試論如何在我國(guó)開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)

華寶華

摘要：政府績(jī)效審計(jì)在國(guó)外已經(jīng)有幾十年的發(fā)展歷史，目前在我國(guó)尚處于起步階段，面臨著許多問(wèn)題。本文從剖析政府績(jī)效審計(jì)的含義、特點(diǎn)入手，分析了在我國(guó)開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)的幾項(xiàng)不利因素，提出了在我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情下有效開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)的幾項(xiàng)措施。

關(guān)鍵詞：政府績(jī)效審計(jì)；政府審計(jì)；績(jī)效審計(jì)

政府績(jī)效審計(jì)是對(duì)政府各種管理形為進(jìn)行有效監(jiān)督的手段之一，目前在我國(guó)尚處于摸索階段，我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)根植于我國(guó)特定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境，這種客觀環(huán)境決定了我國(guó)的政府績(jī)效審計(jì)有別于西方國(guó)家的績(jī)效審計(jì)，使我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)不可避免地具有一些中國(guó)特色，有些差異會(huì)隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深入，將逐步與世界接軌。在目前客觀環(huán)境下，如何有效地開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)是我們面臨的一個(gè)重要課題。

一、政府績(jī)效審計(jì)的定義及主要特征

世界上，績(jī)效審計(jì)還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一公認(rèn)的定義，但從各國(guó)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的情況來(lái)看，主要是圍繞經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行審計(jì)，政府績(jī)效審計(jì)也主要是圍繞“三性”的內(nèi)容進(jìn)行審計(jì)的。筆者參考各種政府績(jī)效審計(jì)定義，認(rèn)為適合中國(guó)國(guó)情的政府績(jī)效審計(jì)可以定義為：政府績(jī)效審計(jì)就是一種將經(jīng)濟(jì)監(jiān)督與經(jīng)濟(jì)管理結(jié)合起來(lái)，審查政府在履行職責(zé)時(shí)，政府管理活動(dòng)所達(dá)到的經(jīng)濟(jì)、效率和效果程度，并進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)和提出改進(jìn)意見(jiàn)的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)行為。政府績(jī)效審計(jì)作為一種較高層次的審計(jì)活動(dòng)，具有一些獨(dú)特的特征。

（一）審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的多樣性

政府績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)包括國(guó)家有關(guān)法規(guī)、政策、制度、預(yù)算、業(yè)務(wù)規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等。這些規(guī)范或指標(biāo)都要圍繞政府績(jī)效審計(jì)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行設(shè)置，同時(shí)還要具有可操作性。

（二）審計(jì)方法的多樣性

政府績(jī)效審計(jì)不僅采用傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表審計(jì)方法，而且還更多地采用分析法、系統(tǒng)論、論證法、評(píng)價(jià)法等方法，這也是績(jī)效審計(jì)的一大特色，審計(jì)人員需要根據(jù)審計(jì)對(duì)象的不同制訂不同的審計(jì)方案，選擇合適的審計(jì)方法。

（三）審計(jì)過(guò)程的延續(xù)性

政府各項(xiàng)管理活動(dòng)的一些績(jī)效，如項(xiàng)目的社會(huì)效益、環(huán)境效益難以在項(xiàng)目實(shí)施當(dāng)期顯現(xiàn)，存在滯后性。因此，在進(jìn)行績(jī)效審計(jì)時(shí)難以獲得充分的審計(jì)證據(jù)來(lái)全面評(píng)價(jià)項(xiàng)目全壽命周期績(jī)效，所以需要延長(zhǎng)審計(jì)過(guò)程，進(jìn)行追蹤審計(jì)，才能對(duì)項(xiàng)目或資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行完整的評(píng)價(jià)。

（四）審計(jì)評(píng)價(jià)的主觀性

政府績(jī)效審計(jì)是審計(jì)人員通過(guò)對(duì)政府政管理活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行分析判斷，進(jìn)而評(píng)價(jià)其績(jī)效狀況，績(jī)效評(píng)價(jià)雖然有一定的標(biāo)準(zhǔn)，但這些評(píng)價(jià)受審計(jì)人員主觀意識(shí)影響較大。

