當(dāng)前我國(guó)政府工程管理存在的問(wèn)題及改善方向

李 靜 文 華 曹 興

(西南科技大學(xué)土木工程與建筑學(xué)院，四川 綿陽(yáng) 621000)

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當(dāng)前我國(guó)政府工程管理存在的問(wèn)題及改善方向

李 靜 文 華 曹 興

(西南科技大學(xué)土木工程與建筑學(xué)院，四川 綿陽(yáng) 621000)

介紹了政府工程管理體制的基本模式，結(jié)合相關(guān)工程案例，從決策制度、采購(gòu)制度、法規(guī)制度、造價(jià)管理等方面，分析了我國(guó)政府工程管理制度存在的問(wèn)題，并提出了改進(jìn)措施，有助于增強(qiáng)政府職能，激發(fā)市場(chǎng)活力。

政府工程，管理制度，融資模式，造價(jià)管理

政府工程指政府為滿(mǎn)足公眾文化需求而投資興建的市政工程或公共建筑工程，在國(guó)外也稱(chēng)“公共工程”。其主要類(lèi)型有：政府機(jī)構(gòu)辦公樓、社會(huì)福利設(shè)施、公共事業(yè)、市政工程、交通運(yùn)輸以及國(guó)防軍事工程。當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及人民需求的不斷增加，單一的融資模式已經(jīng)難以滿(mǎn)足市場(chǎng)需要，政府工程類(lèi)項(xiàng)目已逐步由單純的“財(cái)政性基本建設(shè)基金”投資興建模式向吸收社會(huì)資金模式轉(zhuǎn)變。如現(xiàn)在流行的BOT以及ABS融資。這有助于增強(qiáng)政府服務(wù)職能，激發(fā)市場(chǎng)投資活力。

1 政府工程管理體制的基本模式

目前政府工程管理的模式按照機(jī)構(gòu)的規(guī)模與專(zhuān)業(yè)程度可分為臨時(shí)型、基建處型、工程指揮部型、項(xiàng)目法人型、企業(yè)代建型以及政府部門(mén)事業(yè)單位型。其中，臨時(shí)型是由政府有關(guān)部門(mén)牽頭，組建的一個(gè)臨時(shí)性的基建班子。優(yōu)點(diǎn)在于組建迅速，可以迅速投入運(yùn)轉(zhuǎn)，短時(shí)間內(nèi)取得良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益；基建處型則由常年有建設(shè)任務(wù)的政府部門(mén)直接負(fù)責(zé)項(xiàng)目的實(shí)施；工程指揮部型又稱(chēng)工程管理委員會(huì)或業(yè)主委員會(huì)，負(fù)責(zé)人多由行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，管理人員從政府部門(mén)抽調(diào)，可以發(fā)揮政府強(qiáng)大的協(xié)調(diào)能力；項(xiàng)目法人型是指為某一建設(shè)項(xiàng)目專(zhuān)門(mén)設(shè)立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)工程建設(shè)的項(xiàng)目策劃、資金籌措、建設(shè)施工、經(jīng)營(yíng)管理、債務(wù)償還和資產(chǎn)保值增值全過(guò)程；企業(yè)代建型是指政府招標(biāo)由專(zhuān)業(yè)化項(xiàng)目管理企業(yè)負(fù)責(zé)投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作，建成后交付使用單位；政府部門(mén)以及事業(yè)單位型是指由政府設(shè)立單獨(dú)部門(mén)直接進(jìn)行管理。舉例說(shuō)明，臨時(shí)型多用于重要性較低的政府工程或者搶險(xiǎn)工程。基建處與工程管理指揮部多用于政府大型公共建筑、市政工程、環(huán)境治理工程等，為目前主要的管理模式。項(xiàng)目法人型常見(jiàn)的如城市軌道交通公司；企業(yè)代建型多用于公益性項(xiàng)目設(shè)施管理；政府部門(mén)事業(yè)單位型如城建局。

2 典型政府工程案例探討

以四川省的內(nèi)遂高速公路為例，分析我國(guó)目前地方性政府工程存在的弊端。該工程總投資65.504 5億元，由內(nèi)江、資陽(yáng)、遂寧三市政府按BOT方式招商并組織實(shí)施，待特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同期滿(mǎn)后將再移交政府；路線(xiàn)全長(zhǎng)約119 km，路基寬度24.5 m，路面為瀝青混凝土路面。內(nèi)遂高速公路是四川省中、南部地區(qū)的重要干線(xiàn)公路，是四川省內(nèi)高速公路網(wǎng)規(guī)劃的重要組成部分。然而其在通車(chē)一個(gè)多月內(nèi)多處路面出現(xiàn)破損，完工不久便開(kāi)始著手修繕。

