財(cái)政支農(nóng)資金相關(guān)問(wèn)題研究

張良剛

摘要：財(cái)政支農(nóng)資金對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要意義，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位越來(lái)越重要。農(nóng)業(yè)是國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈，是我國(guó)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)；由于財(cái)政支農(nóng)資金與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民息息相關(guān)；財(cái)政支農(nóng)資金在管理使用過(guò)程中確實(shí)存在一些問(wèn)題，比如資金使用效益差、績(jī)效不高等。財(cái)政支農(nóng)資金是構(gòu)建和諧新農(nóng)村、加快農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)力，也是政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展最重要的資金保障。文章通過(guò)搜集資料和參考大量文獻(xiàn)，借鑒一些成功經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目資金管理使用工作中存在的問(wèn)題提出建議和對(duì)策，以提高財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目資金的使用效率和效益。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支農(nóng)資金；問(wèn)題研究

近年來(lái)，伴隨著我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理制度改革的不斷深入，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)投入的持續(xù)增加，對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金管理和監(jiān)督的重要性日益凸顯，進(jìn)一步提高財(cái)政支農(nóng)資金的使用效益，成為了財(cái)政及相關(guān)業(yè)務(wù)部門一項(xiàng)十分重要的工作任務(wù)。構(gòu)建財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系，對(duì)加快政府職能轉(zhuǎn)變、建立健全公共財(cái)政體制、強(qiáng)化財(cái)政專項(xiàng)資金監(jiān)管、提高決策水平等方面具有積極的意義。

一、我國(guó)支農(nóng)支出現(xiàn)狀分析

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)對(duì)“三農(nóng)”的扶持力度明顯加大，財(cái)政支農(nóng)支出投入總量有了穩(wěn)步增長(zhǎng)，這對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了積極的推動(dòng)作用。但還存有制約我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素，如財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理、財(cái)政支農(nóng)資金使用效率不高等問(wèn)題。

（一）財(cái)政支農(nóng)資金的結(jié)構(gòu)不合理

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，應(yīng)進(jìn)一步加大支農(nóng)投入力度，但現(xiàn)行我國(guó)各項(xiàng)農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)占財(cái)政支農(nóng)資金的20%左右，而在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

（二）財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政總支出比重呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)

近年來(lái)，國(guó)家財(cái)政各項(xiàng)支農(nóng)投入均有較大幅度增加，但財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政支出的比重整體上呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。為了更好地適應(yīng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求，需進(jìn)一步提高中央財(cái)政支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的投入水平，提高支農(nóng)支出占財(cái)政收入的比重。

（三）財(cái)政支農(nóng)資金利用效率低下

由于目前我國(guó)涉農(nóng)管理部門多，且各部門之間缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，財(cái)政系統(tǒng)管理體制不完善，財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部多個(gè)部門都有一定的支農(nóng)資金投放分配權(quán)，這決定了在財(cái)政支農(nóng)資金的使用上呈條塊分割，這種資金管理體制不利于支農(nóng)資金的有效配置，從而影響了財(cái)政支農(nóng)資金使用效益。

二、完善財(cái)政支農(nóng)支出績(jī)效評(píng)價(jià)的建議

（一）建立健全相關(guān)制度法律建設(shè)，保障財(cái)政支農(nóng)績(jī)效評(píng)價(jià)在公共支出實(shí)踐中的應(yīng)用

我國(guó)應(yīng)以《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》為依托，在農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)指引下建立完備的法規(guī)體系，將合理的政策內(nèi)化為法律制度，用健全的立法手段在制度源頭上保持政策的連貫性和持續(xù)性，為進(jìn)一步推行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)提供必要的保障。

（二）構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、符合我國(guó)國(guó)情的財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系

一是加強(qiáng)支農(nóng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的制度體系建設(shè)。制定符合農(nóng)業(yè)項(xiàng)目特點(diǎn)的績(jī)效評(píng)價(jià)法律規(guī)范是開(kāi)展財(cái)政支農(nóng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的有力保障。逐步建立覆蓋全面、科學(xué)合理的財(cái)政資金管理制度體系，使財(cái)政支農(nóng)績(jī)效評(píng)價(jià)有科學(xué)、規(guī)范、統(tǒng)一的參照標(biāo)準(zhǔn)，有利于加強(qiáng)支農(nóng)資金的科學(xué)化精細(xì)化管理，進(jìn)一步提高財(cái)政支農(nóng)支出資金的管理效能，使財(cái)政支農(nóng)績(jī)效評(píng)價(jià)沿著規(guī)范的體系運(yùn)行。

