煙草商業企業“小金庫”的來源及檢查方法的探討

石磊

摘要：長期以來，小金庫問題在煙草行業特別是煙草商業企業中屢禁不止。在2016年中央對全行業的巡視中，小金庫再次作為突出問題被巡視組提出來。對于小金庫的治理，成為了巡視整改的重點。近二十年持續高速發展，使煙草行業成為社會輿論的關注點，內部規范和自我約束不容有失。當前煙草商業企業面臨著消費下滑、控煙履約、庫存加大等經營壓力，市場風險、法律風險、政策風險不斷加大，提升管理水平，規范財經秩序成為當務之急。文章從梳理煙草商業企業具有特殊性的資金來源入手，揭示小金庫最終形成的來龍去脈，并通過主客觀兩方面，分析小金庫的成因，基于此從思想建設、檢查方法、制度建設、分配機制、監察介入等方面，提出根治小金庫的方法。

關鍵詞：煙草商業企業；小金庫；來源；成因；檢查方法

黨的“十八大”以來，中央巡視組已對多個單位黨組織以及省區市開展了專項巡視，其中包括2016年上半年對煙草行業的巡視工作。巡視過程中對小金庫進行重點檢查，是為了進一步貫徹執行中央八項規定，嚴肅財經紀律，規范行業生產經營和財務管理，保持行業持續健康發展，根據財政部、審計署《關于印發<深入開展貫徹執行中央八項規定嚴肅財經紀律和小金庫專項治理方案>的通知》的精神開展。這里所說的小金庫是指有業務處置權的相關人員，通過采取“采取虛開發票套取現金”、“侵占、截留單位部分收入”等形式，通過不進行正規賬務處理，使本屬于單位的資金游離于正規賬冊之外。小金庫的產生和存在嚴重違反了國家的法規和相關制度。這種通過貌似正規形式使資金進入非正規渠道的行為，給煙草行業的健康發展增添了極大的風險，造成了嚴重的隱患，為腐敗的滋生營造了環境。建立健全小金庫防范的長效機制，不僅需要從主觀上教育領導干部和職工，更重要的是從制度和流程上，建立一系列檢查與預防、舉報與懲處的完整體系。煙草行業已連續多年在全行業范圍內開展了小金庫自查、互查、上級抽查等工作。現通過對“十八大”以來對全行業的檢查、互查，以及近年來煙草商業企業自查、迎檢情況的分析，對小金庫的治理工作進行探討。

一、煙草商業企業小金庫來源

1.截留、隱匿部分罰沒卷煙收入。若干年前，電子結算還不健全，煙草行業存在大量現金結算和交易中截留收入的風險。罰沒卷煙交易因其業務的特殊性，未納入全國卷煙交易系統，問題顯得尤為突出。如在經營中對方不索取發票，或存在金額較大的現金交易，這部分資金很容易成為被截留對象。被截留的資金在沒有按規定進行賬務處理的情況下，往往就形成小金庫的資金來源。隨著煙草行業經營行為的不斷規范，從卷煙經營環節截留形成小金庫的機制漏洞已經很少。但是，基層商業企業因其特殊的經營性質，只能作為煙草執法機關罰沒卷煙的收購和銷售載體，而這部分卷煙無法進入正常卷煙購進、銷售和開票系統，無法收到和開具增值稅專用發票和商業普通發票，只能采取手工開票或者只能提供自制銷售憑證。選擇銷售對象時，因無法從煙草商業企業取得正式發票，所以往往只能選擇個體零售戶。在市場需求旺盛、罰沒卷煙價格明顯低于正常卷煙三批價格的情況下，企業就存在了截留收入形成小金庫的可能。

2.截留、隱匿固定資產、廢舊物資清理過程中產生的收入。在歷次檢查中發現，很多單位很少在賬上反映廢舊物資、廢品變賣收入，顯然是不正常的。一方面，隨著近年來煙草行業物流分揀、卷煙生產等設備投資規模擴大，固定資產殘值收入成為小金庫可能的來源之一，其中包括有些單位在固定資產清理時，不留殘值或低估殘值，進行虧損處理，在取得殘值收入和變價收入時不入賬或少入賬，存入小金庫。另一方面，卷煙從出廠到三級批發環節，主要包裝是數量巨大的紙箱，無法自行重復利用而被沉淀在了商業流通環節。因印刷、規格等特殊性質，無法計入包裝物進行會計處理，會計人員基本無法主動掌握，單位管理出現脫節，處理的收入往往不入賬，存入小金庫。

