淺談PPP融資模式在水利工程建設中的應用

張 戈

淺談PPP融資模式在水利工程建設中的應用

張 戈

(河北省水利水電第二勘測設計研究院，河北石家莊050021)

從經濟學角度闡釋PPP融資模式的內涵、特點，并根據近年來PPP融資模式的應用情況進行分類:外包類、特許經營類和私有化類。結合水利工程建設項目的特征，將水利工程建設項目與不同類型PPP融資模式進行有機融合:經營性水利項目采用特許經營類PPP融資模式；準經營性水利項目可通過政府授予特許經營權，同時給予各類擔保、補貼等措施來實現融資；非經營性水利工程可采取組合開發、拆分外包、政府認購等方式引入PPP。最后對如何完善PPP融資模式在水利工程建設上的應用提出建議。

水利工程；PPP；融資模式

國家一直高度重視水利的建設和發展，水利工程與一般的土木工程相比，具有工程量大、投資大、建設周期長、盈利能力弱等特點，通常依靠政府投資建設實施，因此政府往往承擔著沉重的經濟壓力和風險，而與此形成鮮明對比的民間社會資本卻閑置巨大。私人部門先進的技術和管理優勢，能夠有效加快公共項目的建設和投入運營速度，降低運營成本，提高公共項目的經營管理效率。

PPP就是鼓勵私營部門與政府進行合作，參與公共基礎設施建設的一種融資模式。在我國PPP模式無論在工程建設還是在金融領域仍然是新鮮事物，在水利工程建設中更是仍處于理論探索和實踐運用的研究階段，尚未得到廣泛推行。

1 PPP融資模式概述

1.1 PPP的內涵

PPP(Pub1ic-Private Partnership)就是包括政府部門、私人非盈利機構或者盈利機構在內的不同投資方基于某個特定的項目而形成的投資合作形式，能夠實現合作各方資源、技術、經驗的有效配置從而能夠發揮最大效用［1］，進而實現更大的經濟和社會效益。當然，這樣的合作并不是弱化政府部門責任，也并未將政府責任轉移，實質上政府在監督、協作方面的責任反而會增加。

1.2 PPP的特點

(1)融資。融資是PPP模式的基礎特點，但PPP與傳統融資模式的區別在于PPP模式不僅僅是私營部門以資金入駐的方式參與工程項目，而是參與到工程項目建設的各個環節，包括設計、招標、建設，甚至是后期運營。

(2)風險分配。風險分配是PPP的另一個特點，它改變了過去政府“挑大梁”的項目建設模式，將部分甚至是全部建設、經營風險轉移到私營部門，這種風險分配使工程項目的總體風險最小化，增大項目融資成功率［2］。

(3)利潤可控制。利潤分配的一般原則是風險越大，利潤越大，但對于水利工程這種類型的基礎設施建設，追求利潤最大化并不能放在首位，因此PPP的利潤可控制特點能夠使工程的社會效益發揮到最大［3］。

1.3 PPP的分類

根據我國建設項目的特點，本文將PPP融資模式分為3類［4］。

(1)外包類。外包類PPP項目一般由政府出資，私營部門承包其中一個或幾個項目，并通過政府付費實現收益。這種項目合作周期短，私營部門的風險相對較小，和以往建設模式沒有不同。

(2)特許經營類。私營部門在這類項目中參與部分或全部投資，同時與政府分擔風險、共享收益。根據項目的實際收益情況，政府會向私營部門收取一定的特許經營費或給予補償，這就需要公共部門協調好項目公益性和收益性的關系。

(3)私有化類。私有化類PPP項目則需要私人部門出資承擔整個項目，在政府的監督管理下，通過向用戶收費來收回投資實現利潤。由于私有化類PPP項目的所有權歸私人所有，所以在設計、施工和回報上都有很多不確定的因素，都是由私營部門承擔的。因此，私營部門將承擔很大的風險。

2 水利工程項目及其分類

水利是國民經濟的基礎，其灌溉、排澇、防洪等功能直接關系到社會公共安全，決定了水利工程具有公益性；其供水、發電、養殖等功能又決定了水利工程還具有經營性和產業性的特點。為了研究PPP模式在水利工程建設項目中的適用性，需要對水利工程進行分類分析，結合PPP融資模式的特點，根據水利工程的產品是否具有經營性和收費機制，將其劃分以下3類［6］。

(1)經營性水利項目。經營性水利項目是指具有顯著經濟效益或者經濟效益為主同時兼有社會效益的項目，如發電、城市供水、養殖。這樣的項目通常只需要收取用戶費用就可以獲得投資回報，風險相對較小，一般都具有自然壟斷性。

(2)準經營性項目。準經營性項目盡管可以回收部分投資，但具有建設周期長、投資大、回收期長等特點。農業供水、污水處理、航運這類項目自身現金流較小，在設計、建設以及后期收益性等方面具有較多確定性，如航運工程剛開始可能因航運流量小而無法實現收益目標。

(3)非經營性(公益性)水利工程。非經營性水利工程是指以防洪、除澇、水土保持等以社會效益為主的項目。這類項目沒有確定的使用者或者本身就是政府應當法定提供的基本公共服務，具有投資金額較大、缺乏經濟收益等特點。

