四川省水利水電工程移民養老保障與社會養老保險并軌初探

余 琳，郭萬偵，陳 彥

(1.中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，四川成都610072；2.水電水利規劃設計總院，北京100120；3.四川省扶貧和移民工作局，四川成都610017)

0 概 述

四川是全國水利水電移民大省，在建、新建工程建設征地移民人數居全國之首。據統計，全省大中型水利水電工程已完成安置并納入后期扶持移民108萬人，近期內移民總量將高達160萬余人。四川省水電開發已逐步進入大規模、高強度、全流域密集開發新階段，并向偏遠高山峽谷發展，向江河上游延伸，向省內甘孜、阿壩、涼山少數民族腹地和界河挺進，移民搬遷安置人數不斷攀升，受區域地域條件、社會經濟發展、民族宗教等因素影響，移民安置難度持續增大，面臨著移民環境容量不足、安置方式受限等問題，四川省所獨有的水電移民養老保障安置方式，在多年的運行和實踐后，隨著其他行業被征地農民保障政策與現行社會保障制度的逐步完善和銜接，其保障標準和保障水平已無法適應當前水電移民政策所提出的脫貧致富、逐步奔小康的目標。因而，需要進一步改革和完善與其他行業被征地農民社會保障制度的銜接和融合，逐步納入社會保障體系，使移民獲得更好、更穩、更全面的保障；從而降低移民安置難度，提高移民安置成效，有力推進移民安置工作。

1 四川省水利水電工程移民養老保障政策

1.1 政策實施情況

(1)移民養老保障政策沿革。2005年，四川省人民政府辦公廳以川府辦發電[2005]26號文件針對瀑布溝水電站首次提出一種新型移民安置方式——養老保障安置。即，規劃水平年男滿60周歲、女滿55周歲的移民，按照當年成都市郊區職工最低生活保障，扣除后期扶持資金后，按月發放養老金，標準為160元/人·月，直至終身，按10年計列，所需資金全額納入移民安置投資概算。養老保障安置方式在瀑布溝水電站試行后，妥善地解決了老年移民安置問題，取得了良好的社會效果，因而逐步在整個四川省大中型水利水電工程征地移民安置中開始推廣。2009年1月，養老保障金標準從每人每月160元調整為190元，土地“兩費”不足以發放養老保障金的，在庫區基金和其他財政性資金中解決。2014年1月，為進一步保障老年移民合法權益，結合社會經濟發展情況，養老保障金發放標準從每人每月190元調整為310元；并明確此后移民養老保障金發放標準實行年度動態調整機制，除特殊情況外，原則上每兩年調整一次。至此，水利水電工程移民養老保障安置方式已運行近10年，養老金發放標準從每人每月160元，調整至310元，調整幅度為194%。

(2)四川省實施情況。據不完全統計，目前四川省已采用農村移民養老保障安置方式的大中型水利水電工程共44個，涉及16個市(州)。規劃農村移民養老保障安置15 976人，已實施養老保障安置的共計9 991人；其中瀑布溝水電站8 563人，占養老保障安置總人數的86%。據初步計算，養老保障安置規劃總投資4.06億元，目前剩余養老金約2.7億元，在社會養老保險體系外單建統籌，由縣級移民部門統一管理，按照省級行業主管部門明確的標準定期向移民發放。

(3)四川省實施效果。四川省移民養老保障安置方式的推行和實施，最初從根本上解決了老年移民生活來源問題，有效緩解了移民有土安置壓力，為移民安置工作的順利開展和維護移民穩定起了積極的作用。但是，移民養老保障政策施行后的幾年中，特別是近年來隨著全省社會經濟的不斷發展和物價水平的不斷提高，養老保障金標準調整周期長，幅度小的弊端逐漸顯現。2005年至2013年四川省大中型水利水電工程移民養老保障金標準由每人每月160元調整為190元，歷時8年，調整幅度僅為19%，而這8年是我國經濟高速發展的黃金時期，可以看出在這個期間，養老保障安置人口的生產生活水平處于偏低的狀態。同時，在這一時期養老保障金的標準并未形成有效的、合理的動態調整機制，一直維持在較低的水平。