經(jīng)過(guò)相關(guān)部門(mén)的初步分析，發(fā)現(xiàn)路面在短時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)破損的原因是在施工中使用了內(nèi)江地區(qū)出產(chǎn)的石灰?guī)r集料。該集料外觀(guān)同普通的石灰?guī)r集料相似，但其在經(jīng)過(guò)高溫拌和與高壓碾壓后強(qiáng)度大大降低。同時(shí)在雨水滲透后，集料中的軟質(zhì)巖石和水云母等發(fā)生軟化、崩解，使石灰?guī)r集料迅速破碎，從而導(dǎo)致瀝青路面出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性破壞。

出現(xiàn)這樣的問(wèn)題，從根本上反映了施工技術(shù)人員責(zé)任落實(shí)不到位，施工經(jīng)驗(yàn)不足以及專(zhuān)業(yè)知識(shí)的欠缺。同時(shí)還暴露出以下缺點(diǎn)：1)施工企業(yè)沒(méi)有建立針對(duì)性的質(zhì)量控制方案，施工過(guò)程中監(jiān)督檢查工作流于形式；2)由于是多地政府共同出資，出現(xiàn)了政府責(zé)任落實(shí)不明確，在施工過(guò)程中的參與度較低，與施工單位缺乏溝通的情況；3)相關(guān)監(jiān)督部門(mén)沒(méi)有切實(shí)負(fù)起責(zé)任，工程分部分項(xiàng)以及竣工驗(yàn)收存在嚴(yán)重漏洞。

就該項(xiàng)目而言，政府工程的管理方式還有很大的改善空間。其中政府、施工單位、監(jiān)管部門(mén)在項(xiàng)目中的責(zé)任和權(quán)利應(yīng)更加明確。政府部門(mén)在參與建設(shè)的同時(shí)要做好協(xié)調(diào)工作，接受社會(huì)監(jiān)督；施工單位要有一套完整科學(xué)的施工工藝流程與質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)，使整個(gè)管理做到嚴(yán)格有序；監(jiān)管部門(mén)應(yīng)該制定一套科學(xué)合理的監(jiān)管方案，切實(shí)負(fù)起監(jiān)督責(zé)任。

3 我國(guó)政府工程管理制度存在的問(wèn)題

3.1 我國(guó)政府工程管理決策制度存在的問(wèn)題

決策工作作為管理首要階段，決定著整個(gè)項(xiàng)目的立項(xiàng)與否。目前，我國(guó)政府工程決策的主要問(wèn)題在于某些領(lǐng)導(dǎo)及政府部門(mén)急于體現(xiàn)政績(jī)，缺乏一定的科學(xué)規(guī)劃以及頂層設(shè)計(jì)。這種方式短期可以為地方區(qū)域帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益，但長(zhǎng)期會(huì)造成社會(huì)資源的分布不均與極大浪費(fèi)，損害政府在公眾面前的形象。總的來(lái)說(shuō)，政府工程決策機(jī)制存在的問(wèn)題主要為以下幾類(lèi)：

1)決策理念的欠缺。決策，即組織或個(gè)人為實(shí)現(xiàn)某個(gè)目標(biāo)，對(duì)未來(lái)的方向性、內(nèi)容性問(wèn)題進(jìn)行選擇和調(diào)整。決策作為外國(guó)政府項(xiàng)目最重視的一點(diǎn)，在我國(guó)常常被忽視。由于決策理念的欠缺，導(dǎo)致相關(guān)項(xiàng)目的決策是被動(dòng)的，經(jīng)常是在遇到問(wèn)題后才采取補(bǔ)救措施，這些現(xiàn)象在一些小型和地方項(xiàng)目中普遍存在。

2)前期咨詢(xún)不到位。很多政府工程為節(jié)約成本、推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)度，在決策階段很少咨詢(xún)專(zhuān)業(yè)的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)。沒(méi)有對(duì)其經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)價(jià)值進(jìn)行基于全壽命周期的綜合評(píng)價(jià)。完工后的返工以及二次改擴(kuò)建極大的造成了資源浪費(fèi)。

3)決策程序混亂與監(jiān)管不嚴(yán)。政府工程的決策者是政府部門(mén)的管理人員，其決策往往帶有主觀(guān)意志性。在政府內(nèi)部，管理人員容易官官相護(hù)，缺乏決策制度的約束。而一旦遇到問(wèn)題，各部門(mén)間相互推諉，共同逃避責(zé)任。

