增城區“一張藍圖”實踐的思考

鐘 曄 黃美琪 吳華斌 莫 星

(增城市城市規劃設計室，廣東 廣州 511300)

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增城區“一張藍圖”實踐的思考

鐘 曄 黃美琪 吳華斌 莫 星

(增城市城市規劃設計室，廣東 廣州 511300)

在對“多規合一”的背景與實踐進行分析的基礎上，研究基于廣州增城區的實踐，對其工作成果進行了總結，從規劃期限、目標、內容、審批體制和數據基礎等方面,討論規劃間存在的沖突問題，并對增城區“多規合一”的改革方向和路徑進行了討論。

多規合一，地區發展戰略，改革方向

1 “一張藍圖”內涵

2013年12月的中央城鎮化工作會議上，我國的新型城鎮化的建設正式拉開帷幕。2016年1月，廣東省住房和城鄉建設廳印發《繪就全省規劃一張藍圖的實施方案》的通知，要求增城區認真貫徹落實，到2016年年底完善“一張藍圖干到底”的體制機制。“一張藍圖”的核心內容指的是指導城鎮或區域發展的“統一的空間規劃體系”，也就是“多規合一”，它是實現新型城鎮化的重要技術方法。

空間規劃體系的基本內涵是根據城市管理部門不同的訴求，按照不同的工作目標、技術規范、審批機制等方面來編制的，側重點各不相同的規劃。存在矛盾的根本原因在于一個城市的發展與管制不可分割，同時存在。如城鄉規劃管理部門、發改部門、交通運輸管理部門編制的規劃成果，對發展有更大的訴求，成果具有前瞻性，容易突破各類已有的控制線。又如國土資源管理部門、林業園林管理部門、環境保護管理部門編制的規劃成果，對于管制有更大的訴求，側重點是在城鄉快速發展過程中，保護各類重要的自然資源。

為了解決指導思想、執行標準、行政職能存在差異的各部門之間的矛盾，城市管理者希望把不同部門的規劃整合在一起，形成“一個市縣一本規劃，一張藍圖”，稱之為“多規合一”。通過“多規合一”更好地指引城市的發展與管理，為新型城鎮化的戰略目標“一張藍圖干到底”提供統一的、具有法定的效率的空間規劃指引。

2 推進“多規合一”試點工作情況

增城全區總面積1 616.47 km2，下轄7個鎮、4個街道辦事處和1個國家級經濟技術開發區，是珠三角城鎮群和珠三角東岸城市穗深港黃金走廊的重要節點。

2014年，增城區被列為全國28個“多規合一”的試點市縣之一，增城開展“多規合一”試點有著良好的工作基礎。2015年，增城區被列為廣東省的市縣經濟所社會發展總體規劃編制試點。

2.1 推進國家“多規合一”試點情況

1)加強協調，形成“多規合一”共識。組織規劃部門系統梳理研究國民經濟和社會發展規劃、主體功能區規劃、城鄉總體規劃、土地利用總體規劃等規劃在行政體制、內容體系、分類標準、法律保障、審批程序等不協調之處，出臺《多規合一試點改革方案》對“多規合一”的“一”達成共識，在此基礎上，重點圍繞“一張圖”推動各規劃的調整協調。

2)統一部署，落實工作目標和任務。促成規劃部門形成共識基礎上，同步明確落實試點工作的目標任務。

a.明確“一張圖”，確定空間發展總體格局。在三大空間劃定工作中，增城區充分利用前期“三規合一”成果，包括“三規合一”GIS平臺、統一的城鄉規劃與土地利用規劃的建設用地規模，建設用地控制線、產業區塊控制線、生態保育控制線、基本農田控制線等“四線”等，較快地落實部門共識、規劃協調，建立統一坐標、用地邊界及屬性的“一張圖”。b.明確重大專項，確定人口、經濟、社會等發展要素支撐。明確提出人口、產業、公共服務、基礎設施、生態環保等重大專項，以此支撐發展戰略、目標以及“一張圖”的總體格局。c.探索管理創新，完善規劃實施協調機制。按照多規合一工作管理架構明確各部門的分工事項，重點優化項目審批流程，建立健全由城鄉規劃、發展改革和國土資源管理部門為主，環保、林業、水利、農業、交通、經濟和信息化、財政、城市管理等多部門協同配合的工作機制。

3)落實抓手，以“四定”落實總規編制。按照“定項目、定目標、定空間、定專項”的方式推進總體規劃的編制，實現協調各類規劃。

定項目：是分城鎮發展類、產業發展類、生活服務類、農業生產類、生態發展類等，梳理確定落實土地紅線，支撐總體規劃發展戰略、目標的落實；定目標：分核心目標以及三類專項指標(城鄉發展目標、土地利用目標、生態環境保護目標)兩個層次，重點協調經濟發展、土地利用、生態保護等發展要求，形成統一的發展目標體系；定空間：是協調耕地、城鄉發展用地、生態保育區等空間邊界及導引，劃定“三區三線”，形成統一的空間布局。

