企業家城市理論及其影響

張海軍

[提要] 在全球化與后工業化背景下，西方城市面臨城市衰退與經濟停滯的局面，為擺脫原有的管理模式，實現城市復興與經濟增長，各西方城市運用企業家城市理論實施城市發展路徑，通過改變城市治理方式、規劃新產業空間、更新與新建城市項目、宣傳城市形象，以促進城市空間與結構的轉型升級，增強城市競爭力。本文對企業家城市政策在促進經濟發展的同時帶來的城市擴張、社會極化以及空間不平等加劇等問題進行分析，為構建經濟、社會、人文、環境和諧發展的城市建言獻策。

關鍵詞：企業家城市；公私伙伴關系；城市營銷；新產業空間；空間不平

中圖分類號：F299.1 文獻標識碼：A

原標題：基于企業家城市理論的外國城市發展研究

收錄日期：2017年2月26日

一、企業家城市興起的背景

（一）全球經濟調整與城市危機。自20世紀80年代以來，由于地緣經濟的變化，資本在全球化過程中快速流轉，在此背景下，由于勞動力成本和自然資源的雙重效應導致新的產業布局與勞動分工的形成。歐美等西方發達國家的跨國資本為尋找價格更低廉的土地和勞動力，資本投資從發達國家轉向發展中國家，造成就業崗位外遷、失業率增加、稅收基礎下滑、財政壓力加大、逆工業化現象突出。為了留住本國資本和吸引外國資本，城市政府關注的重點從提供社會福利和公共服務轉向積極推進地方經濟增長，提高城市競爭力的外向政策上來。公共部門呈現出私人部門的特征：冒險性、創造性、推銷性和利潤動機，強調市場在資源配置中的決定性作用，由此引發城市政策和組織制度安排的一系列轉變。經濟全球化、資本流動帶來城市與區域競爭，地方政府的目標主要表現在積極主動地提升各自經濟空間的競爭力，從而面對激烈的國際城市和地區競爭。

（二）新自由主義影響與引導下的社會變革。經濟的全球化帶動了各地區之間資源與資本的快速轉移，原先強調國家干預的凱恩斯主義經濟政策讓位于“新自由主義”經濟政策，這個由英國和美國政府掀起的“新保守主義革命”使得西方城市治理政策發生了明顯轉變。事關經濟發展和社會服務的職責被下放至地方政府，城市政府在社會經濟發展過程中從被動走向主動，更好地應對市場的轉變。地方政府的財政補貼雖然被轉移，但卻被賦予了新的征稅權以及確定地方稅率的權限。傳統上的福利國家思維被新自由主義所取代，進而影響都市的政治、社會與空間等各個層面，西方城市不再生產或提供各種大量公共服務，以及開展標準化與單一性質的基礎設施建設，城市政府角色的變化影響城市的活動。隨著新自由主義的蔓延，西方發達國家為了完善市場機制，推動經濟全球化進程，跨越地域界限的城市和區域在國際資本流動下與新自由主義進行整合，為全球范圍內的經濟改革創造了路線。由此，非市場經濟國家紛紛開始謀求建立市場經濟制度，使市場機制在資源配置中越來越發揮基礎作用。

二、企業家城市的認識與理解

在20世紀90年代初期，隨著全球化的進一步推進，地方政府為擺脫僵化和低效的公共官僚機構，以滿足服務于公民和企業的需求，積極進取，轉變政府行政機制，由此，城市治理從地方福利與服務供給轉向鼓勵地方增長與經濟發展。

（一）企業家城市的主體。為解決戰后因凱恩斯福利國家體制而導致政府失靈的財政危機，新自由主義順勢崛起，自由市場成為調節社會生產和分配的最有效機制，與此同時，中央對地方財政支出逐步減少，地方政府此時：一是要面對有限的政府資源；二是要提升城市競爭力促進城市發展，這兩大困難可以歸結為地方政府缺少經濟發展的資金。唯有改變政府的政治組織，將更多的部門引入到政府政治系統中，為經濟發展尋找資金源。城市政治不再是單一的由公共機構對社會和經濟進行改革，它涉及一個復雜的聯盟群體，由多邊機構合作并參與治理。因而企業家城市的主體不僅包括城市政府與區域政府，同時也包括由開發商、企業、媒體等組成的市場主體，以及來自社會主體的居民、社會組織等。