3.2 我國(guó)政府工程管理采購(gòu)制度存在的問(wèn)題

廣義的政府采購(gòu)是采購(gòu)政策、采購(gòu)程序、采購(gòu)過(guò)程及采購(gòu)管理的總稱(chēng)。與一般采購(gòu)不同，政府的采購(gòu)在滿(mǎn)足自身需求的同時(shí)還是一種宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施。目前我國(guó)政府工程采購(gòu)出現(xiàn)的問(wèn)題包括以下幾個(gè)方面：1)政府工程采購(gòu)比重較低，起步較困難。2)采購(gòu)體制不合理，采購(gòu)主體不明確，政企不分，地方保護(hù)主義嚴(yán)重，限制外地企業(yè)競(jìng)標(biāo)，對(duì)投標(biāo)人保護(hù)力度不足。3)受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，缺乏市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制，且不同部門(mén)存在著交叉管理現(xiàn)象。4)監(jiān)督主體不明確，約束力不足。5)監(jiān)督方面人員數(shù)量、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不足。

采購(gòu)制度的不合理，導(dǎo)致政府管理主體責(zé)任的不明確，交叉管理，缺乏一個(gè)統(tǒng)一的組織管理部門(mén)。“三超一低”的現(xiàn)象(即超概算、超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模和低效率)仍時(shí)有發(fā)生，同時(shí)大規(guī)模的政府采購(gòu)也給腐敗創(chuàng)造了條件。

3.3 我國(guó)政府工程管理法規(guī)制度不完善

法規(guī)制度的不完善體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面是目前建筑行業(yè)的法律條文存在著沖突，表述不清、用詞不準(zhǔn)、權(quán)利與義務(wù)規(guī)定不明確的情況。另一方面是針對(duì)現(xiàn)有法律，建筑行業(yè)各參與方仍存在行為不規(guī)范、招標(biāo)過(guò)程采用各種手段違規(guī)、相關(guān)政府部門(mén)非法干預(yù)承發(fā)包以及執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題。

3.4 造價(jià)管理問(wèn)題突出

政府工程的造價(jià)問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1)造價(jià)管理部門(mén)針對(duì)不同項(xiàng)目采取不同的管理模式，管理模式混亂，造價(jià)水平不高。2)圍標(biāo)、串標(biāo)行為仍時(shí)有發(fā)生。“低價(jià)競(jìng)標(biāo)，高價(jià)結(jié)算”成了部分企業(yè)盲目競(jìng)爭(zhēng)的手段，破壞了招標(biāo)促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、增強(qiáng)質(zhì)量、降低成本的初衷，擾亂了建筑市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)秩序。3)審價(jià)過(guò)程存在問(wèn)題，審價(jià)機(jī)構(gòu)多而混亂，技術(shù)水平不一，對(duì)整個(gè)行業(yè)的造價(jià)控制作用不大。

4 改進(jìn)政府工程管理體制措施

前文提到，我國(guó)政府工程管理體制主要在四個(gè)方面有著主要的弊端，從而造成了我國(guó)政府工程管理體制與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距，要解決這些問(wèn)題，還需從四個(gè)大方面系統(tǒng)地進(jìn)行改進(jìn)。

4.1 規(guī)范決策機(jī)制的措施

建立規(guī)范的決策機(jī)制，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中可能出現(xiàn)的情況進(jìn)行評(píng)估，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)預(yù)期判斷，做出科學(xué)化的決策意見(jiàn)。從源頭上杜絕“三超一低”。

樹(shù)立正確的決策理念，規(guī)范咨詢(xún)制度，完善決策監(jiān)督，加大社會(huì)參與度，保證決策程序公開(kāi)、透明，推進(jìn)決策機(jī)制法制化建設(shè)。

4.2 改善融資模式

改變政府為單一投資主體的模式，選擇合適的政府工程融資模式，在改善組織架構(gòu)的同時(shí)，落實(shí)投資者的權(quán)利與義務(wù)。目前可供選擇的政府工程融資模式如下：

BOT模式:政府與私人部門(mén)間簽訂特許權(quán)協(xié)議，在特許期內(nèi)，簽約方負(fù)責(zé)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政府實(shí)行監(jiān)督、調(diào)控權(quán)期滿(mǎn)項(xiàng)目移交政府。優(yōu)點(diǎn)在于可以減少政府的責(zé)任，避免風(fēng)險(xiǎn)，也使與企業(yè)間協(xié)調(diào)更加容易。缺點(diǎn)在于磋商過(guò)程長(zhǎng)，投資方利益不確定、風(fēng)險(xiǎn)大。適用于技術(shù)成熟，投資回報(bào)穩(wěn)定的項(xiàng)目。例如發(fā)電廠(chǎng)、煤礦、石油、橋梁、高速公路、港口、機(jī)場(chǎng)、隧道、污水處理等項(xiàng)目。

