法治新常態視角下權力清單的實踐維度

摘 要 權力清單制度是適應法治新常態的現實需要，是體現法治新常態對于規則治理、良法治理、文明治理的制度形式。在法治新常態背景下，權力清單在制定上要提升規范性與明確性，通過公開、民主的方式，體現法治蘊含的對于公權力監督的價值目標。權力清單制度的權威與公正，將有助于形成良好的社會法治環境，推動依法治國的不斷深化。

關鍵詞 依法治國 法治 權力清單

作者簡介：黃佳宇，中共長春市委黨校法學教研部副教授，法學博士，研究方向：行政法。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.219

一、引言

改革的不斷深入，依法治國的不斷推進，給具有中國特色的社會主義國家建設帶來了深刻而巨大的變化。黨的十八屆四中全會高度關注了“法治”，黨的十八屆五中全會高度關注了“發展”，法治建設為經濟發展的新常態提供了有力的制度保障，也正是在改革與發展中，法治從理論到實踐得以不斷的完善與豐富。

二、法治新常態價值內核要素

“法治”是法治新常態的核心詞，這種法治實踐的新常態亦應緊扣“法治”的基本價值要求展開。對于法治的基本價值要求，雖然理解不盡相同，但從不同社會制度及發展階段考量，法治應包含能夠表征法的基本屬性，以及法在國家治理實踐維度中的一些基本要素：法的穩定性（形式要求），法的惡與良的屬性（實質要求），以及在以上形式與實質要求基礎上所彰顯的公權力制約，私權利（包括人權）保障，公正、公開、文明等價值要素。

（一）穩定的規則治理

法治新常態在形式上，應為一種規則治理即“規則之治”。這種規則治理本質上要求，規則體現出在規則的形成與適用對象上應具有“普遍性”，這種普遍性當然亦體現在社會成員對法遵守上應具有普遍性，沒有特殊或例外；其次，規則治理意味著規則適用的反復性，這是對特權的當然排斥，以法律面前人人平等之原則，體現出對同一類事，只要滿足法律規定之條件，應不因適用對象之財富、種族、地位等而存在適用上的差異。這種適用上的反復性，無疑是對規則形成標準的要求，這種標準應具有統一性；最后，規則治理應體現出行為的導引性，這是法律在可預測性上的具體體現。法治的導引性是通過規則對于行為主體當為、可為、不可為行為范疇的劃定，從而指引社會成員的行為，社會成員亦可通過對規則的認知，實現對自己行為后果的預測。規則的普遍性，適用反復性，行為導引性是規則之治的三個基本要求，而這三個基本要求的重要目的在于在社會成員，特別是公權力行使者形成能夠“依法辦事”的常態，以及形成全社會尊崇法律權威的常態。

規則治理依靠的方式具體可以是習慣、宗教、技術以及政策等規則，而最高層次的規則應為法律規則，在法治新常態視域下，法律規則更應該強調其強制性、責任性與公平性：法律是國家意志的體現，不同于道德等對于主體關系調整的方式，國家強制力是法律的堅強后盾，保證著法律在調整社會關系中功能的有效發揮，社會成員對于法律的認知、認可與普遍遵守，都離不開國家的宣傳以及國家強制力的保障；法律規則在界定行為主體的行為模式中，當然的包含了責任的規定，這亦是法律權威性的表現，違法當承擔責任，這是法治的當然要求，特別是對于公權力行使者責任體系的建構，是法律規則的重要實踐內容之一；以國家強制力為保障，法律規則界定了不同主體的行為及其后果與責任，這種從規則制定到規則實踐，都應當包含基本的公平或公正性的要求。故此，法治新常態首先應是規則治理之常態，這種規則治理應具有法治所體現的穩定性，在規則普遍、反復、公正的適用過程中，體現法治的公平與公正。

