試論如何在我國開展政府績效審計

華寶華

摘要：政府績效審計在國外已經有幾十年的發展歷史，目前在我國尚處于起步階段，面臨著許多問題。本文從剖析政府績效審計的含義、特點入手，分析了在我國開展政府績效審計的幾項不利因素，提出了在我國現實國情下有效開展政府績效審計的幾項措施。

關鍵詞：政府績效審計；政府審計；績效審計

政府績效審計是對政府各種管理形為進行有效監督的手段之一，目前在我國尚處于摸索階段，我國政府績效審計根植于我國特定的政治、經濟、社會環境，這種客觀環境決定了我國的政府績效審計有別于西方國家的績效審計，使我國政府績效審計不可避免地具有一些中國特色，有些差異會隨著我國改革開放的深入，將逐步與世界接軌。在目前客觀環境下，如何有效地開展政府績效審計是我們面臨的一個重要課題。

一、政府績效審計的定義及主要特征

世界上，績效審計還沒有一個統一公認的定義，但從各國開展績效審計的情況來看，主要是圍繞經濟性、效率性和效果性進行審計，政府績效審計也主要是圍繞“三性”的內容進行審計的。筆者參考各種政府績效審計定義，認為適合中國國情的政府績效審計可以定義為：政府績效審計就是一種將經濟監督與經濟管理結合起來，審查政府在履行職責時，政府管理活動所達到的經濟、效率和效果程度，并進行分析、評價和提出改進意見的專項審計行為。政府績效審計作為一種較高層次的審計活動，具有一些獨特的特征。

（一）審計標準的多樣性

政府績效審計標準包括國家有關法規、政策、制度、預算、業務規范、行業標準、技術經濟指標等。這些規范或指標都要圍繞政府績效審計的經濟性、效率性、效果性進行設置，同時還要具有可操作性。

（二）審計方法的多樣性

政府績效審計不僅采用傳統的財務會計報表審計方法，而且還更多地采用分析法、系統論、論證法、評價法等方法，這也是績效審計的一大特色，審計人員需要根據審計對象的不同制訂不同的審計方案，選擇合適的審計方法。

（三）審計過程的延續性

政府各項管理活動的一些績效，如項目的社會效益、環境效益難以在項目實施當期顯現，存在滯后性。因此，在進行績效審計時難以獲得充分的審計證據來全面評價項目全壽命周期績效，所以需要延長審計過程，進行追蹤審計，才能對項目或資金的經濟性、效率性、效果性進行完整的評價。

（四）審計評價的主觀性

政府績效審計是審計人員通過對政府政管理活動的經濟性、效率性、效果性進行分析判斷，進而評價其績效狀況，績效評價雖然有一定的標準，但這些評價受審計人員主觀意識影響較大。

（五）審計結論的建設性

發揮建設性功能是政府審計的主要特性，政府績效審計同樣需發揮建設性功能，提升審計價值。政府績效審計通過全面評價政府政管理活動的經濟性、效率性、效果性，揭示影響績效的各種因素以及存在的問題，并向被審計單位提出審計建議，指出提高績效的具體途徑和辦法。

二、在我國開展政府績效審計的不利因素

（一）法制不健全

由于績效審計在我國處于摸索階段，相關的法律法規制定未及時跟上，在審計法律法規中，有關于績效審計的具體法律、法規、制度比較少。具體的操作規范、操作指南及評價指標也不健全，只有將績效審計的內容及程序以法律、法規的形式固定下來，審計時才會有法可依。操作規范及指南越健全，審計質量才越有保障。

（二）難以制定統一有效的評價標準

目前我國尚未出臺全國統一的績效評價規范，而相關部門出臺的評價指標又大多較為單一、僵化、模糊，缺乏可操作性，而且目前我國政府管理體制處在改革調整期，政府的職責范圍、管理目標處在調整變化中，很難確定一個比較一致的評價標準，這對政府績效審計的開展也存在一定的掣肘。

（三）現階段審計人員業務素質難以滿足績效審計的要求

績效審計的主觀性較強，廣泛地使用各種分析技術，對審計人員業務素質及知識結構要求較高，但目前我國政府審計機關的審計人員以財會專業背景居多，知識結構比較單一，業務素質不高，難以適應績效審計的要求，成為制約績效審計發展的重要因素。

