河北省南水北調中線工程運行初期經濟問題和相關各方責任與對策研究

王曉貞

河北省南水北調中線工程運行初期經濟問題和相關各方責任與對策研究

王曉貞

(河北省水利水電第二勘測設計研究院，河北石家莊050021)

南水北調中線工程全線自流引水，工程已經建成，幾乎全是固定成本，引水多少總成本基本不變。目前，由于水價高已導致引水量少，當地農業和環境用水繼續被擠占，地下水繼續超采，水生態環境繼續惡化，不僅造成投資的極大浪費，也與節約用水、改善環境的初衷背道而馳。因此，各級政府、供水企業和用水戶等相關各方必須切實承擔起應有責任，確保工程最大限度引水，發揮最大的綜合效益。本文以河北省為代表分析了相關各方責任，提出了對策建議。

公益性；水價；各方責任；對策措施

南水北調中線工程是國家投巨資興建的超大型跨流域調水工程，充分供水，長期穩定發揮最大綜合效益是工程建設的目的。2014年國家發改委核定了總干渠水價標準和收費制度。河北省發改委、財政廳和水利廳聯合制定了河北省南水北調城鎮水廠入口水價標準。由于南水北調工程投資多、融資成本高導致水價偏高，以致工程通水以來引水量很少，造成國家投資的巨大浪費。為了解決引水量少、工程能力閑置問題，必須認真分析存在問題及其原因，研究利益相關各方責任，提出對策措施。

1 工程運行初期面臨的經濟問題

(1)資金短缺導致配套工程建設滯后。河北省南水北調受水區需新建4條大型輸水干渠和新(改)建水廠120座。投資約600億元。由于資金短缺，水廠建設嚴重滯后，配水管網不能覆蓋整個城區，更不能延伸至鄉村企業，嚴重制約南水北調引水量。

(2)水價高導致引水量少。目前，河北省南水北調受水區，設區市居民生活水價平均3.58元/m3，工業水價平均3.86元/m3(用水大戶多采用自備水源或直取地表水，成本較低)，縣城水價更低。南水北調終端用戶平均理論水價達到7.40元/m3，嚴重超過承受能力。工業城鎮用水尚且如此，更無財力向生態供水。河北省規劃分配水量30.4億m3，2015年度實際引江水量1.12億m3，僅占分配指標的3.7%。

(3)干線工程基本水費上繳任務大。國家發改委規定工程運行初期河北省境內干線口門綜合水價為0.97元/m3，其中基本水價0.47元，計量水價0.50元。每年應向中線干線工程建設管理局交納基本水費14.29億元。由于實際引水量遠小于分配水量，無論市縣財政支付還是用水戶支付都會形成沉重負擔。

(4)還本付息壓力大。河北省南水北調水廠以上配套工程財政出資比例僅為28%，社會融資和銀行貸款比例高達72%(省財政2015年同意追加21億元資本金，暫未落實)，償還銀行貸款本息及社會融資利息負擔過重。

2 相關各方責任與運行初期優惠政策

2015年7月，河北省政府制定了《實行過渡水價政策促進江水利用方案》，由于優惠幅度小，作用有限。如果不進一步采取措施、不能爭取中央優惠政策、市縣級政府不補貼，不進行用戶水價改革，就不可能達到充分利用南水北調水的目標。為足量引水，需要相關各方切實承擔起責任，使用水戶初期只承擔最低的直接供水成本。

2.1 中央政府責任與合理政策研究

南水北調工程各省引水量遠遠低于工程供水能力，引水能力嚴重閑置。并且，流速小已導致水質惡化。為促進足量引水，中央政府有責任采取措施降低總干渠水價。考慮京津冀協同發展需要，應與河北省共同承擔生態環境供水責任。