3.虛列職工工資、福利、社會保險費用、兩項經費等人工成本，列支不存在的管理人員職務消費項目和金額。如果不深入了解單位用工政策和用工情況，虛列人工費用是不易察覺的。其中包括采取設立虛假花名冊，虛列加班費，人員變動后不及時調整用工名額等方式，按虛列金額提取現金，差額存入小金庫。虛列支出形成的小金庫主要存在三種形式，一是虛開發票，扣除返點后套取現金；二是發票金額大于實際支出的部分予以留存，待以后繼續消費，而發票按開具金額于即期下賬列支成本費用；三是采用自制憑證虛列勞務等人工支出。

4.用政府補貼或獎勵、打私打假獎勵款、罰沒煙返還款、相關人員上交兼職薪酬、勞務費用結余等其他收入設立小金庫。煙草商業企業因對地方財政做出的貢獻，會得到各種形式的獎勵或補貼，國家局已三令五申并出臺正式文件，要求此類獎勵補貼全額計入補貼收入進行賬務處理。但是，因為各種獎勵的形式不一，有時地方相關部門為獲得煙草行業的繼續支持，以現金、現金支票的形式發放獎勵，并無需開具收款手續，這就給企業截留形成小金庫打開了后門。此外，地方財政等部門以車輛等實物形式發放的補貼、獎勵，企業用以經營帶來的收入實際也形成小金庫。

二、“小金庫”形成的原因

小金庫治理工作在行業內已開展多年，但仍然有存在的溫床，就其原因，一是非正常性財務支出的需要。企業所從事的經營活動不同，所處的經營環境不同，要面對的經營對象不同，需要以請客、贈送小禮品等方式疏通關系聯絡感情。中央“八項規定”以后，禮品、宴請、公款旅游成為檢查和治理的重點，以上費用無法在正常渠道列支，其中還包括一些非正常性無票據的開支，只有通過小金庫予以消化。其二，謀取小團體利益。北京煙草通過深化工資人事制度改革，規范了工資列支的項目和渠道，每年進行工資支出檢查，有效的控制了非正常列支工資項目的渠道。但在2016年對其他地方煙草企業檢查時仍發現，一些單位以調動職工積極性為由，違規設置的小金庫并從中列支獎金、福利等。其三，以小金庫為過渡，謀取私利。在本位利益的驅動下，部分單位領導私設小金庫，甚至成了個別利益相關人的“私房錢"。他們利用小金庫里的資金發紅包、送好處費，甚至出現行賄行為，腐敗現象隨之產生。

主觀上看，是一些領導干部對“小金庫”的危害性認識不足，是非觀念淡漠，有的領導干部錯誤地認為小金庫里的資金沒有直接放在自己腰包里，很多單位都有類似情況，所以沒有引以為戒；客觀上看，煙草行業還屬于年輕的行業，長期處于高速發展期，單位本身管理基礎不牢，制度和規定不夠周密和完善，外部市場運行不規范，為小金庫的滋生提供了生存的空間。

三、完善小金庫自查方法，建立小金庫防范體系

資金體外從而循環誘發腐敗滋生的事實表明，治理小金庫首先要治本清源，從資金監管、機制建設和強化教育、提高認識方面入手，完成從“不能”向“不想”轉變。國家煙草專賣局多次強調，要求各單位主要領導向各級黨組做出嚴禁私設“小金庫”的書面承諾，同時要求加強組織領導，增強法制觀念，從思想上牢固樹立拒腐防變的思想道德防線，堅決取締各種形式的小金庫。文件明確指出，對仍違紀私設小金庫的將依照黨紀政紀和責任追究辦法嚴肅處理。

完善基層企業小金庫自查方法，需要從宏觀到微觀，從教育到行動、從全局到細節多方面入手，才能達到檢查的效果，為建立治理與防范的長效機制打下基礎。

1.加強思想教育、普及法律知識。首先，針對沒有充分認識到危害性和嚴重性的情況，要主動獲得主要領導的支持，組織開展專項警示教育活動，通過多種形式、多種渠道強化宣傳教育，把問題的嚴重性說足說透，加深對于經濟業務處理方面是否合規或違規界限的理解，使小金庫易誘發職務犯罪的觀念深入人心。其次，在思想統一的基礎上，要獲得行動上的主動、自覺支持，把利益相關人和有職務處置權的干部職工“請進來”，參與到本部門小金庫的檢查、自查工作當中。最后，努力形成“懂規矩、守規矩”的良好氛圍，筑牢思想道德防線，自覺抵制小金庫的產生。

