清原抽水蓄能電站建設征地涉及的林下經濟補償問題

劉玉含

(中國電建集團北京勘測設計研究院有限公司，北京 100024)

林下經濟，主要是指以林地資源和森林生態環境為依托，發展起來的林下種植業、養殖業、采集業和森林旅游業，既包括林下產業，也包括林中產業，還包括林上產業，為林權制度改革后在農業生產領域涌現的新生事物。近些年在我國東北地區，林下經濟產業得到快速發展，隨之出現的電站建設征地涉及林下經濟補償也成為一項需要重點研究的問題。目前，我國尚無明確的林下經濟補償的相關法規，所以在其補償范圍、補償計算方式、補償標準等方面還存在相對較多的問題。這些問題的存在一定程度上影響了當地群眾對電站建設的支持力度，增加了地方政府在征地過程中工作的實施難度，制約了電站建設前期工作的進程。如何實現電站建設征地涉及林下經濟的科學補償、合理補償，在既能保護林下經濟經營者合法權益的同時，又能有效控制項目征地補償投資，具有重要的現實意義。本文以位于遼東地區的清原抽水蓄能電站建設征地涉及的林下經濟補償為實例就實際遇到的相關問題進行探討分析。

1 項目及區域林下經濟概況

遼寧清原抽水蓄能電站位于遼寧省撫順市清原滿族自治縣境內，距清原縣城公路里程約30 km，距撫順市、沈陽市的直線距離分別為70、100 km，電站供電范圍為遼寧電網。電站規劃裝機容量1 800 MW，上水庫正常蓄水位為725 m，下水庫正常蓄水位319 m，壩型均為混凝土面板堆石壩;電站建設征地總面積為4.82 km2，涉及耕地112.60 hm2、林地332.47 hm2、搬遷人口375人、各類房屋約1.8萬m2以及交通、電力、電信、廣播電視、企業等專業項目;建設征地移民安置補償總費用(不含貸款利息)為71 805.49萬元。其中，補償靜態費用為70 502.03萬元，價差預備費為1 303.46萬元［1］。

遼寧東部山區林下經濟主要包括:①林下種植，主要有林藥型如中藥材人參、細辛、五味子、刺嫩芽、大葉芹等;林菜型如刺龍牙、蕨菜等;林菌型如木耳、蘑菇等。②林下養殖，項目主要有山雞、林蛙、馬鹿、野豬等。③森林旅游，主要有自然保護區和森林旅游風景區。④林下產品經營加工，主要有山野菜、林蛙油、人參等加工［2］。清原縣是遼東山區林業大縣，林改后，清原縣政府把發展林業產業當作民生工程來實施，在基本實現綠化帶的情況下，把發展林下經濟納入工作重點，并取得了較好效果。清原抽水蓄能電站建設征地涉及清原縣的林下經濟主要包括林下林蛙養殖，林下人工種植林下參、刺嫩芽、刺五加、大葉芹等中藥材。

2 存在的問題及建議

2.1 補償范圍

清原抽水蓄能電站建設征地涉及的林下經濟補償范圍存在的問題主要為林蛙養殖方面。項目涉及的林蛙養殖方式均為半人工養殖，指在蛙卵孵化以及幼蛙變態前進行人工管理(包括蝌蚪的繁育、飼喂、疾病的防控等)，待幼蛙上山后人工干預較少，林蛙完全生活在野生環境中(自然放養區)，根據其生理習性，在其生長成熟后，待有降雨時，且水溫和氣溫在10℃以上無風傍晚或夜間林蛙會大批集中入河，養殖戶在林蛙入河前的河兩岸用塑料薄膜豎起圍欄，并在靠近山坡的一側，每隔十幾米挖一個深坑，這樣下山的林蛙就越不過圍欄，而會掉到深坑內，每隔一段時間巡視一次，就會捕到林蛙，該技術相對較為成熟，但受眾多自然因素影響，回捕率相對較低。根據林蛙的半人工養殖特性，其養殖的主要范圍包括林蛙養殖場區域、放養區域和回捕區域3個部分組成。

