法律視角下街區制的實現路徑

【摘 要】近年來，圍繞為破解城市擁堵，優化空間資源而“不再建設封閉式小區”，“拆除小區圍墻”引發了巨大爭議。進行街區制的改革涉及很多法律問題，如小區道路公共化問題，物業管理問題等。街區制是對中國傳統小區的突破，具有劃時代的意義。

【關鍵詞】街區制；道路公共化；征收；公共地役權

街區制 ，是城市建設布局的一種形式，在交通擁堵等“城市病”越演來越激烈的背景下，推廣街區制可以增加公共道路，優化路網，促進土地的節約利用，非常有利于緩解當前城市交通擁堵的局面；它還可以增加城市的流動性，提升城市活力，實現城市資源的共享，為解決城市擁堵提供了更大的可能性。

一、推廣街區制存在的法律問題

1.業主基于建筑物區分所有權已經享有的對于道路的共有權與道路公共化的矛盾。《物權法》第四十七條規定：“城市的土地，屬于國家所有，法律規定屬于國家所有的農村和城市郊區的土地，屬于國家所有”，根據該法第七十三條的規定：“建筑區劃內的道路，屬于業主共有，但屬于城鎮公共道路的除外”，因此，小區業主對小區道路雖不享有土地所有權，但是對小區道路享有共同使用權。國家為了公共利益的需要，將小區的道路公共化，侵犯了小區業主對小區道路使用權的排他性。

2.小區資源如綠地等的歸屬問題。《物權法》第七十三條規定：“建筑區劃內的公共綠地，屬于業主共有，但是屬于城鎮公共綠地或者明示屬于個人的除外。建筑區劃內的其他公共成所，公用設施和物業服務用房，屬于業主所有”，一般小區業主在買房的時候都是向業主攤了錢的，維修基金也必須交，因此小區業主對小區綠地等公共資源享有共有權，屬于私人人財產，小區開放，必然使小區綠地公共化，那又如何保障小區業主的權益。

3.物業管理問題。小區開放以后，大家最關心的莫過于安全保障問題。歐美國家的開放街區式管理非常成功，那是因為歐美國家的法律完善，社會治安狀況良好，民眾素質較高，而在法治還在不斷發展完善的中國，開放小區，這對物業管理方面是一大考驗；其次，社區的噪音問題。未來社區的噪音問題將如何應對，這無疑給物業管理加大了難度。還有環境問題。隨著外來人員多了，環境污染、垃圾更多，設施設備的維修、磨損要上升，物業成本就轉嫁到了業主身上，勢必加重業主的負擔。

4.基于道路共有化侵犯了業主的共有權，業主的訴訟權利如何保障，業主大會是否有權代表業主提起公益訴訟。享有出公益訴訟的主體資格的當事人為：機關、社會團體和、企業事業單位三種，《物權法》和《物業管理條例》均未規定業主大會可以成為其中的任意一種明顯不屬于其中的任何一種。立法上的空白將使業主難以得到訴訟救濟來保障自己合法的權益。

二、法律視角下街區制的實現路徑

（一）制定與完善相關法律法規。

中共中央國務院基于城市科學發展和公共利益的需要實施街區制，而公眾基于私人利益產生的擔憂，只有在尊重和保障公眾的私人權益基礎上，才能更好的實施街區制這一舉措。在立法上，不僅要明確街區道路、綠地等資源的歸屬，也要明確業主的訴訟救濟渠道，使業主能更好維護自身的合法權益。

（二）將不動產進行統一登記

根據《不動產登記暫行條例的實施細則》第36條規定：“辦理房屋所有權首次登記時，申請人應當將建筑區依法屬于業主共有的道路、綠地、其他公共場所、公共設施和物業服務用房及其占用范圍內的建設用地使用權一并申請登記為業主所有。業主轉讓房屋所有權的，對其共有部門分享有的權利依法一并轉讓”，將不動產進行統一登記管理，以明確私權物權的歸屬，方便國家為了公共利益進行征收。

（三）用征收、補償緩解小區道路私有變公有的矛盾

對于城市小區內道路公共化，由于小區業主在買房時已經支付過這部分公攤面積的對價，因此，對這部分進行補償理所當然。但是在事實上，征收需要高額的實現成本，根據《物權法》第四十二條和第一百四十條的規定，至少應當包括相應的出讓金和附屬設施補償費，二者的數額就有可能遠遠超過改造小區現有道路所花的費用，成本的增加亦是國家財政負擔的增加，必然導致其他為公共服務付出的減少，這是一種間接損害公共利益的行為。

（四）從個人地役權到公共地役權

隨著社會的不斷進步，法律世界進入社會本位階段，私權意識在當代得到新的提高，因此，國家強制將私有財產轉為共有財產如征收，必然引起人民的排斥不滿，引發嚴重的社會矛盾，進而阻礙街區制的推廣，而從個人地役權到公共地役權，其是以平等簽定合同的形式實現從私有轉公有公共利益，可以最大限度地化解小區業主的抵抗情緒，從而保障街區制改革的順利展開。

（五）從成本上對征收和公共地役權兩種實現街區制方式的比較

根據《物權法》第四十二條和第一百四十條的規定，征收至少應當包括相應的出讓金和附屬設施補償費，二者的數額就有可能遠遠超過改造小區現有道路所花的費用，再加上補助和獎勵，就是高額的成本，成本的增加亦是國家財政負擔的增加，必然導致其他為公共服務付出的減少，這是一種間接損害公共利益的行為。而以合同形式實現公共地役權和征收一樣也需要相當大的財政支出，也沒辦法減輕政府負擔。目前我國可以嘗試學習美國的經驗，以求更好的進行街區制改革。

（六）由政府出資管理、維護小區的生活環境。

在封閉式小區內的空間資源和設施使用都是由小區居民向物業公司繳納一定的物業費，由物業公司進行管理，但是在街區制下開放小區后，政府征收，將小區綠地變成公共綠地，理應由市政部分出資管理和日常維護；對共有化后的小區道路的養護和日常清潔、地下管網和小區安全防控設施等的物業管理也理應由政府統籌管理，以確保不會增加業主的居住成本。

三、結語

從封閉式小區到街區制，是可持續發展的需要。但是實施街區制并不是簡簡單單的“推到小區圍墻”，開放小區不僅需要完善各方面的法律法規，更重要的是處理好公共利益與私人利益的關系，逐步開放小區，其任重而道遠。

基金項目：本文系江蘇大學第15批學生科研課題立項資助項目“法律視角下街區制的實現路徑”（項目編號：15C154）研究成果。

作者簡介：覃小寧（1994.12-），女，廣西北流人，本科，江蘇大學法學院，主要研究方向：民商法。

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