二是構(gòu)建科學(xué)的財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。系統(tǒng)全面的財(cái)政支農(nóng)支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，能夠真實(shí)地反映財(cái)政支農(nóng)支出取得的效益，在對(duì)財(cái)政支農(nóng)支出進(jìn)行客觀分析的基礎(chǔ)上，對(duì)資金使用的有效性、合理性進(jìn)行分析，反映財(cái)政支農(nóng)支出是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，從整體上準(zhǔn)確評(píng)價(jià)財(cái)政支出效益。

三是合理確定財(cái)政支農(nóng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用機(jī)制。衡量績(jī)效評(píng)價(jià)工作成功與否的一個(gè)重要標(biāo)志是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果能否得到充分應(yīng)用。雖然財(cái)政支農(nóng)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用難，有其一系列諸如評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性存在偏差、資金分配體制的原因等復(fù)雜因素，但不能因此停滯不前，在開(kāi)展財(cái)政支農(nóng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作時(shí)，也應(yīng)該把政府決策水平和評(píng)價(jià)結(jié)果結(jié)合起來(lái)，把支農(nóng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為部門預(yù)算的重要依據(jù)，強(qiáng)化支農(nóng)資金管理和使用，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)資源的配置。

（三）探索建立財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算新機(jī)制

績(jī)效預(yù)算是以目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量、以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估為核心的一種預(yù)算體制，是把資源分配的增加與績(jī)效的提高緊密結(jié)合的預(yù)算系統(tǒng)。財(cái)政支農(nóng)績(jī)效預(yù)算強(qiáng)調(diào)對(duì)目標(biāo)和總額上的集中控制，更多關(guān)注預(yù)算執(zhí)行者的支農(nóng)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行取得的成果，通過(guò)結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金的使用效率。

一是強(qiáng)化財(cái)政支農(nóng)資金預(yù)算績(jī)效觀念。進(jìn)一步建立起科學(xué)規(guī)范的支農(nóng)項(xiàng)目約束管理機(jī)制，如專業(yè)技術(shù)復(fù)雜或預(yù)算數(shù)額較大的支農(nóng)項(xiàng)目，可行性方案必須有專家意見(jiàn)和科學(xué)的論證，在進(jìn)行支農(nóng)項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)，促使項(xiàng)目部門或單位更加注重項(xiàng)目規(guī)劃的科學(xué)性、整體性和戰(zhàn)略性，減少支農(nóng)項(xiàng)目盲目建設(shè)、重復(fù)設(shè)置等現(xiàn)象的發(fā)生，以提高有限農(nóng)業(yè)資源的配置效率。

二是實(shí)行項(xiàng)目滾動(dòng)預(yù)算，落實(shí)績(jī)效目標(biāo)。在部門或單位支農(nóng)項(xiàng)目預(yù)算報(bào)表中增加年度績(jī)效評(píng)價(jià)的有關(guān)內(nèi)容，受評(píng)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與部門預(yù)算同步下達(dá)，作為監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行、下年度績(jī)效評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，為下年度支農(nóng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展打下基礎(chǔ)。支農(nóng)績(jī)效目標(biāo)管理是財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是將支農(nóng)績(jī)效管理落到實(shí)處、取得實(shí)效的關(guān)鍵。推廣支農(nóng)資金績(jī)效目標(biāo)管理，將單位從“重分配”導(dǎo)向“干實(shí)事”，比照績(jī)效目標(biāo)，作為安排以后年度支農(nóng)資金預(yù)算和改進(jìn)預(yù)算管理的重要依據(jù)。將支農(nóng)績(jī)效優(yōu)先的觀念深入貫徹到資金使用過(guò)程中，進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)資金預(yù)算績(jī)效管理改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。

三是將評(píng)價(jià)結(jié)果作為支農(nóng)資金預(yù)算安排的重要依據(jù)。把項(xiàng)目績(jī)效與部門發(fā)展目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目部門或單位的激勵(lì)和監(jiān)督，增加財(cái)政支農(nóng)支出透明度，督促項(xiàng)目部門或單位“有績(jī)效地做事”和“做有績(jī)效的事”。逐步建立和完善科學(xué)規(guī)范的支農(nóng)項(xiàng)目資金分配使用約束機(jī)制，有效地遏制財(cái)政資金浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)資金經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的最大化。