（五）審計(jì)結(jié)論的建設(shè)性

發(fā)揮建設(shè)性功能是政府審計(jì)的主要特性，政府績(jī)效審計(jì)同樣需發(fā)揮建設(shè)性功能，提升審計(jì)價(jià)值。政府績(jī)效審計(jì)通過(guò)全面評(píng)價(jià)政府政管理活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性，揭示影響績(jī)效的各種因素以及存在的問(wèn)題，并向被審計(jì)單位提出審計(jì)建議，指出提高績(jī)效的具體途徑和辦法。

二、在我國(guó)開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)的不利因素

（一）法制不健全

由于績(jī)效審計(jì)在我國(guó)處于摸索階段，相關(guān)的法律法規(guī)制定未及時(shí)跟上，在審計(jì)法律法規(guī)中，有關(guān)于績(jī)效審計(jì)的具體法律、法規(guī)、制度比較少。具體的操作規(guī)范、操作指南及評(píng)價(jià)指標(biāo)也不健全，只有將績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容及程序以法律、法規(guī)的形式固定下來(lái)，審計(jì)時(shí)才會(huì)有法可依。操作規(guī)范及指南越健全，審計(jì)質(zhì)量才越有保障。

（二）難以制定統(tǒng)一有效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

目前我國(guó)尚未出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)范，而相關(guān)部門(mén)出臺(tái)的評(píng)價(jià)指標(biāo)又大多較為單一、僵化、模糊，缺乏可操作性，而且目前我國(guó)政府管理體制處在改革調(diào)整期，政府的職責(zé)范圍、管理目標(biāo)處在調(diào)整變化中，很難確定一個(gè)比較一致的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這對(duì)政府績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展也存在一定的掣肘。

（三）現(xiàn)階段審計(jì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)難以滿足績(jī)效審計(jì)的要求

績(jī)效審計(jì)的主觀性較強(qiáng)，廣泛地使用各種分析技術(shù)，對(duì)審計(jì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)及知識(shí)結(jié)構(gòu)要求較高，但目前我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)人員以財(cái)會(huì)專(zhuān)業(yè)背景居多，知識(shí)結(jié)構(gòu)比較單一，業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，難以適應(yīng)績(jī)效審計(jì)的要求，成為制約績(jī)效審計(jì)發(fā)展的重要因素。

（四）審計(jì)資源不足影響了政府績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展

近年來(lái)我國(guó)審計(jì)資源有了一定的改觀，但仍然偏緊。我國(guó)目前正處改革深水區(qū)，政府管理活動(dòng)中各種違法亂紀(jì)現(xiàn)象頻發(fā)，使得政府審計(jì)仍然以合規(guī)合法性審查為主，占用了各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的大部分審計(jì)資源，導(dǎo)致政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展所需的資源和力量不足。

三、在我國(guó)開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)實(shí)措施

現(xiàn)階段在我國(guó)開(kāi)展政府績(jī)審計(jì)，雖然存在各種不利因素，但有些不利因素隨著改革的深入及審計(jì)技術(shù)的不斷發(fā)展進(jìn)步會(huì)逐步消失。近年來(lái)，公眾對(duì)開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)的呼聲越來(lái)越高，筆者認(rèn)為現(xiàn)階段推進(jìn)政府績(jī)效審計(jì)，可以采取以下幾項(xiàng)現(xiàn)實(shí)措施：

（一）在傳統(tǒng)審計(jì)中融入績(jī)效審計(jì)的理念

目前在我國(guó)各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)中財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)占用了我國(guó)大量審計(jì)資源，在現(xiàn)實(shí)國(guó)情下難規(guī)范獨(dú)立地開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)。為了有效地貫徹績(jī)效審計(jì)理念，筆者認(rèn)為可以在傳統(tǒng)審計(jì)中融入績(jī)效審計(jì)的理念，在具體審計(jì)實(shí)踐中，審計(jì)人員在審計(jì)內(nèi)容、重點(diǎn)、步驟及審計(jì)報(bào)告等相關(guān)環(huán)節(jié)融入績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容，把績(jī)效審計(jì)同日常審計(jì)任務(wù)結(jié)合起來(lái)，在傳統(tǒng)審計(jì)中增加績(jī)效審計(jì)的理念，這樣可以提升審計(jì)項(xiàng)目的質(zhì)量和效果。