TOT模式:該模式是將已有項(xiàng)目移交投資者以獲得資金投資新項(xiàng)目。投資者取回投資和一定利潤(rùn)后交回項(xiàng)目。TOT模式的優(yōu)點(diǎn)在于融資對(duì)象廣泛，吸引外資成功率高。缺點(diǎn)在于資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓與國(guó)有資產(chǎn)正確估價(jià)難以統(tǒng)一。適用于收益良好的基礎(chǔ)設(shè)施，如污水處理、節(jié)水設(shè)施、環(huán)保設(shè)施。

PPP模式：公私合作模式，政府和私企權(quán)利共享，利用私企的專(zhuān)業(yè)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。政府的財(cái)政支出更少，企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)更輕。PPP模式的優(yōu)點(diǎn)在于項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效率和時(shí)間效率顯著提高。缺點(diǎn)在于長(zhǎng)期合同缺乏靈活性，增加了政府風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。適用于政策性較強(qiáng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或者收益率相對(duì)不高的經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施，如體育館、博物館、展覽館。

BT模式：政府將項(xiàng)目交由企業(yè)進(jìn)行融資、建設(shè)，建成后交錢(qián)買(mǎi)回項(xiàng)目。BT模式優(yōu)點(diǎn)在于減少前期投入，提升了管理水平和工程質(zhì)量，加快建設(shè)速度。缺點(diǎn)承包商決定著工程質(zhì)量，容易產(chǎn)生質(zhì)量問(wèn)題。

4.3 規(guī)范采購(gòu)制度

規(guī)范采購(gòu)制度包括：完善相關(guān)法律法規(guī)；完善配套規(guī)章制度，規(guī)范程序，完善嚴(yán)格的評(píng)審、監(jiān)察及交貨追查制度；加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)人才資格認(rèn)定和培訓(xùn)，提升采購(gòu)人員素質(zhì)；出臺(tái)招標(biāo)投資法實(shí)施條例和政府采購(gòu)條例；完善招標(biāo)、評(píng)標(biāo)辦法，編制詳細(xì)、公開(kāi)透明的供應(yīng)商資格審查標(biāo)準(zhǔn)；建立統(tǒng)一的管理模式，將采購(gòu)、監(jiān)管分離；接受社會(huì)監(jiān)督，信息公開(kāi)化。

4.4 規(guī)范工程造價(jià)管理制度

逐步規(guī)范工程造價(jià)管理，以國(guó)際化工程管理為改善方向，重點(diǎn)在以下幾個(gè)方面改進(jìn)：1)營(yíng)造市場(chǎng)化的有序的造價(jià)環(huán)境；2)政府應(yīng)退出對(duì)具體的造價(jià)活動(dòng)的干預(yù)，轉(zhuǎn)移職能，重視監(jiān)管工作；3)實(shí)行全過(guò)程造價(jià)管理；4)規(guī)范計(jì)價(jià)模式，淡化定額的作用，以市場(chǎng)的價(jià)格信息為參考標(biāo)準(zhǔn)，推薦應(yīng)用企業(yè)自身的定額；5)細(xì)化清單計(jì)價(jià)的項(xiàng)目劃分，以增加清單計(jì)價(jià)的可用性。

5 結(jié)語(yǔ)

目前我國(guó)政府工程管理體制存在諸多問(wèn)題，這也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展所必須經(jīng)歷的過(guò)程。這些問(wèn)題的解決需要從決策、融資模式、采購(gòu)制度、造價(jià)管理四個(gè)方面入手，對(duì)其不斷改革和完善，并且注重市場(chǎng)的反饋。從更深的方面說(shuō)，還要完善相關(guān)的法律法規(guī)。新技術(shù)的應(yīng)用也有助于信息的公開(kāi)、管理程序的規(guī)范以及決策的高效。

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The existing problems and improving direction of Chinese government’s engineering management

Li Jing Wen Hua Cao Xing

(CollegeofCivilEngineeringandArchitecture,SouthwestUniversityofScienceandTechonology,Mianyang621000,China)

The paper introduces the basic model for the management system of the government projects, combining with the engineering case, analyzes the problems in the government project management system in China from the decision-making system, purchase system, regulations and cost management, and points out the improvement measures, so as to enhance the government functions and activate the market.

government project, management system, financing model, cost management

1009-6825(2017)09-0253-02

2017-01-16

李 靜(1996- )，女，在讀本科生

TU712.1

A