（四）審計資源不足影響了政府績效審計的開展

近年來我國審計資源有了一定的改觀，但仍然偏緊。我國目前正處改革深水區，政府管理活動中各種違法亂紀現象頻發，使得政府審計仍然以合規合法性審查為主，占用了各級審計機關的大部分審計資源，導致政府績效審計發展所需的資源和力量不足。

三、在我國開展政府績效審計的現實措施

現階段在我國開展政府績審計，雖然存在各種不利因素，但有些不利因素隨著改革的深入及審計技術的不斷發展進步會逐步消失。近年來，公眾對開展政府績效審計的呼聲越來越高，筆者認為現階段推進政府績效審計，可以采取以下幾項現實措施：

（一）在傳統審計中融入績效審計的理念

目前在我國各級政府審計機關中財政財務收支審計占用了我國大量審計資源，在現實國情下難規范獨立地開展政府績效審計。為了有效地貫徹績效審計理念，筆者認為可以在傳統審計中融入績效審計的理念，在具體審計實踐中，審計人員在審計內容、重點、步驟及審計報告等相關環節融入績效審計的內容，把績效審計同日常審計任務結合起來，在傳統審計中增加績效審計的理念，這樣可以提升審計項目的質量和效果。

（二）政府績效審計要在重點領域有選擇地開展

政府績效審計涉及面廣、技術難度較大，審計資源又不足，在現實環境下不宜在廣泛的領域開展政府績效審計，只能選擇在重點領域、重點部門，重點資金開展，對資金量大，政策性強及社會關注度高，群眾反映強烈的項目開展。政府職能部門績效審計應以行政成本績效為重點，通過審計，規范各部門的管理行為，增強政府行政成本節約意識。政府投資項目績效審計應以資金效益、社會效益、環境效益為重心，加強對建設資金的管理的監督，使項目資金溢出更大的效益及效果。

（三）政府績效審計要強化分析方法的運用

績效審計的方法很多，除了傳統的財政財務收支審計技術方法外，還有統計分析和經濟分析等技術方法。在我國現階段績效評價指標不健全，政府會計核算不規范，業務統計數據不完整，直接引用這些數據及信息，難以得出公允的評價結論。審計人員要強化各種分析方法的運用，修正引用的數據及信息，確保評價結論的準確性。績效審計使用的分析技術主要有成本效益分析法、財務分析法、比較分析法、趨勢分析法等，這些方法各有優劣，根據具體情況選用合適的技術方法，有利于客觀評價項目或資金的績效，通過分析找出具有傾向性、普遍性的問題以及體制機制性的問題，查找問題深層次原因，并提出有針對性的審計建議，這樣可以有效提升績效審計工作水平。

（四）績效審計要以揭露問題為導向

目前我國處在一個社會轉型期，政府管理體制改革不到位，長期以來財政資金管理水平不高、不注重資金使用效益、資本運營效率低下，損失浪費現象較為普遍，一些政府官員追求政績，不計資金效益，存在貪污受賄問題，這些現象迫切需要審計發揮批判性作用，揭需政府管理活動中的各種問題。現階段我國政府績效審計的重要目標之一也是發現和揭露問題，經濟性、效率性、效果性的分析和評價也是為發現和揭露問題服務的。審計人員在審計過程中要以揭露問題為導向，發現績效不正常的項目或資金，要深挖相關的違紀違規問題，發掘大案要案線索，揭露管理不善、決策失誤、損失浪費等問題，深查這些問題是否隱藏利益輸送問題。

總之，現階段在我國現實國情下，開展政府績效審計雖然存在一些不利因素，但隨著中國政治經濟體制改革的深入以及國民經濟的發展，一些不利因素將會有所改觀，政府績效審計將會有更好的發展。在當下，開展政府績效審計應正視現實，把握績效審計的內涵，創新績效審計模式，形成具有中國特色的政府績效審計，在規范政府管理活動，推進政府管理體制改革方面有所作為，更好地服務于我國的經濟建設。

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（作者單位：湖北省武漢市新洲區審計局）