（二）民主的良法治理

社會主義法治新常態應在實質上充分的體現出社會主義制度所蘊含的民主性，這種民主性與所謂西方的民主是不同的。社會主義國家的民主，法律制度的基礎在社會主義國家的憲法，憲法作為國家的根本法，體現著明顯的國家意志屬性，社會主義的憲法則是人民意志的體現，表現并以根本法的形式保障人民的利益得以實現，從這個角度理解，社會主義法治新常態便是良法治理的過程。治國之重器為法律，善治的前提是良法，用良法治理的國家才是法治國家。良好的法律被社會成員廣泛的遵守，這是法治新常態在實踐中的明確體現，社會主義法治國家需要善治與良法能夠實現在運行層面的有機結合。

可接受的“良法”應該體現如下要求：其一，意志主體應為多數即良法應為多數人之治理，絕非少數人之治理甚至個人治理，這也正是法治較之人治的優勢所在。這意味著作為法治核心載體的法律應體現多數人的意志，且這種多數人意志的“集合”應是嚴謹的，換句話說作為法治重要環節的立法過程應是多數人意志，通過嚴格的程序最后表現于法律之中的過程。良法的這種要求，在社會主義法治中就集中體現為，良法應該代表廣大人民的意志，良法的重要皈依是為保障廣大人民的利益得以實現；其二，良法應體現公正與公開。法律治理是以法的穩定性、明確性、可預測性、可操作性，來實現法律治理的公正，這是對善變的，不穩定的個體意識、好惡、非理性的摒棄。此外，在法運行的各個環節，從立法、執法到司法、守法都應體現出公開性，這恰恰是多數人治理的外在表現，法治要想始終充滿活力，就需要集民意，匯民智，以立法公開、司法公開、監督公開等諸多形式，彰顯良法對于公開性的要求。而良法的公開性又能很好的保障法治對于公正的要求，置于公開之下的法治方能更好的體現公正性。

（三）制約公權與保障私權（人權）的文明治理

對于公權力的制約一直是法治的重要價值目標，公權力行使關乎社會之公共利益，其恣意妄為乃至腐敗，都會對社會公共利益造成巨大損失，故此，從古代的羅馬共和國，到近代的法國啟蒙運動，從英美法系國家，到大陸法系國家，對于公權力的制約是法治不斷發展中的重要關注要素。防止權力濫用，實現對權力的有效制約，這就使將權力關進制度的籠子里成為了法治的必然需要。對于權力制約的形式在不同政治制度國家表征并不相同，例如，以孟德斯鳩“三權分立”為理論基礎的權力制約模式。社會主義國家構建法治，不能照搬所謂西方的“三權分立”，從中國的歷史與現實實際出發，中國共產黨作為執政黨建構起了包括黨內監督、人大監督、政協監督、法律監督、行政監督以及社會監督的多元監督體系。其中，黨的十八大以來，執政黨通過黨內法規、制度的不斷建構，使依法、依規反腐成效更加明顯，已成為權力制約與監督的常態化形式。從依法治國的角度考量，反腐敗，加強權力制約與監督是社會主義法治國家實踐的重要內容之一，法治新常態亦就必然包含著依法反腐、制約權力的常態。

在法治不斷制約公權的同時，法治亦在實現對于社會成員合法私權的有效保障。“不是人為法律而存在，而是法律為人而存在”，現代法治意義上的“私權”有著不同的理解與范圍的界定，在強調法治對于私權的保障層面，更多的是關注法治對于人權的保障。人之所以成為人的權利便是人權，人權基本涵蓋了包括生存權、發展權等類型的權利，人權保障是近代以來法治的重要價值目標之一。特別是第二次世界大戰以后，對于人權的保障已在世界范圍內形成了共識，尊重人權、保障人權亦是我國憲法的基本原則之一。故此，法治新常態是制約與監督公權力的常態，是保障私權（人權）的常態。