盡管從2014年1月起，全省大中型水利水電工程養老保障安置發放標準由每人每月190元調整為310元，但與其他行業被征地農民養老保險金標準相比，差距依然較大，移民群眾及地方政府要求將水利水電工程養老保障安置納入社會養老保險體系的呼聲也越來越高。這是目前養老保障安置政策所面臨的最大問題。因此，逐步改革完善現行移民養老保障安置政策勢在必行、極為緊迫。

1.2 現行移民養老保障政策的不足

(1)安置標準較低。選擇養老保障安置的人口年歲已高，屬于既無體力也無技能的群體，建設征地后除養老金保障金外，基本沒有其他收入來源。按2013年物價水平，根據《關于調整全省大中型水利水電工程移民養老保障安置政策有關問題的通知》(川扶貧移民發[2013]439號)，移民養老保障安置領取的養老金為310元/月。而其他行業被征地農民達到法定退休年齡后，納入城鎮居民養老保障體系，初始每月可領取700元左右，同時每年享受國家調整政策。可以看出，其他行業被征地農民養老保險金領取標準遠高于現行的川扶貧移民發[2013]439號文件明確的移民養老保障金的標準。隨著社會經濟的發展，物價水平的變化，盡管移民養老保障金發放標準也在調整，但較低的基數，仍無法有效維持現有生活水平，更談不上隨著經濟發展逐步提高生活質量。

(2)缺乏抵御風險的作用。在當前市場化改革背景下，這種某種意義上的貨幣補償安置政策的實施使得水利水電工程移民在得到生產安置費后，就被永久地推向了市場機制不健全、就業信息零碎失真、簡單勞動力賣方競爭過度的勞動力市場；與此同時，移民養老保障安置政策并未與社會保障制度實現同步銜接，保障方式單一，標準偏低，未能從制度上給移民安置的后續生活給予確定性保障，從而會給社會穩定留下隱患。因此，這種方式缺乏應有的、有效防御風險的作用。

(3)規避或減輕了政府責任。養老保障這種安置方式名義上是為移民提供了養老保障金，實際上是將原本就屬于補償權范圍的一定數額的貨幣補償與原本應由政府向公民提供的一定數額的、用以保障公民基本生活的貨幣補貼混為一談，而保障公民的基本生活和老有所養是政府的主要職責之一，政府作為國家的代理者負有向公民提供基本保障的義務，應為公民打造基本的“安全網”，因此移民養老保障安置方式在一定程度上規避或減輕了政府的社會保障責任。

(4)動態調整機制不完善。移民養老保障安置的關鍵在于安置標準，但在制定其標準時，未能及時地與市場經濟發展相協調，最初并沒有形成動態調整機制。時隔10年，盡管調整幅度較大，亦明確了每兩年調整一次的動態機制，但由于其基數較低、單一的保障方式、獨立的循環體系、較低的保障水平，并未完全達到保障老年移民老有所養、逐步提高生活水平等目的；同時，亦并未與國家養老保險調整政策掛鉤，因此調整機制的合理性和科學性有待完善。

2 四川省被征地農民社會保障政策

四川省被征地農民社會保障內容主要包括養老保險、醫療保險、失業保險以及最低生活保障和醫療救助四個方面。

(1)保障對象。保障對象為因政府統一征收農村集體土地而失去全部或大部分土地，而且在征地時享有農村集體土地承包權的在冊農業人口。大中型水利水電工程建設征地涉及的移民安置按國務院和省政府有關規定辦理。

(2)保障辦法。①養老保險。批準征地時年滿16周歲的被征地農民應參加城鎮企業職工基本養老保險。以上年全省在崗職工平均工資為繳費基數，按20%的繳費比例(其中被征地農民個人負擔不高于8%)，按照從16周歲開始實際年齡每增加2周歲增加1年繳費年限的辦法，一次性繳納基本養老保險費，繳費年限最多不超過15年。被征地農民在男年滿60周歲、女年滿55周歲時，按規定領取基本養老金并享受國家規定的基本養老金調整政策。②醫療保險。批準征地時男年滿60周歲、女年滿55周歲的被征地農民，參加城鎮居民基本醫療保險，享受居民基本醫療保險待遇。每年由當地政府按照政策規定繳納居民基本醫療保險費，本人不繳費，其個人應繳納的部分從政府土地收益中列支。③失業保險。將符合條件的被征地無業農民納入失業保險范圍，在批準征地時由政府一次性繳納失業保險費，及時足額發放失業保險金，提供職業介紹和職業培訓服務并給予相應補貼。④最低生活保障和醫療救助制度。對家庭確有生活困難，符合當地城市居民最低生活保障的被征地農民，納入當地城市居民最低生活保障范圍，做到“應保盡保”；對符合城市醫療救助條件的納入城市醫療救助范圍。

