地方政府規范性文件審查標準研究

摘 要 我國《憲法》與《立法法》均規定了有權機關可撤銷不適當的規范性文件，由此可知適當性應為地方政府規范性文件審查的標準。《立法法》、《監督法》與《行政訴訟法》等法律的相關規定將適當性標準的內涵予以具體化與類型化。本文認為基于法律規定，并結合具體規范性文件實例與理論上的研究，可將適當性的類型從合法性與合理性兩個維度予以歸納，其中合法性包括權限合法、程序正當和法制統一三個方面，合理性體現在比例原則與平等、公正對待上。

關鍵詞 規范性文件 適當性 合法性 合理性

作者簡介：黃盼，中南財經政法大學法學院本科生。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.250

隨著《立法法》、《行政訴訟法》的最新修訂，我國已逐步建立、完善一套符合自身體制特點的地方政府規范性文件監督機制。該機制以人大、上級政府與法院為監督主體，回應了地方政府規范性文件數量激增下的多元監督訴求。該機制的有效運行離不開一套具有可操作性的審查標準。但是，現今法律對此規定尚不夠明確，尤其是對于合理性標準的規定，而學界對此的討論也略顯不足。因此，筆者基于現行法律規定，結合具體規范性文件實例與理論上的研究，試圖歸納出對地方政府規范性文件的審查標準。

一、審查標準的現行法律規定

我國相關現行法均不同程度地規定了有權機關撤銷不適當的規范性文件，《憲法》第104條規定縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令，第108條規定縣級以上的地方各級人民政府有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當的決定。《立法法》第97條規定地方人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府制定的不適當的規章；省、自治區的人民政府有權改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當的規章。可知“不適當”是規范性文件被改變、撤銷的原因。因此，“適當性”應為規范性文件監督審查的標準。

在此基礎上，《立法法》、《監督法》、《行政訴訟法》等法律的相關規定將適當性標準予以具體化。《立法法》第96條規定了法律、法規與規章應被改變或者撤銷的五種情形：超越權限的；下位法違反上位法規定的；規章之間對同一事項的規定不一致，經裁決應當改變或者撤銷一方的規定的；規章的規定被認為不適當，應當予以改變或者撤銷的；違背法定程序的。《監督法》第30條規定地方政府規范性文件應被撤銷的三種情形：超越法定權限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的義務的；同法律、法規規定相抵觸的；有其他不適當的情形，應當予以撤銷的。《行政訴訟法》第70條規定行政行為應被撤銷的六種情形：主要證據不足的；適用法律、法規錯誤的；違反法定程序的；超越職權的；濫用職權的；明顯不當的。根據上述現行法的規定，適當性標準的類型可從合法性與合理性兩個維度予以歸納。

二、合法性標準

（一）權限合法

不同的立法形式代表著不同的立法權限。現行立法中，只規定規范性文件不得超越上位法的范圍，設定限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的義務。

上述對于規范性文件立法權限的規定較為抽象，另亦可借助排除的方法予以具體認定。 首先，依據法律保留原則來確定，《立法法》規定的必須只能由法律規定的事項于規范性文件而言，為絕對禁止涉足的。其次，可根據行政單行法上的禁止規定來認定，《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》均有明確規定規范性文件不得設定行政處罰、行政許可、行政強制、行政事業性收費行政征用等。最后，可根據專門的地方性規章來認定，比如《廣東省行政機關規范性文件管理規定》明確規定規范性文件不得設定的事項。

若地方政府規范性文件超越其立法權限，應被認定為不合法。比如甘肅省某市人民政府制定發布了《礦業權審查審批管理辦法》，該規范性文件越權設定行政許可的前置條件，與相關法律和行政審批的原則和要求不相符，應認定為不合法。

（二）程序正當

行政程序包括實施行政行為所遵循的方式、步驟、順序、時限。 因而對制定、發布規范性文件程序正當與否的認定可從制定、發布規范性文件的方式是否合法、是否缺少法定的環節、是否顛倒順序規則和是否超過法定期限這四個方面予以認定。現今地方政府多制定專門規章來規定規范性文件制定程序。像《深圳市行政機關規范性文件管理規定》，明確規定了深圳市政府規范性文件制定程序包括文件制定、文件審查與文件發布。

若地方政府制定規范性文件的行為在方式、步驟、順序、時限方面違反了上述程序規定，即可認定為程序不合法。比如未進行社會聽證或者在形成了規范性文件草案后才象征性地召開聽證會。像深圳市政府制定的被媒體稱為“半夜雞叫”的車牌限外政策，沒有聽取社會公眾意見，屬于違背了正當程序，應認定為不合法。

（三）法制統一

1.從縱向層面上看，不與上位法相抵觸：

地方政府有權根據本區域實際出臺規范性文件作為執行上位法的細則。對該規范性文件進行合法性判斷時要把握不抵觸標準的前提、對象與內涵。地方政府會結合實際對上位法進行補充、細化，因而必定會與其不一致，若凡不一致即認定抵觸，不符合實際，亦不符合法理。須明確不抵觸標準的適用前提即規范性文件與其上位法對同一事項所作出的規定。地方政府規范性文件的上位法包括憲法、法律法規、規章與上級政府制定的規范性文件。按法的要素可分為規則與原則，因原則多考慮自由裁量而應置于合理性范疇，故不抵觸的對象應為上位法的規則。而不抵觸的內涵包括有相反、限縮和擴大。