（二）政府績(jī)效審計(jì)要在重點(diǎn)領(lǐng)域有選擇地開(kāi)展

政府績(jī)效審計(jì)涉及面廣、技術(shù)難度較大，審計(jì)資源又不足，在現(xiàn)實(shí)環(huán)境下不宜在廣泛的領(lǐng)域開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)，只能選擇在重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門(mén)，重點(diǎn)資金開(kāi)展，對(duì)資金量大，政策性強(qiáng)及社會(huì)關(guān)注度高，群眾反映強(qiáng)烈的項(xiàng)目開(kāi)展。政府職能部門(mén)績(jī)效審計(jì)應(yīng)以行政成本績(jī)效為重點(diǎn)，通過(guò)審計(jì)，規(guī)范各部門(mén)的管理行為，增強(qiáng)政府行政成本節(jié)約意識(shí)。政府投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)應(yīng)以資金效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益為重心，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)資金的管理的監(jiān)督，使項(xiàng)目資金溢出更大的效益及效果。

（三）政府績(jī)效審計(jì)要強(qiáng)化分析方法的運(yùn)用

績(jī)效審計(jì)的方法很多，除了傳統(tǒng)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)技術(shù)方法外，還有統(tǒng)計(jì)分析和經(jīng)濟(jì)分析等技術(shù)方法。在我國(guó)現(xiàn)階段績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不健全，政府會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不完整，直接引用這些數(shù)據(jù)及信息，難以得出公允的評(píng)價(jià)結(jié)論。審計(jì)人員要強(qiáng)化各種分析方法的運(yùn)用，修正引用的數(shù)據(jù)及信息，確保評(píng)價(jià)結(jié)論的準(zhǔn)確性。績(jī)效審計(jì)使用的分析技術(shù)主要有成本效益分析法、財(cái)務(wù)分析法、比較分析法、趨勢(shì)分析法等，這些方法各有優(yōu)劣，根據(jù)具體情況選用合適的技術(shù)方法，有利于客觀評(píng)價(jià)項(xiàng)目或資金的績(jī)效，通過(guò)分析找出具有傾向性、普遍性的問(wèn)題以及體制機(jī)制性的問(wèn)題，查找問(wèn)題深層次原因，并提出有針對(duì)性的審計(jì)建議，這樣可以有效提升績(jī)效審計(jì)工作水平。

（四）績(jī)效審計(jì)要以揭露問(wèn)題為導(dǎo)向

目前我國(guó)處在一個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政府管理體制改革不到位，長(zhǎng)期以來(lái)財(cái)政資金管理水平不高、不注重資金使用效益、資本運(yùn)營(yíng)效率低下，損失浪費(fèi)現(xiàn)象較為普遍，一些政府官員追求政績(jī)，不計(jì)資金效益，存在貪污受賄問(wèn)題，這些現(xiàn)象迫切需要審計(jì)發(fā)揮批判性作用，揭需政府管理活動(dòng)中的各種問(wèn)題。現(xiàn)階段我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的重要目標(biāo)之一也是發(fā)現(xiàn)和揭露問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的分析和評(píng)價(jià)也是為發(fā)現(xiàn)和揭露問(wèn)題服務(wù)的。審計(jì)人員在審計(jì)過(guò)程中要以揭露問(wèn)題為導(dǎo)向，發(fā)現(xiàn)績(jī)效不正常的項(xiàng)目或資金，要深挖相關(guān)的違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題，發(fā)掘大案要案線索，揭露管理不善、決策失誤、損失浪費(fèi)等問(wèn)題，深查這些問(wèn)題是否隱藏利益輸送問(wèn)題。

總之，現(xiàn)階段在我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情下，開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)雖然存在一些不利因素，但隨著中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制改革的深入以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些不利因素將會(huì)有所改觀，政府績(jī)效審計(jì)將會(huì)有更好的發(fā)展。在當(dāng)下，開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)應(yīng)正視現(xiàn)實(shí)，把握績(jī)效審計(jì)的內(nèi)涵，創(chuàng)新績(jī)效審計(jì)模式，形成具有中國(guó)特色的政府績(jī)效審計(jì)，在規(guī)范政府管理活動(dòng)，推進(jìn)政府管理體制改革方面有所作為，更好地服務(wù)于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

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（作者單位：湖北省武漢市新洲區(qū)審計(jì)局）