三、提高支農(nóng)資金使用效益的建議

（一）優(yōu)化扶持結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌財(cái)政支農(nóng)資金的分配與管理

支農(nóng)資金的安排與使用應(yīng)緊緊圍繞改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活環(huán)境、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮穩(wěn)定和農(nóng)民增收這一根本目標(biāo)，統(tǒng)籌安排，加大對(duì)龍頭企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工和優(yōu)質(zhì)、高效產(chǎn)業(yè)的支持力度，嚴(yán)格項(xiàng)目實(shí)施與管理，強(qiáng)化跟蹤監(jiān)督，著力提高使用效益。建立項(xiàng)目申報(bào)專家評(píng)審制度和項(xiàng)目庫(kù)，實(shí)行“支農(nóng)資金項(xiàng)目庫(kù)”動(dòng)態(tài)管理，按照輕重緩急原則納入預(yù)算管理，從而避免支農(nóng)項(xiàng)目資金安排的隨意性。

（二）加強(qiáng)資金監(jiān)督管理，提高支農(nóng)資金使用效率

通過(guò)對(duì)支農(nóng)項(xiàng)目資金的申報(bào)、立項(xiàng)、分配、使用等整個(gè)流程和項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督檢查、跟蹤問(wèn)效，做到對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的事前、事中、事后各個(gè)環(huán)節(jié)的全過(guò)程監(jiān)督和控制，保證財(cái)政支農(nóng)資金的“陽(yáng)光運(yùn)行”，提高支農(nóng)資金的使用效率和使用效益。

（三）重視完工項(xiàng)目的決算審核和驗(yàn)收工作，把好支農(nóng)項(xiàng)目資金管理的最后一關(guān)

項(xiàng)目完工后，承建單位應(yīng)及時(shí)進(jìn)行財(cái)務(wù)決算，然后由審計(jì)人員對(duì)完工工程的造價(jià)和質(zhì)量、費(fèi)用支出的合法合規(guī)情況進(jìn)行決算審核評(píng)估。評(píng)估結(jié)果比照項(xiàng)目可行性研究所提出的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益等指標(biāo)的落實(shí)情況進(jìn)行考察核實(shí)，對(duì)不達(dá)標(biāo)項(xiàng)目追究項(xiàng)目部門或單位及相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，從而，促進(jìn)提高支農(nóng)資金管理和使用的規(guī)范性、效率性。

（四）不斷加大支農(nóng)績(jī)效考評(píng)力度，加快支農(nóng)績(jī)效考評(píng)制度建設(shè)

進(jìn)一步擴(kuò)大績(jī)效考評(píng)范圍，對(duì)支農(nóng)資金嚴(yán)格實(shí)行動(dòng)態(tài)追蹤問(wèn)效機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范、全方位、立體式財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效考評(píng)體系。逐步建立起以結(jié)果為導(dǎo)向、以提高財(cái)政資金使用效益和政府管理效能為核心、與公共財(cái)政相適應(yīng)的財(cái)政支農(nóng)資金使用管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)資金管理和使用的科學(xué)化精細(xì)化，進(jìn)一步推進(jìn)“三農(nóng)”的全面發(fā)展。

（五）建立績(jī)效分配機(jī)制

在財(cái)政支農(nóng)資金的使用和管理中，應(yīng)充分保證資金分配的科學(xué)性、規(guī)范性和透明性，建立起以支農(nóng)資金績(jī)效為導(dǎo)向的分配機(jī)制。財(cái)政部門應(yīng)依照公開(kāi)、公平、公正的原則，在項(xiàng)目申報(bào)過(guò)程中嚴(yán)把立項(xiàng)關(guān)；在資金分配的過(guò)程中，打造 “陽(yáng)光支農(nóng)財(cái)政”；在支農(nóng)資金落實(shí)的過(guò)程中，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施單位資金使用和管理情況的監(jiān)督和控制，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，將績(jī)效與部門發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合，把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為支農(nóng)資金預(yù)算安排的重要依據(jù)，提高支農(nóng)資金使用和管理的規(guī)范性、安全性和有效性。

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（作者單位：山東省種子管理總站）