水庫移民征地補償標準量化研究

孫海兵，趙 旭

(三峽大學水庫移民研究中心，湖北宜昌443002)

0 引 言

目前，我國已建有9萬多座水庫，其中大中型水庫4千余座。由此產生了2 400多萬水庫移民。到2026年，因低碳能源開發與水利建設預計還會增加水庫移民300余萬。征地補償是移民工作的關鍵環節，《土地管理法》指出大中型水庫移民土地征收由國務院另行規定，國務院專門制定了《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，提出移民耕園地按年產值16倍補償。這未能充分考慮移民的社會保障，也沒有涉及土地農用轉變“水能資源”用途后的升值分配，還往往低于城鎮失地農民按照《土地管理法》實行的年產值最高30倍或區片綜合地價的補償標準。

學界對水庫移民征地補償開展了一些研究，陳銀蓉分析了移民安置區土地補償的現狀和問題以及對策[1]；熊誠探討了水庫工程與其他建設項目交叉背景下征地補償存在的“同地不同價”問題[2]；郭萬偵敘述了新形勢下轉變征地補償與移民安置的思路[3]。由于移民傳統的有土安置模式日益受到資源、環境容量不足的制約，部分學者還對土地入股或租賃、長期補償等進行了探索[4-5]。總的來說，現有研究主要側重理論闡述，且普遍認為征地補償的不合理日益影響到移民安置和工程建設，但鮮見征地補償價格的量化分析。十八屆三中全會提出建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。本文在界定移民征地補償費的基礎上，實證測算補償標準，希望能對征地補償政策完善起到一定的指導作用。

1 征地補償的構成

農地對絕大多數農村移民來講不僅是重要的農業生產資料，而且承擔著養老、就業和醫療保障等功能，還為社會公眾提供糧食安全和生態保育等外部性效益。農地被征轉為水庫建設用地后往往會產生增值，如發電、防洪、航運、灌溉、供水、旅游等效益可能遠遠超過農地農用效益。從公平補償的角度看，水庫移民應擁有農地的農業用途價值、農地的社會保障價值以及農地轉用的部分增值，項目業主或政府擁有農地的其他部分增值收益。農地的糧食安全與生態保育等外部效益在農地堅持農用時可以對農戶予以激勵補貼，但在農地轉為建設用地后此部分效益就消失了，因此不在移民征地補償范疇內。水庫移民征地補償額應為土地農業價值與土地潛在社會保障價值以及土地增值移民分配部分之和。需要補充的是，水庫移民強調農業安置，移民遷出淹沒區并在異地重新獲得分配的土地，安置區為移民調劑土地或新開墾土地的費用通常即是來源于移民的征地補償費，移民征地補償價格的變化會相應帶來安置區土地補償的變化。

農地農業價值，即農地作為農村移民的生產資料直接生產農產品，通過市場交易所獲得經濟效益的價值。水庫移民長期以來形成的“靠山吃山、靠水吃水”使其對土地的依賴性較強，土地可以說是移民生存的保障。而所謂的土地保障并不等同于嚴格意義上的社會保障。當農村移民一無所有或失業，他至少還可以在自己的那塊土地上解決基本的吃飯問題，土地在某種程度上成為維持移民生活的最后一道防線。基于可操作性的視角，移民土地增值主要考慮財務效益，水電工程開發后經濟效益顯著，而水利工程建成后經濟效益往往很少甚至沒有，社會效益與生態效益等非財務效益即使較高但難以顯現。無怪乎一些學者認為水電工程移民可以實現效益分享而水利移民不能。不過，所有土地都有同等的發展建設的權利，但因人為規劃因素而導致土地用途不同，增值相應呈現差異，而且任何土地都不是孤立的增值，而是多方面因素綜合作用的結果[6]。如公益性水庫的財務收益較小，而水庫邊修建度假村產生的財務收益則可能高得多，很難說度假村的高收益沒有水庫的功勞。若完全按照土地征轉后的增值分配，可能造成巨大的不平等。因此，區域內土地增值宜由所有土地共同分配，水庫建設土地增值可以一定區域平均增值收益來度量。