(1)制定河北省干線工程運行初期水價。2014年國家發改委核算水價時，參數取值偏高。經測算，如果國家考慮生態修復需要，償還干線407億元的銀行貸款，工程運行初期緩提折舊費，全線平均水價可降低到0.27元/m3。如用國家專項建設基金替代銀行貸款，延期還貸，水價可降低至0.51元/m3。如將目前的貸款期限由15年延長至40年，按當前貸款利率測算，工程水價可降低至0.55元/ m3。建議初期河北省生態和農業水價執行基本運行水價0.27元/m3，工業城市執行水價0.55元/m3。

(2)考慮河北省為京津做出的重大犧牲適當減免水費。20世紀80年代至今，根據中央決策，河北省每年向北京、天津2市無償轉讓(官廳、密云、于橋、潘家口、大黑汀水庫)水量指標19.6億m3，做出了重大犧牲，同時惡化了河北省生態環境。一個貧困省為了保證發達地區用水，根據中央決策長期無償供水，卻需要花高水價購買漢江水，既不合理也無力負擔。如果總干渠水價不能降低到0.27元/m3，國家應按照河北新增南水北調中線工程水量10.8億m3計收基本水費，其余19.6億m3作為對我省無償轉讓水量的補償，免基本水費，按生態用水定價。

(3)將南水北調配套工程納入水利工程項目投資補助范圍。對南水北調這么重大的民生性基礎工程，建議國家將河北省南水北調配套工程納入水利工程項目投資補助范圍，以加快水廠管網建設，降低融資成本。

(4)認真落實國務院總理批示。2015年9月，李克強總理就中央人民廣播電臺“南水北調中線行”調研報告之三《多重因素制約南水北調中線受水區用水綜合效益發揮》作了重要批示，要求有關部門盡快研究解決水價問題，以實現足量引水。遺憾的是，至今未見有關部門出臺政策措施，引水量依舊遠遠低于工程引水能力。希望國家有關部門盡快落實總理批示。

(5)盡快落實十二屆全國人大代表議案。水利部(南水北調辦和財政部協辦)曾在“對第十二屆全國人民代表大會第三次會議第5710號(農林牧漁和水利類)建議”進行了答復，建議包括“利用南水北調中線配套工程達效前冗余水量和漢江豐水期兼顧生態和農業用水”“制定有利于兼顧生態和農業用水的管理政策”。水利部(南水北調辦和財政部協辦)答復的意見為應盡快落實。

2.2 河北省政府責任與補貼政策研究

(1)財政補貼政策。河北省政府是水廠以上配套工程建設管理和籌資的主要責任方。鑒于工程公益性和用戶承受能力低，用戶不應承擔工程合理成本以外的費用。按照國家發改委要求和銀行規定，資本金比例不應小于40%，但是河北省財政出資僅80億元，只占投資的28%。為了達到40%資本金的最低要求，原計劃利用省建設投資公司40億元。根據協議，債權方要求融資年凈利潤率不低于8%。由于是凈利潤，按照財稅制度必須繳納25%的所得稅。另外，每年需償還的本金超過了折舊費，必須計列還貸利潤，也必須繳納所得稅，這又進一步提高了成本。為了降低水價，并避免不必要的稅費負擔，省政府應將資本金提高到60%。

(2)采取行政法規措施實現水源切換。根據現狀供水工程管理范圍和水資源管轄權限，河北省政府應該采取得力措施實現本地水源向南水北調水源的切換。并落實河北省政府批復的《南水北調中線一期工程河北省受水區地下水壓采實施方案》。

(3)落實已制定的促進用水政策。2015年7月，河北省政府制定了《實行過渡水價政策促進江水利用方案》，其中包括河北省財政2016～2018年追加注入21.14億元資本金(暫未到位)和優惠水價標準。河北省財政應盡快落實追加資本金的承諾。

(4)明確水費補貼來源。河北省財政應提高資本金到總投資的60%或補貼因資本僅不足產生的費用，明確補貼資金來源，并列入河北省本級年度財政預算。

2.3 市縣級政府責任與義務

(1)政府補貼財務費用。市縣級政府負責城鎮內凈水廠和配水管網建設與運營。城市供水具有很強的公益性，建設水廠和管網是市縣政府的責任，即政府行為，貸款和社會融資過高實際是將政府的責任推給了用水戶。也就是說，水價中不應含有過高的財務費用。凈水和配水環節的融資財務費用應由市縣政府承擔。