4)構建機制，完善“多規合一”規劃管理。

a.建立領導小組協調會議制度，區國土規劃局、發改金融局、環保局等部門相關人員組建工作專責小組，進一步推動“多規合一”管理實現常態化、動態化、實時化，完善多規銜接機制。b.加強“十三五”規劃綱要戰略引領下的規劃協同。建立部門協作的“多規聯動”編制機制，從規劃體系、實施方式、管理機制上理順關系，以規劃綱要為指導，以土地利用總體規劃提出的土地利用調控指標和城市總體規劃確定的空間布局和建設用地要求為依據，明確各專項空間規劃的核心內容應與規劃綱要內容一致，由發展改革、城鄉規劃、土地管理以及生態環保部門針對共同的重大建設項目實行部門聯動操作，達成年度層面的規劃實施協調。c.實施多部門聯動管控。重大規劃必須由牽頭部門聯合多規合一部門技術審查，經區委區政府審定后提交區人大通過，土地利用總體規劃、產業發展規劃、環保和生態規劃、城鄉規劃等分別由區國土、發改、環保、建設等部門組織編制，各規劃可自行深化提出本部門的實施措施和配套政策。在現有區規劃部門的“三規合一”信息平臺基礎上建立“多規合一”信息聯動平臺，實現多部門空間信息的聯動與共享，建立發改、規劃、國土、環保等多部門聯動會審工作機制。

2.2 推進省“多規合一”試點情況

1)提出深化改革的總體思路。

根據省對市縣規劃改革創新要求，明確增城區本輪省級試點工作重點為：按照一個市縣一本規劃、一張藍圖的要求，以對國家《導則》的優化和深化為技術依據，整合相關規劃的空間管制分區，形成一張將開發與保護融為一體的城鎮、生態、農業“三類空間”規劃布局總圖。

2)合理劃分“三類空間”。

a.編制空間規劃底圖。重點推進形成一個自然資源、人口、經濟、土地、社會等統計口徑統一的數據庫，為開展空間開發評價、劃分“三類空間”提出數據基礎。

b.開展空間承載力評價。根據空間規劃底圖，統籌從地形地勢評價、交通干線影響評價、區位優勢評價、人口集聚度評價、經濟發展水平評價、自然災害影響評價、可利用土地資源評價、可利用水資源評價環境容量評價、生態重要性評價等10個方面進行分項評價，最終形成開發適宜性評價。

c.劃分三類空間。基于開發適宜性評價結果，結合現狀地表分區，劃分城鎮、農業、生態三類空間的初步方案，再結合地區發展戰略、相關規劃訴求等，調整確定城鎮、農業、生態三類空間的最終方案，并同步細化提出三類空間管治策略及指引。

3 試點工作主要問題與建議

1)現有規劃法定地位不一致導致規劃融合協調矛盾工作難度大，建議下放規劃編制與審批權。增城撤市設區后，增城區不再具備編制和審批城鄉總體規劃的權限，而土地利用規劃、環境保護規劃仍由本級政府部門組織編制，且分別由省、區級政府審批，三個規劃的法定地位不一致。建議充分考慮增城作為國家“多規合一”試點的工作需要，將城鄉總體規劃的編制權與審批權從上一級規劃部門下放到區縣，由本級政府審批，以切實提升地方政府對規劃的實際管控能力。

2)原“三規”成果未法定化導致規劃未能實施。增城區“三線”成果依據原“三規合一”成果基礎，但由于“三規合一”工作成果仍未得到上級國土管理部門審批通過，尚未具備法定效力，導致原來的建設用地控制線內的用地與現有農保地發生沖突，“多規合一”成果仍存在原有矛盾沖突未解決的瓶頸。建議上級部門盡快審批通過原“三規合一”成果，確?！岸嘁幒弦弧钡囊罁A法定化。

3)“生態紅線”存在部門差異，建議國家層面理順生態區線的一致性要求。多部門出臺“生態紅線”劃定指南，市縣層面紅線劃定工作難以開展。建議在國家層面由各相關部委聯合明確城市層級生態紅線的管控體系的分類內容、技術方法及要求。

4 對地方政府的啟示

1)加強經驗總結。進一步優化完善以國家《導則》為藍本的增城區三類空間劃分規程，并結合空間戰略意圖和增城區控規一張圖等具體工作，加強后期工作中對三類空間邊界的優化、整合性調整，為全區各部門規劃協同提供基礎，以及提供給廣州市國規委深化“多規合一”工作作參考。

2)逐步加快推動成果應用。整理形成“十三五”期間各類重點建設項目，并對項目各項要素指標進行細化、明確，達到可以落圖標準，將增城區“十三五”重點建設項目、重點建設的園區城區一一落實到空間布局圖中，進一步明確空間開發時序，使“十三五”規劃可實施、可落地，強化規劃的約束功能、引導功能和管理功能。

3)推動建設信息聯動平臺。配合國規部門，在現有區規劃部門的“三規合一”信息平臺基礎上建立“多規合一”信息聯動平臺，推動多部門空間信息的聯動與共享提供基礎性數據，實現對項目進程的可跟蹤、可推進、可評估，以及各政府部門在項目策劃、審批以及統計等方面的有效協同。

4)著力推動完善常態化的工作機制。強化多部門聯動管控，實施“多規合一”規劃審查機制，強化總體規劃的主導地位，在空間信息聯動平臺管理、規劃審查等方面系統地建立起常態化工作協調機制。

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[5] 王 俊，何正國.“三規合一”基礎地理信息平臺研究與實踐——以云浮市“三規合一”地理信息平臺建設為例[J].城市規劃，2011(S1):58.

Reflections on the practice of “a blueprint” in Zengcheng district

Zhong Ye Huang Meiqi Wu Huabin Mo Xing

(ZengchengUrbanPlanningandDesignInstitute，Guangzhou511300,China)

The paper analyzes the backdrop and practice of multiple plans integration, concludes “one drawing, one plan, one mechanism” approach of Zengcheng district, discusses their disintegration from planning period, target, content, inspection and approval, and database, analyzes and discusses future orientation and path of Zengcheng district planning integration.

multiple plans integration, regional development strategy, future orientation

1009-6825(2017)18-0006-02

2017-04-06

鐘 曄(1972- )，女，工程師

TU982

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