2 征地補償的量化

2.1 樣本調查

課題組于2015年8月選擇湖北丹江口市與河南淅川縣境內的南水北調中線工程丹江口水庫農村后靠移民進行問卷調查。南水北調中線工程在國內率先把水利水電工程征地補償標準提高到年產值的16倍。此次調查內容包括：移民基本信息、征地狀況、土地意愿價格等。調查問卷共300份，其中有效問卷273份，丹江口市與淅川縣分別為139份和134份。有效樣本中受訪者為男性的占52.38%，以務農為主的占88.64%，受教育程度在初中以上的僅占10.99%，家庭平均人口為5.11人。

2.2 征地情況

南水北調丹江口水庫就近后靠移民搬遷前擁有土地類型多樣，人均土地面積為0.124 hm2，其中水田0.017 hm2，旱地0.079 hm2，園地0.021 hm2，林地0.007 hm2。安置區通過調整土地、新開墾土地、消落區回填造地、低丘崗地治理等為移民分配了土地，但受區域環境容量的限制，分配的土地相比搬遷前減少了，搬遷后人均土地面積約為0.044 hm2，其中水田0.007 hm2，旱地0.033 hm2，園地0.003 hm2，林地0.001 hm2。分配土地的質量與搬遷前相比，移民認為變差的占74.73%；其可能的原因為：調劑的土地一般都是質量較差的土地、新造土地短期內耕作層熟化程度不夠等。這就意味著以土地換土地安置模式下數量很難實現平衡，質量更是難以保證，其實施難度越來越大。

水庫移民除實行前期補償外，還與后期扶持相結合，83.15%的移民表示知道。這反映出大部分受訪移民對征地政策還是比較了解的。搬遷前移民家庭年農業收入占總收入的比重為67.56%，搬遷后則變為20.02%，種地收入比例大幅減少。當詢問移民在假設可以選擇的情況下是否愿意被征地，僅有24.54%的移民明確表示愿意，大部分移民還是不希望土地被征收的。進一步了解征地愿意與否的理由，對于土地不愿被征收的原因，排在前三位的依次是補償太少，不劃算、擔心以后生活沒有保障、征地后生活成本增加，生活壓力大等，顯然移民對補償價格及征地后的生計保障是很關注的；對于土地愿意被征收的原因主要為：種地收入太低，征地有補償，不種地可到外面專心打工，征地補償款可解燃眉之急等。可見，農業收入偏低使部分移民不再惜地，而是青睞選擇非農就業。南水北調移民土地征收以土地置換或貨幣形式補償，移民中的82.78%認為補償標準非常低或比較低，認為合理的占16.85%，認為補償標準較高的占0.37%。顯然，大多數移民認為補償價格偏低。從對水庫征地政策的滿意度來看，15.02%的移民認為非常滿意或比較滿意，28.57%的移民認為一般，其余的認為不太滿意或很不滿意。總體而言，水庫移民對征地的滿意度不高。就移民搬遷前后生活水平對比，認為搬遷后生活水平變好的占39.56%，基本保持不變的占29.30%，變差的占31.14%，一些移民生計恢復與重建尚待時日。

2.3 補償標準測算

2.3.1 農業用途價值

農地農業價值P1通常可以采用收益還原法測算。即，估算農地的純收益，以一定的還原率，將其折算為評估時的收益總和。計算公式：P1=A×[1-(1+i)-n]/i。式中，A表示農地年純收益；i表示土地還原率；n為土地承包年限。調查顯示，丹江口移民家庭水田年均純收入為13 095元/hm2，旱地年均純收入為9 975元/hm2，園地年均純收入為16 035元/hm2。土地還原利率的算法是一般用安全利率加上風險調整值的方法。這里安全利率采用2009年(移民搬遷前一年)的一年期銀行存款利率的均值2.25%作為安全利率。參考國內外農用地的估價經驗來看，一般農業用地的風險調整值普遍介于1%～2%之間，本文取為2%，因此確定土地還原率為4.25%，年限取為30年。由此可以計算得到，水田、旱地、園地的農業用途價值分別219 675、167 490、269 160元/hm2。