例如在《關于轉發市商務局<丹陽市菜市場建設規范>的通知》中，“菜市場周邊200米范圍內不得設置與菜市場經營類同的農副產品經銷網點”的規定與商務部《標準化菜市場設置與管理規范》相抵觸，法院認定該規范性文件不合法。

2.從橫向層面上看，規范性文件之間相互不能抵觸：

《立法法》第93條第三項規定規章之間對同一事項的規定不一致，經裁決應當改變或者撤銷一方的規定的有權機關予以改變或者撤銷。這一原則落實到地方政府規范性文件監督的合法性標準時須明確如下幾點：

第一，制定主體須都為同一制定機關即同一地方政府。因為亦須包容地方差異、包容地方發展自主性，不同地方政府在不與上位法相抵觸的前提下根據地方不同實際制定的規范性文件應允許不一致。

第二，應排除規范性文件之間屬“新法與舊法”、“特別法與一般法”這兩種情況，因為這兩種情況的沖突可用新法優于舊法、特別法優于一般法原則予以解決。

三、合理性標準

（一）比例原則

比例原則要求地方政府為實現某一行政目的而制定、出臺規范性文件，為相對人設定權利義務時，應以對個人私益的損害最為溫和的方式。具體而言，包括以下三個方面：

1.目的要素：

個人私益不可隨意侵犯，比例原則的適用前提是為追求公共利益而與個人私益的保護無法同時成就時，在有法律依據下可以損害個人私益為其代價。因此，制定規范性文件必須以追求公共利益為目的且能夠或者至少有助于公共利益的實現 ，若為了其他的原因而制定規范性文件，增加公民義務，限制公民權利，毫無助于公共利益的實現，則應被視為不合理。

2.手段要素：

公共利益的目的使對于個人私益的損害為正當，但該損害須為最小且絕對必要。最小侵害的認定隱含了一處比較，即當有多種方式可達到同一行政目的時，在不減損該目的的情況下，應選擇其中的對于個人私益侵害最小的方式。當規范性文件對公民權利義務的設定因必要而須損害個人私益時，要采用最小侵害的方式。

3.價值要素：

因絕對必要損害個人私益而獲的公共利益不得小于被侵害的個人私益。關于比較有兩個方法，一是采用成本、收益的經濟分析方法，直接將個人私益的損害與公共利益的獲得用經濟利益表現出來加以比較。若利益無法用經濟量化，則采用權利為單位的比較方法，權衡比較損害的個人私益與獲得的公共利益的權利位階高低。

地方政府規范性文件的立法裁量必須受以上三個層面的約束，若文件的實質內容超出了該約束，應被認定為不合理。比如深圳市政府制定的車牌限外政策，雖然該文件的出發點是為了治理擁堵，但是在有其他經濟手段的治堵選擇下，采用了侵害外地人交通權益的行政治堵手段。該侵害并不是絕對必要，因此該文件應認定為不合理。

（二）平等、公正對待原則

規范性文件的制定在面對多個相對人時，須在形式上平等、結果上公正。體現在地方政府在制定規范性文件為相對人設定權利義務時，無論是對于權利的增加還是減損，都既要一視同仁又要視具體情況而異。其中，一視同仁體現了平等對待的原則，要求在相同情況下，對于權利義務的分配不能有差別，不能因相對人群體的不同而給予歧視；視具體情況而異則體現了公正對待的原則，要求在不同情況下，對于權利義務的分配要根據具體情況的差異來進行。

審視地方政府規范性文件對于權利義務的設定是否滿足形式上平等、結果上公正的要求，是對規范性文件合理性審查的標準。像在深圳車牌限外政策對權利義務的設定中，明顯在相同情況下給予了本地車主與外地車主不平等的對待，應認定為不合理。

四、結語

本文首先根據《憲法》與《立法法》的相關規定，將地方政府規范性文件的審查標準總括為適當性。然后基于《立法法》、《監督法》與《行政訴訟法》等法律的具體化、類型化的相關規定并結合理論上研究，將適當性的類型從合法性與合理性兩個維度予以歸納，其中合法性包括權限合法、程序正當和法制統一三個方面，合理性體現在比例原則與平等、公正對待上。最后結合具體地方政府規范性文件實例，對于各標準的內容與具體操作進行說明，以期為地方政府規范性文件的監督提供一套可操作性的標準。

當然，該監督機制內部的不同主體的審查途徑對于這套標準的適用有范圍與程度上的選擇，但總體而言不會超出這一框架。

注釋：

盧群星.論規范性文件的審查標準：適當性原則的展開與應用.浙江社會科學.2010.

方世榮、石佑啟.行政法與行政訴訟法.北京大學出版社.2015.

李榮珍、王進.論行政比例原則.法治論壇.2007（9）.

楊臨宏.行政法中的比例原則研究.法制與社會發展.2001（12）.