2.完善檢查方法，實施痕跡管理。2016年開展的小金庫自查，要求主要領導和相關責任人在檢查之初就簽訂承諾書，使領導從思想上重視起這項工作。以“北京市東城煙草公司”為例，在檢查中，基層科室主要負責人要與負責此項工作的主管領導簽訂責任書，承諾全力支持小金庫自查機構的各項工作，對本部門可能存在小金庫的環節進行全面檢查，并保留檢查痕跡。同時，自查機構根據上級要求和實際情況，經過研究，確定了物資采購、車輛保險、廢品廢料、餐費管理、食堂采購、會議培訓、經營收入、罰沒收入、罰款收入、廣告宣傳、帳外工資、財政返還、工會賬務、發票真偽等十四個重點環節，將每個環節細分到有關部門，逐環節逐部門進行檢查，分環節分部門制作檢查底稿，由各部門主要負責人對檢查內容和結果簽字確認后，由自查機構匯總形成報告，報與局領導和上級機構，檢查底稿存檔備案，作為考核的依據。檢查效果說明，這套方法是行之有效的?；鶎訂挝豢筛鶕締挝坏膶嶋H特點，制定符合實際的自查方案和方法。無論采取什么樣的方法，有幾個要點應該予以注意：一是獲得領導支持；二是職工廣泛參與；三是保持與相關部門的良好溝通；四是檢查人員應具備良好的職業操守和相應業務知識；五是組織要嚴密，考慮問題要周全；六是發現問題后要認真研究問題產生的原因，具體問題具體分析；七是要保存完整的檢查痕跡。

3.健全管理制度，強化監督機制。首先，要認識到，治理和防范小金庫的工作，不是某一個部門的事，單位的一切資金都應置于財會、審計、監察等部門的監督之下，并通過政務公開、企務公開等方式接受全體職工的監督；其次，根治小金庫不是一朝一夕的事，要針對單位存在的各種漏洞，健全完善管理制度和財經制度，并定期修訂以適應環境的變化；第三，制度制訂出來了，還要有可操作性，方便使用。各基層單位在黨風廉政、防止私設小金庫等工作中都有一系列的制度、規定，現在的主要問題是，要強化制度的剛性原則，提高執行力；此外，還應加大責任追究力度，從而杜絕“雷聲大雨點小”“此書暫無后文”的情況，這些制度應包括：

（1）主要領導追責制度：要保證舉報、報告渠道暢通，保護舉報人的合法權益，紀檢監察部門要建小金庫問題廉政檔案，在工作績效和黨風廉正的考核上直接體現。

（2）直接責任人員包括財務人員追責制度：要建立個人廉政信用檔案，責任與業績考核掛鉤，與從業資格和上崗條件掛鉤。

（3）連帶追責制度：監督管理不力，要對部門主管領導和歸口管理部門追究相應責任；責任追究不力的，紀檢監察部門和審計部門應被問責。

（4）建立風險點檔案制度：把出現過小金庫問題的單位和部門，通過風險點檔案記錄在案，對出過問題的單位和部門要加大檢查頻率和力度，對黨風廉政建設不達標的要一票否決。

4.尋找解決途徑，完善分配制度。小金庫中的一部分資金走向是作為獎金、加班費變相提高福利。例如，基層單位煙草專賣稽查人員，在查辦網絡案件時常常需要長時間的蹲守、跟蹤，除了加班加點之外，特殊的工作環境也確實會形成就餐、交通不便，形成無法按照正常工作條件下取得發票，按照正常標準就餐等問題。在現行工資分配制度下，需要具體問題具體分析，通過調研，提出合理的解決方法。通過對收入分配機制的調整，建立合理科學的收入分配制度，通過正規渠道解決工作中的實際問題，小金庫便失去一個產生和存在的借口。管理體制和機制的建設要循序漸進，充分調研，分步實施，及時調整，增強透明度和公信力，壓縮不規范操作的空間。

5.前移檢查關口，加大預防力度。在廉政預防體系已經建立的基礎上，紀檢監察、審計部門應總結防范經驗，將治理工作關口前移。教育和制度建設是防控的前端，在源頭治理上有所作為，齊抓共管，才能真正降低治理工作的成本。教育工作既要包括對防范小金庫發生的思想教育，也要包括監管檢查人員的業務培訓。此外，要建立暢通的溝通協調管道，公開群眾監督的方式，信息傳遞、資料保管中要注意保密，切實發揮部門監督、領導班子內部同級監督、群眾監督、內部財務、審計監督與案件查處相協調的作用。

查找小金庫存在根源、制定符合本單位實際的科學的檢查方法，只是小金庫治理中的工作之一，有助于我們將企業經濟活動中各種差錯和舞弊行為控制在萌芽階段，強化企業內部約束機制。小金庫的檢查、治理和防范，不應僅僅是某年度的一項任務，而應是一項需要長期堅持的工作，形成一套健全、科學、有效的管理體系，需要我們通過實踐，不斷的探索和完善。

參考文獻：

[1]宋群.論國有企業小金庫的長效治理機制[J].經營管理者，2014（12）.

[2]高振偉.企業小金庫形成的原因及對策[J].現代經濟信息，2015（02）.

（作者單位：北京市東城煙草公司）