2.3.2 社會保障價值

農地社會保障價值P2主要包括養老、就業和醫療三方面的保障價值，借鑒沈卓雯的研究[7]，采用替代方法并適當調整進行估算。

(1)土地養老保障價值。根據新型農村養老保障體系的規定，需至少繳費15年才能領取養老金。選用15年作為繳費年限，根據養老金計算方式：每月領取養老金=基礎養老金+個人賬戶余額/139。因此，參保人員要想獲得不低于當地城鎮居民最低生活保障水平，選取的標準應為：55+15m/139≥180。其中，55為基礎養老金；m為年繳費額；180為2009年丹江口庫區城鎮居民月最低生活保障水平；則m≥1 158.33元，相應的人均養老繳費即社會養老保障價值為17 375元。考慮到農地社會保障價值與人均土地面積和土地收益有關，因而單位面積農地社會養老保障價值=社會養老保障價格×年農業純收入占純收入比重/人均耕園地總面積=17 375×67.56%/0.117=100 680元/hm2。農地社會保障功能不僅由耕地承擔，也或由園地承擔。水田、旱地、園地的加權純收益為11 520元/hm2，則水田的社會養老保障價值=單位面積農地社會養老保障價值×(水田純收益/土地加權純收益)=100 680×13 095/11 520=114 480元/hm2；以此類推，可求出旱地、園地的養老保障價值分別為87 285、140 265元/hm2。

(2)土地就業保障價值。城鎮居民失業后，政府會為其提供免費的就業培訓或給予一定經濟補償。對于農村移民而言，失去土地往往意味著失去就業機會，加上移民自身人力資本的薄弱、社會資本的缺乏，很難在城市中實現相對穩定的就業。為此，釆用最低生活保障金來測算農地的就業保障價值。依據2010年人口普查數據，得到被調查兩縣市人口的加權平均年齡為37歲，男性占51.44%。 參照國家勞動法規，基本生活保障年限到農民基本喪失勞動力為止， 即男性 60 歲為止， 女性 55歲 為止。因此，選取23年(男性)、18年(女性)作為就業保障時間。則農地平均就業保障價值=年最低生活保障金×(男性比例×23+女性比例×18)×年農業純收入占純收入比重/人均耕園地總面積=180×12×(51.44%×23+48.56%×18)×67.56%/0.117=257 479元/hm2。同樣，水田、旱地、園地的就業保障價值按農地平均就業保障價值乘以各自純收益與土地加權純收益的比例計算，由此可得到三者的就業保障價值分別為292 785、223 230、358 725元/hm2。

(3)土地醫療保障價值。根據新農合的規定，2009年丹江口庫區每位農民交30元錢，政府統籌，庫區人均壽命73歲，被保障農民平均年齡到73歲的時間差為36歲。農地醫療保障價值=每年每人繳費×醫療保障時間×年農業純收入占純收入比重/人均耕園地總面積=30×36×67.56%/0.117=6 258元/hm2。同樣，各類土地的醫療保障價值為農地平均醫療保障價值與純收益占加權純收益比值得到，水田、旱地、園地的醫療保障價值分別為7 110、5 430、8 715元/hm2。

綜上，水田、旱地、園地的社會保障價值分別為414 375、315 945、507 705元/hm2。

2.3.3 增值收益分享

參考黃滟的研究[8]，采用意愿調查法調查水庫移民享有土地發展權利的購買意愿來測算土地平均增值，并結合移民分配比例計算出移民分享的增值收益。不可否認，發展權支付意愿對農村移民來說可能有些理解上的難度，為此，水田、旱地、園地不做細分，籠統地歸入農地統一調查。調查顯示，78.02%的移民愿意支付費用，且年支付意愿WTP的平均值為27 435元/hm2。農地增值收益分享的計算公式為：P3=WTP×[1-(1+i)-n]/[i×(1+i)m] ×r。其中，i仍取4.25%；n為支付年限，即農地的承包經營期限30年；m為2015年到2009年的折現年限，取為6年；r為移民分享比例。在移民是否應該參與分享土地增值收益這個問題上，持肯定態度的占90.84%，表明絕大多數移民自認為是水庫工程的貢獻者，理應參與效益分享；對于持肯定態度的，進一步詢問其對于增值收益希望分配的比例，平均值為28.19%。本文綜合考慮持肯定與否定態度的意見，將移民分配比例定為25%。由此可計算出移民分享的增值收益為89 670元/hm2。