(3)資金渠道及管理。資金原則上由農民個人、農村集體、當地政府共同承擔。被征地農民社會保障所需資金的個人繳費部分，從其所得的安置補助費中直接繳納。安置被征地農民所需的個人繳費不足部分及其余社會保障資金，按城鎮批次實施土地征收的由當地政府從國有土地有償使用收入中解決，城鎮規劃區外按建設項目辦理土地征收的列入劃撥和出讓土地成本；同時，實行徹底的“收支兩條線”，明確職責加強監管。

3 兩項政策差異分析

(1)適用范圍及對象。①移民養老保障，適用于四川省大中型水利水電工程建設征地農村生產安置人口，且至移民安置規劃水平年男滿60周歲、女滿55周歲。②被征地農轉非人員基本養老保險，適用于四川省因政府統一征收農村集體土地而導致失去全部或大部分土地，且在征地時享有農村集體土地承包權的在冊農業人口，批準征地時年滿16周歲的被征地農民均應參保。

(2)繳費和領取標準。①移民養老保障，繳費計算方式分為兩種：第一種以規劃的生產安置費為基礎計算，第二種以發放標準計算，即310元/(人·月)×12月×15=55 800元/人，一般兩者取大值。②2014年1月開始，四川省各大中型水利水電工程按照310元/(人·月)領取。③被征地農轉非人員基本養老保險，在被征地農民達到領取基本養老金條件前，應按照規定繼續參保繳費。達到法定退休年齡的，一次性繳納15年基本養老保險費，按2013年平均工資水平為49 018×0.6×0.2×15=88 232 元，醫療保險一次性繳費15年平均費用約6 000 元，失業保險繳納約26 000元。按照2013年全省平均工資水平，達到退休年齡后第一月領取的養老金約700元/(月·人)，之后根據社會經濟發展水平，享受國家調整政策。

(3)資金渠道。①移民養老保，計入大中型水利水電工程建設征地移民安置補償費用概算，由項目法人承擔。②被征地農轉非人員基本養老保險，原則上由農民個人、農村集體、當地政府共同承擔。被征地農民社會保障所需資金個人繳費部分，從其所得的安置補助費中直接繳納，其余資金由當地政府從國有土地有償使用收入中解決。

(4)管理實施。①移民養老保障金由縣級移民管理機構按月核定發放至移民個人，養老金的管理和運行由縣級移民管理機構負責，養老保障金標準按照省級主管部門頒布文件調整。②被征地農轉非人員社會保障金在其完成農轉非手續后，納入城鎮職工基本養老保險，同時參加城鎮職工或城鄉居民醫療保險、勞動年齡段參加失業保險。養老金的發放由社保經辦機構委托銀行、郵局等機構實施，養老金領取標準由國家社保機構統一管理、統一運行、統一調整。

(5)死亡后剩余資金處理。①概算計列的移民養老保障安置費用發放完畢之前死亡的，將原概算費用余額一次性發給其合法繼承人，不計列調整標準后增加資金。②被征地農轉非人員基本養老保險在投保人死亡后剩余資金可分為喪葬補助費、一次性撫恤金和參保人員領取基本養老金后死亡繼承金額三部分。按2013年平均工資水平，投保人死亡后可領取喪葬補助費約為1.6萬元，一次性撫恤金約8 000元，同時參保人員領取基本養老金后死亡繼承金額按政策領取。

(6)后期扶持問題。大中型水利水電工程養老保障安置移民按照國務院471號令享受20年后期扶持，即每人每月50元，同時享受庫區后續發展項目扶持。被征地農民農轉非后納入社會保障體系，不再享有后續資金或項目扶持。