三、權力清單在法治新常態中的實踐展開

（一）提升權力清單規范性、明確性、權威性

不同層級的公權力主體（集中表現為政府），其權力清單內容、范圍存在差異；同一級別的公權力主體在不同地域，因地區的經濟發展，自然生態，民族文化亦可能在權力清單內容與范圍上存在不同，使提升權力清單制定的規范性顯得十分必要。原則上，同一層級的公權力主體其權力清單內容與范圍應該是一致的，但這與依據實際情況對權力清單內容的適時調整本質上并不沖突。權力清單確實關涉公權力主體權力的行使界限，關乎社會大眾的切身權益，其指定程序的規范與嚴謹，內容的明確與細致，關涉權力清單的權威性以及公權力主體的公信力。覆蓋面廣、無遺漏，統一，協調的權力清單，對于權力清單的權威性，公權力主體的公信力至關重要，但不能使權力清單脫離實際僵化不變，適時的新權力類型的入單，不適時的權力出單應該是必要的。權力清單是公權力主體“曬權力”，公開權力范圍，接受社會監督的制度形式，這就意味著權力清單的制定絕不應該是公權力主體的一家之言。在權力清單制定的過程中，應該發揮人大、社會公眾的參與、監督、反饋作用，使權力清單在制定上體現出公開與民主，內容上明確與具體，從而確保權力清單的權威性，這亦是法治新常態表征為規則治理的應有之意。

（二）實現權力清單的“權責一體”

權力清單是公開權力范圍、內容，明確權力邊界的制度，是公權力接受社會大眾監督的過程，這種監督過程應與相應的責任追究機制有機的結合起來，換句話說，權力清單就應該是責任清單，這種責任不僅包含了在提供社會公共資源、服務中，公權力主體肩負的責任（義務），更應是當公權力行使不當、違法，侵害了行政相對人合法權益時，公權力行使主體承擔何種行使的責任（不利后果）。以法治的視角審視權力清單，如果公權力雖將公權力的內容、范圍、程序、方式置于陽光之下，但缺乏了權力濫用之后果責任的追究，這無疑使權力清單被“形式化”。有權力須有責任，有權利須有救濟，這應是良法的必然要求。權力清單集中的體現著法治新常態對于公開、民主、權力監督的價值要求，在權力清單中實現有效的“權責統一”，是提升權力清單“質”的需要，更是法治社會對于社會大眾權利保障的需要。權力清單制度應涵蓋公權主體在公權力行使失范的情況下，公權主體內部的懲戒方式以及社會大眾的權利救濟渠道。

（三）借力權力清單，形成尚法、守規社會氛圍

形式規范、明確，內容具體、權責一體的權力清單，不僅是社會成員監督公權力的有效制度方式，更能發揮其明顯的制度示范與導向作用。公權力行使界限明確，接受社會大眾監督，公權力主體不僅使自身成為依法行政，遵法、守法的表率，更能引導形成崇尚法治，遵守規則的社會氛圍。在法治社會中，公權力主體在物、人、政策上掌握、占有大量社會資源，在基于公權力行使的關系中，明顯處于優勢地位，一個誠信、高效、民主、公開、守法、依規的公權力主體，無疑會在社會上形成極強的示范效應。行政相對人在與公權力主體的互動中，通過參與、反饋，不僅實現了對于公權力主體的監督，更是能夠通過公權力行使雙方的互動，預測、規范自己的行為，在守法與違法的行為方式中做出符合理性與社會評價的選擇。行政相對人合法行為被公權力主體之肯定甚至是褒揚，也會使社會成員形成遵法、尚法、守規的氛圍。包括公權力主體在內的全社會尚法、守規，正是法治新常態蘊含的文明治理的集中表現。

四、結語

黨的十八大，特別是十八屆四中全會以來，中國的社會主義法治建設不斷的細化，法治新常態不僅帶來了法治理念的變革，也帶來了難得的制度整合。權力清單制度將會在依法治國的進程中發展完善，不斷彰顯社會主義的法治文明。

參考文獻：

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[2]馬克思恩格斯全集（第3卷）.人民出版社.2002.

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