積分落戶政策的憲法學分析

郝媛媛　王乾乾

摘 要 市場經濟的發展使“民工潮”現象下的公民遷徙越來越頻繁，進而使得戶籍制度改革迫在眉睫。積分落戶作為戶籍制度改革的一項政策，一定程度上促進了人口的自由遷徙，推動了戶籍改革的進程，但是想要充分實現戶籍改革的成功，最重要的還是要在我國憲法上明確公民享有遷徙自由權。本文即圍繞遷徙自由權重新入憲，展開對積分落戶政策的憲法學分析。

關鍵詞 積分落戶 遷徙自由 立法保障

作者簡介：郝媛媛、王乾乾，河南財經政法大學碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：D921 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.222

一、積分落戶下的遷徙自由

改革開放的深入和市場經濟的發展促使公民遷徙現象的大量出現，由此引發了諸如教育、醫療、衛生等諸多方面的問題，其中最主要的是戶籍制度問題。為解決大規模遷徙下的戶籍制度問題，勞動人口的輸入大省廣東省于2010年提出了“積分排名入戶”制度，率先在戶籍制度改革上破冰，隨后上海、北京、天津等地也紛紛提出積分落戶制開展戶籍制度改革。2017年南京市發布《南京市積分落戶實施辦法》新規，規定從2017年2月1日起外地人“積分落戶”的戶籍新政開始在南京正式施行，這也就是說南京市實施已久的購房落戶政策已被積分落戶所替代。

積分落戶制與此前在河南、上海等地實行的戶籍制度改革相比，在考慮當地人口承載力及人口流動規模的基礎上使得遷入人口的教育、醫療、衛生等社會福利得到保障，被認為是破解大城市落戶難和推動人口遷徙自由的現實路徑。然而想要充分實現戶籍改革的成功，最重要的是要在法律上明確遷徙自由權，使這一基本人權得到充分保障。

二、遷徙自由權概述

遷徙自由有廣義、狹義之分，廣義的遷徙自由指一國公民在符合法律規定的情形下自由離開原居住地到國內其他地方或國外旅行或定居以及自由返回原居住地的權利，狹義的遷徙自由則僅指公民在國籍所屬國領域內自由擇業、定居、履行的權利。本文研究的主要是狹義上的遷徙自由權。

遷徙自由權是現代社會公民理應享有的一項基本權利，國際條約和國外的法律大都以不同的形式對遷徙自由權進行了規定，如日本、意大利、德國等國家在其憲法中均明確了公民享有遷徙自由權，而且聯合國《公民權利和政治權利國際公約》中也明確確認和保護公民的遷徙自由權。我國最早在1912年的《中華民國臨時約法》中首次明確承認遷徙自由權，但是新中國成立后，受當時工業發展規模小、實力弱而無法全部吸納農村剩余勞動力，政府欲通過工農業產品的“剪刀差”實現更多的資本積累，以及當時大量農村人口涌入城市帶來的社會問題造成政府財政壓力增大的影響，我國憲法一度取消遷徙自由權，代之以嚴格限制人口流動的戶籍制度，將公民嚴格區分為“農業戶口”和“非農業戶口”。隨著市場的開放與經濟的發展，為賦予農民以遷徙自由，使其獲得自由發展的權利，享有與城鎮居民競爭的可能，我國于2014年開始實施戶籍制度改革，打破傳統的城鄉二元體制，逐步改革為城鄉統一的一元戶籍制度。為推動戶籍制度改革的成功，各地區相繼探索、推出積分落戶制度，使遷入人口的教育、醫療、衛生等社會福利得到保障，但是我國法律卻始終沒有對公民應享有的遷徙自由權予以再次確認。

三、我國憲法恢復遷徙自由權的必要性和可行性

（一）我國憲法恢復遷徙自由權的必要性分析

公民遷徙自由權的恢復對當今市場經濟的發展有重大的意義。第一，對于現代市場經濟發展而言，遷徙自由權的恢復有利于市場人力資源的合理配置和國民素質的提高。人力資源作為首要生產力和最重要的經濟資源，是經濟效益最大化的重要因素。市場經濟的內在需求使人們在國內各地區及國外自由擇業和選擇居住點，因此從憲法高度重新審視遷徙自由權更有利于保障人權和適應市場經濟的發展。人口遷徙的過程還進一步促進了文化的交流與傳播，有利于國民素質的提高。第二，遷徙自由權的恢復有利于實現公民平等。隨著戶籍制度改革的推進，遷徙自由權的重新恢復將更有利于實現公民間的教育、醫療、衛生、養老等基本保障的平等使用，從而真正實現公民平等。第三，恢復遷徙自由權可以進一步加快我國的城市化進程。遷徙自由帶來的人才大量集中有利于新技術、新發明的出現，從而推動城市化的進程。第四，遷徙自由權的恢復是對基本人權的保障，同時也是在履行我國的國際義務。我國于1997年10月簽署的《經濟、社會和文化權利國際公約》中確立的關于工作自由權的條款是基于遷徙自由權這一權利的，1998年10月簽署的《公民權利與政治權利國際公約》第12條也明確規定公民享有遷徙自由權，我國既然已經簽署這兩個國際公約，就應當明確保障公民的遷徙自由權，與國際公約保持一致。第五，實現遷徙自由是法治國家建設的應有之意。法治國家追求的目標之一就是人人平等，這就意味著政府不能以自身管理之便利而犧牲公民的基本權利，公民作為人天然具有自由遷徙以實現個人發展的屬性，政府不可對此予以絕對的限制。