4 移民養老保障與社會養老保險并軌研究

4.1 總體思路

從盡量減少其他行業被征地農民與水利水電工程征地移民之間攀比，保證水利水電工程移民的合法權益，同時有效提高老年移民抗風險能力的角度，結合四川省現行的被征地農民社會保障政策和四川省大中型水利水電工程建設征地移民安置的實際情況，以有效解決移民訴求為前提，穩步銜接既有方式為目的，擬定移民養老保障與社會養老保險并軌的總體思路如下：

(1)行業政策銜接。移民社會保障方案在四川省被征地農民社會保障政策的基礎上，結合大中型水電工程移民安置特點制定。作為四川省大中型水利水電工程移民安置方式之一，由移民自愿選擇，盡量不沖擊現行移民安置政策和其他行業被征地農民社會保障政策。

(2)標準盡量平衡。充分考慮各種安置方式之間的標準平衡，盡量避免移民攀比；并逐步與其他行業被征地農民保障標準相銜接，統籌兼顧，相對平衡。

(3)統籌考慮新老移民。方案的擬定不僅明確新建電站移民社會保障安置的范圍、對象和參保政策，同時還統籌考慮已建和在建工程移民。

4.2 并軌方案

基于上述總體思路，初步擬定四川省大中型水利水電工程移民養老保障與社會養老保險并軌方案為：對規劃水平年男滿60周歲，女滿55周歲的農村生產安置移民，按照“低進低出”的原則，降低繳費比例，減少領取待遇，參照其他行業被征地農民養老保險政策，納入社會基本養老保險體系。

(1)范圍及對象。①鑒于小型水利水電工程均由市(州)政府進行審批，因此建議移民社會養老保險的工程范圍為四川省行政區域內大中型水利水電工程。②按水利水電工程的建設階段分為新建、在建和已建工程。其中，已全部完成移民安置，并納入后期扶持的為已建工程；項目已批(核)準或已批準移民安置規劃啟動移民安置實施工作，但尚未達到已建條件的為在建；移民安置規劃尚未審批的為新建工程。③考慮與現行移民養老保障政策的有效銜接，實施對象為規劃水平年男滿60周歲，女滿55周歲的農村生產安置移民。

(2)移民社會養老保險安置方案。從降低參保資金壓力的角度，建議移民社會保障內容為城鎮職工基本養老保險，醫療保險由個人根據實際情況自行參保。在此基礎上，考慮盡量與現行其他移民安置方式標準相平衡，建立一種“低進低出”的移民養老保險模式，降低繳費比例，減少領取待遇，納入社會保險體系。具體參保方案為：規劃水平年男滿60周歲，女滿55周歲的農村生產安置移民，均可自愿選擇參加城鎮職工基本養老保險。具體繳費標準以上年全省在崗職工平均工資的40%(參照困難企業繳費標準)為繳費基數，繳費比例為20%(其中8%計入養老保險個人賬戶，12%劃入統籌基金)。對達到年齡或超過上述年齡，選擇參加城鎮職工基本養老保險的老年移民，一次性繳納15年基本養老保險費，按規定領取基本養老金并享受國家規定的基本養老金調整政策。對家庭確有生活困難，符合當地城市居民最低生活保障的移民，納入當地城市居民最低生活保障范圍，做到“應保盡保”。對符合城市醫療救助條件的納入城市醫療救助范圍。

(3)統籌兼顧新老移民。對新建(擬建)大中型水利水電工程移民可自愿選擇上述社會養老保險安置，亦統籌考慮在建和已建工程中已安置和尚未安置的移民。從兼顧平衡、減少攀比、確保政策的可持續性，同時適當向老年移民傾斜的角度出發，將在建和已建工程中已選擇養老保障安置的移民，全部納入城鎮職工養老保險，不足費用個人承擔50%，項目法人承擔50%；其他方式安置的移民可自費選擇參加城鎮職工養老保險。在資金來源上，已選擇養老保障安置的移民參加城鎮職工基本養老保險所需費用首先用未領取完的養老保障金繳納，不足部分資金由移民個人承擔50%，其余50%在建工程增列生產安置措施補助費，納入移民安置規劃，已建工程由庫區基金統籌解決。對在建和已建工程其他生產安置方式安置移民，在不改變既定的生產安置方式前提下，已達到法定退休年齡的可申請參加城鎮職工基本養老保險，一次性繳費參保。所需費用由個人承擔。