不斷變化的內部組織形式反映出“地方政府”轉變為“地方治理”。這種新的執政理念關注新的、更加靈活的政府內部與外部治理網絡類型組織之間的合作，使得企業家型城市的目標變得清晰：一是去國有化，國有壟斷行業向私營企業開放，實行自由競爭；二是政治制度的非政府化，制度安排轉向地方自治，公私合營，組成增長聯盟。

（二）企業家精神與企業家城市。城市的企業家精神廣義上是指城市和區域的公共部門與私營部門積極推動下的當地經濟發展的加劇。代表了城市增長的方向，并且通過一系列的城市發展戰略以創造有吸引力的城市環境。地方政府本身越來越轉向私人部門，通過各種形式的公共-私人之間的合作去尋找資本以進行經濟和社會投資，并更加注重經濟開發。

企業家城市概念來源于英國學者David Harvey，他將地方政府以追求發展導向的活動歸類于管理主義轉向企業主義。經濟全球化的推進，城市作為經濟發展的主要場所，重新定義了其對資本的物價穩定措施和勞動力再生產作用的邊界利害關系，這也可以解釋城市被替換為企業參與國際競爭的原因。當地地方政府為追求經濟空間創新策略，保持并提升相對于其他城市的經濟競爭力優勢，運用企業化方式宣傳本地城市。薛鳳旋認為企業家型城市即通過私人和政府的積極合作，創意地開發城市自身和鄰近地區的有利因素，通過一些關鍵項目的建設，達到更高水平的經濟發展。中國學者殷潔等人則概括了企業家城市的具體內涵，主要包括兩項內容：一是通過提升城市形象的活動來增加城市競爭力，如城市復興運動；二是構建增長聯盟（即城市政體或公私合作伙伴關系）來促進資本在區域內的聚集，并借用私人部門的力量提供公共產品和服務。

三、企業家城市的實踐方式

（一）城市形象的營銷。城市形象和城市營銷的系統理論最早由Ashworth和Voogd建立，二者將城市營銷戰略規劃為城市產品的形成、城市形象塑造和城市形象營銷這三個關鍵部分。為了促進城市發展，城市營銷是一種不可或缺的方式，城市營銷包括內部和外部因素，外部目標群體是投資者、企業和高收入者，而內部因素針對的是城市居民，在后工業時代，企業家城市在深受去工業化和經濟衰退的影響下，開始進行對資源要求很高的建設項目。在此背景下，其主要目的是要設法重新塑造城市，運用地方營銷手法徹底地改變人們對城市的理解。城市不能像企業那樣推銷一種產品，主要是因為城市是不完全明確定義的產品，它包含城市基礎設施和建筑等有形資產，也包含城市品牌和城市文化等無形資產。

城市宣傳和形象重塑通過大規模的房地產開發往往是企業型城市重要的主題。大事件營銷是中西方城市均十分偏好的一種企業家城市策略，也因此成為研究城市政體形成、發展和變遷的重要視角。良好的生活環境、服務和高品質的房屋吸引著人們來此居住，同時，這反過來又吸引投資，并且創造就業機會。顯然，提供時尚民居是一種刺激就業機會的方法，也是一個創造經濟增長的戰略。地方政府通過運用市場營銷手段，對城市資源進行挖掘與整合，通過城市知名度、美譽度的提升以及城市有形、無形資產的增值，提升城市競爭力，吸引外部資本。