3 水利工程的PPP適用性分析

一般來說經營性和準經營性項目更適宜采取PPP模式融資。公益性項目由于巨大的資本投資，經營收入不清晰，回報機制不明確等因素，在PPP模式適用性方面存在一定的模糊空間。根據各類水利工程的特點，分析PPP模式的適用性。

3.1 經營性水利項目

歐美國家對于經營性項目采用的是簽訂特許經營協議，私人部門在合同期內建造、運營項目，并獲得合理回報，在合同期滿后將項目所有權和使用權移交給相應的公共部門。

平衡其收益性和公益性是此類水利工程項目的關鍵，對水利工程項目的經濟收益進行合理設計評估，既不能使私營商蒙受損失，又不能使私營商獲得過分高的收益，而減弱工程的公益性。因此，為實現“雙贏”，需要制定合理的定價機制，同時實時對水利工程項目的收益進行評估，合理修正私營商退出時間和機制。

3.2 準經營性水利項目

準經營性水利項目具有前期投資額大、建設周期長、運營成本高且投資回收期長等特點。對于這樣的經營收入不足以支付投資項目成本的項目，可以通過授予特許經營權，并給予貸款擔保、財政補貼等措施，以增強水利項目收益的保障性，使私營部門能積極投入到水利項目建設中。

這類項目對應注意區分經營性虧損(因自身經營管理原因而造成的企業虧損)和政策性虧損(因工程公益性造成的減收)［8］。顯然政策性虧損應得到政府財政的補貼以實現全額或部分彌補，經營性虧損往往是因缺乏水利工程管理運營經驗而造成的。政府有責任對水利工程的運營進行協助與監督［3］，提高私營部門的建設運營管理水平和服務效率，以避免經營性虧損的發生。

3.3 非經營性水利工程

對于非經營性水利工程，私營部門往往因為較高的投資門檻和較差的盈利能力望而卻步，可通過3種方式因地制宜的引入PPP項目。

(1)組合開發。以區劃、流域為規劃單元，通過非經營性工程與經營性工程組合開發，統一規劃實施，以此吸引社會資本參與。

(2)拆分外包。將水利工程項目的全生命周期，包括設計、建造、運營、維護至終止移交各個環節進行詳細的劃分。剝離出有經濟效益的環節，來吸引社會資本，其他環節仍由政府承擔。

(3)政府認購。政府從建設工程項目變為購買能夠直接運營的工程項目，有助于緩解近期財政償債壓力并為社會資本提供投資機會，同時為私人部門退出PPP項目提供了渠道。

4 建議

(1)避免PPP淪為追求政績的手段。各國引入PPP的主要目的都是緩解財政緊張和實現公共基礎建設。德國聯邦財政部指出：“PPP并不是政府財政緊張時期實現融資的手段，而是以更高的效率為國家和公民提供更好服務的一種制度安排”。［9］因此未來在討論PPP時，應注重考慮效率與效益，對于不具備“經濟性”和“無效率”的項目建設方案要堅決剔除，避免PPP淪為追求政績的手段。

(2)完善法律法規。明確責任、義務、風險以及懲罰機制，對參與各方采取法律法規約束。例如經營性水利項目在特許經營期結束后，私人部門要將項目移交給公共部門，私人部門可能因獲益期即將結束而采取掠奪性經營，導致工程的長期利益和可持續性受到傷害。完善的法律法規能夠規范項目各個主體的行為，在保障各方利益的同時，使水利工程項目得以順利推進。

(3)豐富補償機制。在PPP模式中，為了使私人部門在準經營性水利工程項目中更容易獲利，政府會給予一定的補貼，但是如果僅限于經濟扶持，那就難免陷入傳統的項目建設模式中。因此，只有豐富補償機制才能真正發揮PPP融資模式的創新性，例如稅收優惠、給予私營部門享有土地優先開發權，或者私營部門享有公共部門在金融領域的優惠政策等。這樣不僅能使政府從經濟困境中解放出來，而且能使私營部門積極主動的投入到水利工程建設中。

［1］馬小鋒.PPP模式下交通基礎設施建設項目收益分配模型研究［D］.吉林大學，2013.

［2］吳海燕，黃德春.基于效應理論的水利工程PPP項目風險分擔研究［J］.福建論壇(人文社會科學版)，2016(01).

［3］李以所.公私合作伙伴關系(PPP)的經濟性研究-基于德國經驗的分析［J］.蘭州學刊，2012(06).

［4］何楠.我國基礎設施建設需采用PPP模式［J］.經濟縱橫，2013 (18).

［5］甘林.PPP模式在農村水利基礎設施建設中的應用研究［D］. 2011(03).

［6］徐翔.基于PPP模式的農村水利設施融資研究［D］.云南財經大學，2012(04).

［7］楊俊平.基于系統觀的PPP項目定價機制研究［J］.重慶大學，2012(11).

［8］徐丹，簡迎輝，鄭勝強.PPP模式下城市軌道交通的補貼機制研究［J］.項目管理技術，2013，11(10)：76-80.

［9］http：//www.bundersfinanzm inisterium.de/nn_39840.DE.BMF_ Star-tseite/Service/C1ossar/O/004_Oeffent1ich_Private_Partnerschaft.htm1［EB/OL］.

F407.9

A

1672-2469(2017)03-0058-02

DO I：10.3969/j.issn.1672-2469.2017.03.022

2016-01-17

張 戈(1987年—)，女，工程師。