5 利弊分析

(1)有利方面。①大大提高老年移民抗風險能力和生活保障水平。采取移民社會養老保險安置方式后，老年移民收入水平將高于四川省目前采用的養老保障安置方式的收入水平，且納入社會保險體系后，領取的養老保險金根據社會經濟的發展和社會平均工資水平的變化而動態調整，不再是體外循環、單建統籌，資金保障程度大大提高。同時，移民死亡后，其合法繼承人可領取其個人賬戶中剩余養老金以及撫恤金、喪葬費。移民社會養老保險安置方式資金來源多渠道(業主繳費、國家補助相結合)，投資有分攤，政府統兜底。因此，從保障范圍、保障水平和后續發展等方面，移民社會養老保險安置較原養老保障安置更可靠，老年移民可以獲得長期、穩定的收入，移民更滿意。②降低農村移民安置難度，緩解安置壓力，推動工程建設。新建工程采用移民社會養老保險安置方式，增大了農村移民生產安置方案的可操作性，有效地緩解了有土安置壓力，解決了現階段四川省移民安置工作中符合養老保障安置條件的移民由于現行養老保障安置方式標準低而不愿選擇的問題，減小了移民安置工作的實施難度，緩解安置壓力，有利于推動移民安置實施工作。

(2)不利方面。①相互攀比，存在穩定風險。由于建立的移民社會養老保險安置與其他行業被征地農民社會保障兩者之間的保障內容、繳費比例和領取標準存在差異，因此可能引起兩者之間的攀比；同時原滿足養老保障條件，但由于當時標準較低等原因沒有選擇養老保障安置的移民，同是超齡人員，只能自費繳納5.9萬元參保，與養老保障安置移民自己只需繳納不足部分的50%即可參保領取待遇相比，差異較大；另外，針對在建尚未安置的移民，可能與新建(擬建)電站移民攀比，新建工程移民尚未安置均可自愿申請社會保障安置；同時，參保費用均由項目法人承擔。但在建工程中尚未安置的移民，申請社會保障安置所需費用不足部分個人需承擔50%，均是未安置移民，處理方式不同可能產生較大攀比，存在一定的穩定風險。②創新方案存在政策風險。本文建立了一套與現行移民養老保障政策相銜接，但同時又納入社會保險體系的移民安置方式，解決了養老保障安置方式一直以來體外循環，單建統籌的尷尬局面。但政策的創新是否可行，行業部門是否認可，對現行的被征地農民是否存在沖擊，存在著一定的政策風險。③參保對象單一，社保基金壓力增大。我國社會保障體系能夠長久運行的前提是不斷有勞動年齡內的在崗人員加入保障體系，也就是以“新人養老人”。目前，四川省養老保險撫養比大約是1.81，即1.81個在職人員供養1個退休人員，而移民社會養老保險安置只針對達到退休年齡的老年移民，一定程度上將增大四川省養老保險撫養比，從而增加基金長期支付的壓力。

6 結 論

(1)移民養老保障與社會養老保險的逐步并軌是社會經濟發展、征地政策體制改革的一個趨勢，是四川省乃至全國各行業征地政策有機銜接、相互融合、逐步并軌的前奏。

(2)隨著我國戶籍制度的改革，將逐步取消“農轉非”概念，農村生產安置移民不再受戶籍制約，可繼續享受水利水電工程移民后期扶持相關政策。

(3)對統籌兼顧新老移民問題，下一步需結合四川省具體情況作進一步深入研究，應盡量減小矛盾，避免攀比。

(4)本文將四川移民養老保障與社會養老保險逐步并軌，所建立的移民社會養老保險安置方案不僅可在四川推廣，亦可在全國范圍內推行，以期達到降低移民安置難度，推進移民安置工作的目的。

[1] 川發改能源[2008]722號 關于我省大中型水電工程移民安置政策有關問題的通知[S]．

[2] 李丹， 郭萬偵， 劉煥永， 等. 中國西部水庫移民研究[M]. 成都： 四川大學出版社， 2010： 197- 219．

[3] 川辦發[2008]15號 關于進一步做好征地農民社會保障工作的通知[S]．

[4] 川扶貧移民發[2013]439號 關于調整全省大中型水利水電工程移民養老保障安置政策有關問題的通知[S]．