（二）城市更新與改造。舊城區的存在不僅影響城市形象，而且占用城市土地資源，制約著城市經濟發展，基礎設施年久失修影響居民生活質量。因此，企業家城市政府在實現城市復興以及經濟增長過程中將舊城改造列為重要一環。在城市重構過程中，針對的主要是衰敗的城市中心，城市更新對于經濟復蘇、提高環境質量和增進公眾健康都大有裨益。城市規劃者在城市更新過程中，通過摧毀性的創造，推動城市空間重建與功能再造。城市政府與私人企業相互合作對城市中心進行開發與改造，他們將老舊建筑和道路進行摧毀，在原址上構建辦公樓、酒店和購物區。美國紐約州的錫拉丘茲在面臨二戰后就業崗位和人口外遷困難時，通過翻新城市街道、精品商城以及辦公樓與港口碼頭的重新規劃，振興了城市經濟，成為后工業城市復興的典范。

大型城市項目建設附有帶來經濟增長的意義在于通過建立一個有吸引力的居住環境，以及一個有吸引力的商業氛圍來吸引投資，促進經濟增長。同時，成為后工業化城市復興和重建的視覺標示。新城市形態，如商場、文化中心、文化遺產公園、會議中心和科技園等，這些城市環境，提供了一個集中娛樂和休閑的設施以及旅游景點和商務服務等功能，其著眼于消費，而不是生產，是為面向一個新產業經濟，并確保新的經濟增長環境。文化導向的城市更新對城市發展的促進在“歐洲文化之都”主題中得到了實證，在利用當選文化之都的機會時，通過改造原有的文化基礎設施，不僅繁榮了地方經濟，而且增強了本地居民的自信。

（三）新國家空間的形成。全球化還加速城市等級體系的迅速變化，這不僅表現在倫敦、紐約等特大城市向全球經濟網絡中心、以服務業為基礎的“世界城市”轉變，而且也表現在許多西方城市的經濟活力正受到削弱上。各國政府主張透過跨國企業鼓勵對主要城市區域的投資，進而建設新型國家空間調控的新的產業空間，以激發城市的經濟活力。國家空間的分割為具備自身特定地域特征的城市經濟提供了不同的發展軌跡。當資本不斷通過減少地方依賴提高其空間流動性時，企業家城市政府卻在想方設法構建地域性固定資產和創造其他外部環境，讓資本鎖定在各自行政區劃范圍內。

社會經濟的變遷導致新的城市空間的塑造，城市在空間上呈現的是一個包含眾多錯綜復雜因素的地理面貌，關于城市的發展要考量城市區域的形態、規模以及資源要素，根據區域空間的地貌特征，開展不同的城市建設項目。通過構建城市新產業空間、整合資源，實施提升城市競爭力戰略。吳縛龍認為城市企業化的出現是政府對內部能力調整的一種應對，例如管理部門直接轉變為公司，房產局直接轉為房產公司。也有學者認識到，城市政府運用企業化的方法促使城市高新技術區、原工業區轉型，這都是實施國家空間發展戰略、構建新型產業空間的重要手段。新的產業集群在原城市外圍聚集，導致了工作機會和居住地的城市離心化，城市新區成為吸納城市化人口、新的產業投資的空間平臺。

四、企業家城市行動帶來的影響

基于企業家城市理論的發展模式確實給逆工業化和經濟衰退的西方后工業化城市帶來了經濟增長的強效劑，推動了發達國家的城市國際化道路。但是以經濟增長為目的的企業化城市發展戰略帶來了社會不均衡發展、空間不平等以及政策不協調的影響。

（一）社會加速分化與極化。企業家城市的核心是突破舊思維、實現創新、提升企業層面和城市層面的競爭力。雖然企業家城市戰略在吸引外來投資和創造就業機會方面的案例有很多，但許多為提升城市形象進而提高城市競爭力的項目已經被證明造成了損失，1991年的英國謝菲爾德學生運動會，因為議會的政策致使當地居民背負了沉重的長期債務。Logan and Molotch曾表述由企業化策略促進經濟增長和發展帶來的財富和機會再分配，其結果只能是少數富人的凈財富轉向城市精英。也有學者Fainstein & Campbell歸納總結認為，區域發展進程中的城市競爭結果，必然是少數城市最終獲得區域發展進程中的主導權力，而更多的城市則將承受失敗的結局。國內學者巒峰等就認為企業家城市理論所主張的城市發展模式在本質上并未有效地在創造人類社會的共同財富方面有所貢獻，而是更多地關注于城市間存量發展資源的轉移與爭奪。