把電站建設征地涉及建設有林蛙產卵孵化池、蝌蚪飼養池、回捕池等建構筑物的養殖區域、回捕區域納入補償范圍各方均沒有爭議。但針對是否把電站建設征地涉及的林蛙自然放養區域納入林蛙養殖補償范圍，各方均持有不同意見。清原縣政府及養殖戶認為，林蛙放養區域是林蛙養殖的重要組成部分，且在林蛙生長過程中，養殖戶會不定期的對放養區域的林草環境進行人工管護，投入了人工成本，因此林蛙放養區域要納入補償范圍;項目法人則認為，林蛙放養區域完全是自然區域，與附近林地沒有本質區別，而且已經進行了林地及林木的補償，不應再將林蛙放養區域納入補償范圍。針對上述情況，設計人員在收集相關林蛙養殖技術資料的基礎上，并進行了大量的實地調研和訪談后認為，林蛙半人工養殖方式屬較為成熟的養殖技術，放養區域雖然是在具有一定自然環境條件的林地區域，但養殖戶確實會不定期的對該區域的林草、枯葉等進行人工管護，來創造林蛙較好的自然生長環境，以求提高林蛙的回捕率，把該區域納入補償范圍，與林地、林木的補償無關，應視為其附加收益，同時參照臨近區域其他基礎設施項目征地補償范圍，因此建議將林蛙放養區域按面積進行適當補償，并納入補償范圍。遼寧清原抽水蓄能電站相關參建各方采納了設計單位提出的建議，規劃將電站建設征地涉及的林蛙放養面積169.20 hm2納入了補償范圍。

2.2 補償計算方式

電站建設征地涉及林下經濟補償計算方式存在的問題主要是:各類林下經濟是按實物類型為標準進行補償計算，還是按區域面積進行補償計算。在林蛙養殖、回捕區域建設有產卵孵化池、蝌蚪飼養池、回捕池、管護設施等建構筑物實物。之初，設計人員參照以往電站建設征地設計經驗建議，對這些建構筑物按照建筑面積或附屬物進行實地調查測量和登記，并計劃按照實物重置成本的方式進行補償計算。該計算方式得到了項目法人的認可，但遭到的反對。養殖戶們認為在林蛙養殖、回捕區域內不僅僅存在這些建構筑物，由于林蛙養殖對區域的降雨、地溫、氣溫、水溫、風速等諸多小氣候自然條件要求較高，他們還對區域場地進行了平整修復，對影響小氣候的林草植被進行定期管護整理;另外，由于符合林蛙養殖條件的區域位置選取有限，該區域被征收后，養殖戶很難在附近區域再次選取到合適的位置進行類似投資建設，其林蛙養殖的收益也會受到較大影響。鑒于上述因素，設計人員對林蛙養殖、回捕區域進行了實地調研，并組織項目業主、政府相關部門及養殖戶代表進行了討論，各方達成了對林蛙養殖、回捕區域按照面積進行補償計算的方式。經調查，遼寧清原抽水蓄能電站建設征地涉及林蛙養殖、回捕區域面積為0.31 hm2。

另外，林下種植林下參、刺嫩芽、刺五加、大葉芹等中草藥的方式與其他耕園地農作物的種植模式有較大區別。其采用的方式一般為選擇自然條件適宜的林下播籽或移栽，然后把枯枝落葉覆回原處蓋實，實行半野化培育，同時做好鼠害、病蟲害防治工作，管理起來相對簡單。在實物指標調查過程中，由于刺嫩芽、刺五加、大葉芹等林下作物生長期短，生長較快，較為容易辨識，設計人員很快完成了面積的量算，并提出按面積進行計算補償的方式，得到了各方的認可。針對人工種植的林下參，設計人員起初考慮林下參的價格較高(鮮貨單價約為3.0～4.0萬元/kg)，計劃按不同生長年限林下參的種植株數進行補償;但由于人參生長期較長(有些要自然生長10～20年以上)、生長緩慢、植株較小且大都在枯葉覆蓋下，即使在種植戶指引下每找到一株也非常的不易，并極易遺漏。因此，參建各方商議一致同意，林下參的補償方式亦按照面積為標準進行計算。經調查，遼寧清原抽水蓄能電站建設征地涉及人工種植林下參為17.31 hm2、刺嫩芽6.42 hm2、刺五加0.58 hm2、大葉芹15.93 hm2。