(2)政府承擔未消納水量的干線基本水費。南水北調工程建設規模考慮了受水區各市縣經濟社會長遠發展，由于各市、縣政府在工程規劃階段對用水量均進行了承諾，如國家不予減免未消納水量的干線基本水費，應由各市、縣政府承擔。用水戶只承擔實際消納水量的干線基本水費。

(3)工業用水大戶直接供水。為了節省凈化成本，降低工業用水價格，各市、縣政府應積極采取措施，實現工業用水大戶直接供水。

(4)調整用水戶水價標準。南水北調中線工程解決了受水區用水不可持續的問題，且水質好、水量充足，由于遠距離調水成本高，還需要凈化處理，應該適當提高終端水價標準。各市縣應該認真核算供水成本，盡快制定水價提高方案，并做好宣傳引導工作。

2.4 供水企業責任與義務

各級供水企業必須嚴格控制成本，自覺接受政府和公眾監督，使用水戶享受良好的水質、穩定的水壓、合理的水價和優質的服務。加強管理，城鎮供水公司產銷差率應由現狀的20%降到15%，還貸期不計利潤。

2.5 用水戶責任與義務

南水北調中線供水水質好、水量充足，避免繼續超采地下水，解決了城鎮供水水質差、水壓不穩定和供水不可持續的問題。作為用水戶，應該了解遠距離調水成本會明顯上升，供水公司是企業，要維持長期穩定供水必須回收基本運行成本，適當提高水價是合情合理的，在承受能力范圍內應當支付合理的水費。

2.6 相關各方承擔責任義務后水價測算

綜上所述，南水北調中線工程運行初期，在成本高、承受能力低的情況下，用水戶所承擔的水價不應超過直接成本。為了經濟可持續發展和社會安定，超出最低直接成本的部分應該由政府承擔。一段時期以后，可逐步過渡到合理利潤水價。在各級政府補貼水費、供水企業加強管理及相關各方承擔責任和義務后，終端用水戶平均水價將由7.401元/m3下降到4.985元/m3，降低29.8%，在用水戶承受能力之內。水價測算結果見表1。

3 結束語

南水北調中線工程因為水價問題已嚴重影響引水量，造成工程閑置和投資的極大浪費。因此，各級政府、供水企業和用水戶等相關各方應切實承擔起應有責任，省有關部門應積極爭取國家支持，地方各級政府落實財政補貼，供水企業加強管理，確保足量引水，最大限度發揮工程綜合效益。

［1］國家發展和改革委員會.南水北調中線一期主體工程運行初期供水價格政策安排說明［Z］.2014.

［2］國家發展和改革委員會，水利部.水利工程供水價格管理辦法［Z］.2004.

［3］河北省發展和改革委員會，河北省財政廳，河北省水利廳.關于南水北調中線一期配套工程供水價格的通知［Z］.2015.

［4］水利部.水利工程供水生產成本費用核算管理規定［Z］.1995.

［5］SL72-2013.水利建設項目經濟評價規范［S］.

［6］長江勘測規劃設計院.南水北調中線一期工程可行性性研究總報告［R］.2005.

［7］河北省水利水電第二勘測設計研究院.河北省南水北調水價銜接與補貼政策研究報告［R］.2015.

［8］王曉貞.南水北調中線總干渠水價合理標準及收費制度研究［J］.水利經濟，2015(01).

［9］王曉貞.河北省工業水價承受能力分析［J］.城鎮供水，2008(01).

［10］王曉貞.河北省城鎮居民水價承受能力分析［J］.城鎮供水，2008(02).

F407.9

A

1672-2469(2017)03-0001-02

DO I：10.3969/j.issn.1672-2469.2017.03.001

2017-01-17

王曉貞(1959年—)，男，教授級高級工程師。