表1 征地補償費計算結果及與實際補償的比較 元/hm2

2.3.4 征地補償額

移民征地補償費用P=P1+P2+P3，將此測算值與實際征地補償標準進行比較，結果見表1。表1中的實際補償標準(前期補償)僅指前期移民土地補償價格；實際補償標準(前期補償加后期扶持)則是指在前期征地補償的基礎上，加上移民人均600元長達20年的后期扶持資金折現額。其計算方法為：600×[1-(1+i)-20]/i/人均耕園地總面積，i仍取4.25%，結果為68 370元/hm2。當然，若把后期扶持僅視為對移民無形損失的彌補，則不納入土地補償范疇考慮。

不難發現，水田、旱地、園地的實際前期征地補償標準要比測算的征地補償費低42.40%、41.83%、37.63%；即使加上后期扶持，仍然比估算的征地補償要分別低32.95%、29.90%、29.74%。這或許是受訪移民對征地補償不太滿意，以及在土地被征后生活水平變化不大或下降的原因之一。若按年產值折算，水田、旱地、園地的測算補償額分別為27.78倍、27.51倍、25.65倍。

3 結論與建議

補償標準是征地問題的核心。移民征地補償不僅應當給予農地當前用途的土地價值補償，還應當給予潛在的社會保障與發展收益的補償。實證測算中南水北調丹江口移民應得到的水田、旱地、園地補償額分別為723 720、573 105、866 535元/hm2，均比實際補償標準要高。為使水庫移民征地補償更為公平合理，適應新時期發展的需要，可能的改進途徑有兩種：一是基本不改變現有的征地補償框架，直接提高土地補償的倍數，并與《土地管理法》相協調。如參考本文測算的結果，可提高到26倍，即在現有16倍的基礎再增加10倍，仍處于30倍上限范圍之內；也可以參照區片價。按此補償標準支付給安置區調劑土地的村民，他們也能享受到更多福利。二是改變現有的征地補償政策，補償標準由年產值倍數轉向市場價格，即在參考農地農業用途價值、社會保障價值、轉用增值移民分配部分三者之和的基礎上，由征地單位與移民協商確定補償價格。

當然，本文的量化研究，只是為征地補償標準的改進提供一個經濟上的參考；而土地補償的定價是很復雜的，在以后條件允許的情況下，還可嘗試釆用多種方法進行比較分析，以使估算結果更為準確。本文也僅測算了征地補償費用，對于補償方式等問題還可以進一步探討。

[1] 陳銀蓉, 梅昀, 劉靈輝, 等. 水庫移民安置區土地補償現狀與補償原理[J]. 中國人口資源與環境, 2012, 22(2)： 27- 32．

[2] 熊誠, 嚴云才, 馮雪. 不同行業項目交叉背景下水庫移民征地補償有關問題及對策探討[J]. 貴州水力發電, 2012, 26(2)： 48- 51．

[3] 郭萬偵, 張江平, 鄧益. 水電工程建設征地補償和移民安置思路的轉變[J]. 水力發電學報, 2012, 31(1)： 1- 4．

[4] 鄧益, 汪奎, 黃建, 等. 大型水電工程農村移民入股安置方式初探[J]. 水力發電, 2015, 41(4)： 1- 4．

[5] 胡大偉. 水庫移民征地補償長效模式的法制規范與制度構建[J]. 中國土地科學, 2015, 29(1)： 86- 91．

[6] 陳春節, 佟仁城.征地補償價格量化研究-以北京市為例[J]. 中國土地科學, 2013, 27(1)： 41- 47．

[7] 沈卓雯. 基于農地發展權定價的征地補償標準研究[D]. 南京： 南京農業大學, 2013．

[8] 黃滟. 農地發展權定價與土地征收補償[D]. 武漢： 華中農業大學, 2012．