2.3 補償標準

電站建設征地涉及林下經濟補償標準存在的主要問題是無規可依，且項目法人與地方政府在標準計算方法上存在較大爭議。我國雖早已頒布《中華人民共和國森林法》以及省級的相關“森林法”實施條例及辦法，但各級政府層面尚無專門針對林下經濟的養、種、植及相關利益進行補償的有關規定，且相關項目的建設征地移民安置規劃設計規范也未有提及相關內容。考慮到林下經濟產生的載體“林地”已按照相關國土、林地管理辦法進行了林地和林木補償，因此其補償標準計算的出發點就僅考慮為林地及林木帶來的附加收益。經設計人員初步調查，當地林蛙養殖、回捕區域前期建設投資約45 000元/hm2，年度管理費用約4 500元/hm2，林蛙放養區年度管理費用約600元/hm2;人工種植林下參、刺嫩芽、刺五加、大葉芹等中草藥的栽培前期投入約3 7500元/hm2左右，每年的管護投入約12 000元/hm2。項目法人、地方政府及養殖戶代表對上述林下經濟單位面積的前期投入及管護投資費用的認識一致，但在補償計算的方法上存在較大爭議。項目法人認為，林下經濟的前期投資可采取一次性補償處理，收益補償可按照年度管理費用的3倍計列;地方政府及養殖戶代表則認為補償收益應根據前期投資和年度管理費之和為基數進行計算，且計算倍數至少要考慮5倍，否則養殖戶的損失太大。為此，設計單位多次組織業主、地方政府和養殖戶代表進行座談討論，考慮到前期投資也會給項目帶來收益的基礎上，建議應將林下經濟的前期投資和年度管理費之和作為計算基數;針對補償倍數，在參考省內其他基礎設施項目涉及林下經濟補償標準的基礎上認為按3倍計算較為適宜。就此方案，各方代表均表示可接受，最終各方就補償標準計算方法達成了一致。經計算，清原抽水蓄能電站建設征地涉及林蛙養殖、回捕區域，人工種植林下參、刺嫩芽、刺五加、大葉芹等中草藥補償標準均為148 500元/hm2(經各方協商同意后按150 000元/hm2計列補償)，林蛙放養區域補償標準為1 800元/hm2。

3 結語

綜上所述，經過遼寧清原抽水蓄能電站建設征地參建相關方的共同努力，由各方共同編制的“遼寧清原抽水蓄能電站建設征地移民安置規劃”明確了項目涉及林下經濟的補償范圍、補償計算方式、補償標準等，并分別通過了水電水利規劃設計總院和遼寧省水利廳的審查，解決了項目涉及的林下經濟補償問題，基本實現了林下經濟的科學補償、合理補償，實現了在保護林下經濟經營者合法權益的同時，又能有效控制項目征地補償投資的預期目標，在一定程度上增強了當地群眾對電站建設的支持力度，緩解了地方政府在征地過程中的實施工作難度，有力地推動了電站的前期工作進程。

［1］張立，王震，王文雍，等．遼寧清原抽水蓄能電站建設征地移民安置規劃報告［R］．北京:中國電建集團北京勘測設計研究院有限公司，2016:1-4．

［2］董明水，史前，張晶．遼東山區林下經濟發展初探［J］．遼寧林業科技，2012(3):35．