（二） 我國憲法恢復遷徙自由的可行性分析

隨著我國市場經濟的確立，“民工潮”現象下人口大規模流動的出現，以及我國已簽署了兩個涉及遷徙自由的國際人權公約，我國遷徙自由權入憲的時機已經成熟。首先，社會主義市場經濟的確立、發展是恢復遷徙自由權的經濟條件。市場經濟取代計劃經濟后，政府嚴格限制人口自由流動的政策已失去了存在的基礎。當前社會主義市場經濟體制的建立保障了所有勞動力均能平等參與社會競爭，而正是這種市場機制的建立為人口流動和遷徙自由的實現提供了制度基礎。因此我國憲法應順應市場發展重新確立遷徙自由權。其次，市場經濟下人口的大規模流動是恢復遷徙自由權的現實條件。現今人口大規模流動形勢下，繼續嚴格限制人口流動已不切實際，我們應該通過構建制度來引導人口流動向有利于社會發展的方向進行，而且實踐中新科學技術的發展、運用帶來的交通和通訊的革新也使人口流動更加頻繁，因此遷徙自由權入憲迫在眉睫。最后，以人為本的憲法價值觀是恢復遷徙自由的觀念基礎。我國憲法修正案四明確將尊重和保障人權列入憲法保護范圍，同時我國還頒布了公民合法私有財產權保護入憲等一系列憲法修正案，充分體現了以人為本的憲法價值觀，因此遷徙自由權入憲也是憲法以人為本觀念的體現。

四、對我國遷徙自由權實現的思考

（一）遷徙自由的實現應遵循的基本原則

遷徙自由權入憲的基本前提是為了保障人權和適應社會主義市場經濟的發展需要，因此我國在賦予公民遷徙自由權的同時應根據我國國情對遷徙自由的實現進行一定的限制。基于此，我國遷徙自由權入憲應當遵循下列基本原則：首先是平等原則，即根據我國《憲法》第33條關于中華人民共和國公民在法律面前人人平等的規定，我國公民在享有遷徙自由權方面也應不受民族、種族、性別、出身等的限制而不同，每個公民都應在遷徙自由下享有平等的勞動就業、社會保障、醫療保險等權利。其次是要堅持自由與秩序兼顧的原則。我們在構建遷徙自由權入憲時始終以實現、保護公民的自由遷徙為目的，但我們對于遷徙自由也要給予必要的限制，要分步實施、逐步開放，做到自由與秩序兼顧。最后是要堅持適當限制原則。對遷徙自由進行適當的限制有利于對公共秩序和公共利益的維護，同時還進一步保障了公民個人遷徙自由的實現不會妨礙到他人的基本權利與自由。

（二） 對構建遷徙自由權制度的構思

我國對遷徙自由的重新確認勢在必行卻也不可能一蹴即至，但最關鍵的是要在立法上對遷徙自由予以保障，這就需要在充分考量我國歷史與現實的基礎上汲取外國經驗法則，并結合上述立法原則，通過立法、司法和社會保障使其真正確立下來。

首先是要以憲法修正案的方式明確規定公民享有遷徙自由權。憲法作為公民權利的最終保障，具有維護公民權利、控制政府權力的功能。我國目前已具備確認遷徙自由權的必要性與可行性，就不應當使權利只停留在應然層面上，而應予以其相關的法律保障。因此我國應以憲法修正案的方式于《憲法》第二章中重新加入遷徙自由權。但是憲法是一種應然權利，其具體實施還需要有相關法律的規范與調整，這就需要我們在當前戶籍制度改革的大背景下加緊制定一部《戶籍法》，從而真正使遷徙自由與戶籍改革彼此協調。其次，司法上應確立司法司法化、完善違憲審查制度來給予遷徙自由權以切實有力的司法保障。我國目前還沒有確立違憲審查機制，為避免遷徙自由權入憲以后出現類似于1958年《戶籍登記條例》使1954年《憲法》被架空的局面，我國應加緊確立司法審查機制，使遷徙自由權入憲后具有真正的憲法生命力。最后，是要通過社會文化的包容性和提高公民素質這樣的軟性社會保障措施來使遷徙自由權得以真正的確立。即我們一方面要積極推進城鎮建設，以制度廣泛引進人才推進小型城鎮化建設與工業發展，而不是單純為促進少數大城市的發展而限制驅趕人才的進入；另一方面則要進一步消除城鄉歧視，給予遷入人口以平等的待遇和發展機遇，構建和諧的社會氛圍使國民素質得以進一步提高，從而推動地區的經濟發展。

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