企業家城市的發展理念更多地關注于吸引外來資本來營造城市環境，發展經濟，輕視城市內生式創新發展，這就使得城市的發展是以外在資源的轉移來推動的，所有的城市在相同的全球化市場進行競爭，必然呈現零和博弈的局面。大量資源被用于滿足地方經濟發展的目的，例如教育、衛生、文化、體育等公共服務的市場化，擴大了公共資源的不平等分配，壓制了公共部門公共職能和社會責任的發揮，基層政府沒有提供公共產品和公共服務的動機。

（二）空間不平等加劇。由于當今生產體系轉向全球化與區域化，部分國家權力因而轉移到地方、區域組織，導致國家政權在國內的駕馭能力被大大削弱。再就是政府間關系的轉變對主要城市區域的管治產生重大影響，中央與地方的行政、組織與財政關系的重塑，影響了中央調控管治資源的能力。盡管空間分化能夠使該區域的管轄政府更能切合地方性需要，促進經濟發展，但是它也因不同管轄區在功能和空間上的重合而帶來嚴重的混亂問題，如公共產品和服務的重復配置等。企業家城市的自我管治，削弱了國家整體上的組織一致性和操作統一性，從而導致嚴重的管治失誤、城市間沖突及合法化財政赤字。再就是國家的空間結構因為空間因素和政治博弈，導致國家某些空間領域因政策扶持與補助在全球化進程中發展迅速，而余者則被忽視、邊緣化，經濟基礎被掠奪，造成空間發展不平衡。與此同時，城市新區與城市中心相互競爭，多中心城市區域及新型工業區的出現，吸引更多資本投資和國家補貼，從而造成不均衡發展的地理發展趨勢。

（三）城市的無序擴張。面對國家經濟社會狀況的急劇發展，城市政府試圖增強本地和區域的具體經濟資產，競相把公共資源和私人資本引向自己的管轄區域，為了應對隨之而來的地理分配壓力，城市政府普遍開展城市空間重構，推動城市新區的產業發展和基礎設施建設。企業化城市重塑空間與領域，主要是重新界定城市政府如何透過空間領域落實地方關注的議題。企業家城市通過全面實施土地使用規劃、引導產業入駐、提高就業機會，吸引了大量外來人口。為安置產業與人口，基礎設施投資從城市中心向城市邊緣地帶轉移，城市規模不斷擴張。隨著經濟水平的提高，城市人口規模的增加和交通出行的便捷成為城市空間重構的主要因素，也是集聚和擴散作用的原動力。城市規模與集聚經濟效益是相互促進關系，由于聚集經濟帶來的效益作用，區域內的產業、人口、資本等要素不斷地向城市空間集聚，推動城市規模進一步擴大，進而又吸引更多的企業入駐，如此反復循環，城市的規模擴大，無序化的城市擴張帶來一系列的社會問題，如：交通擁堵、環境污染、貧富差距擴大等。

五、結語

本文源于西方城市研究學者對經濟全球化與資本流動之間的循環作用帶來的影響，引發對城市發展及治理的再關注。西方企業家城市理論研究人員認為當今的世界不能再將公共部門與私人部門在城市發展過程中發揮的角色清晰地隔離開，而是更加出色地發揮出兩者之間的合作伙伴關系，并且在城市發展過程中更多地采用城市營銷與宣傳、城市更新改造以及打造新的城市區域發展空間等多項有利于城市經濟發展的實踐方針。西方城市發展的起步階段與我國大部分城市不同，導致兩者城市發展的背景及愿景具有本質區別，西方發達城市的企業家城市戰略主要出于擺脫工業化形象和城市衰退困境，而中國城市卻是需要從低效率的手工業城市向機械自動化城市轉變，雖然都是希望吸引投資來刺激經濟增長，但是兩者城市發展的背景具有本質區別。中國在借鑒西方發達城市的發展經驗時，必須結合本國國情與當地城市狀況制定發展戰略。

盡管企業家城市越來越普遍，但是很少有城市解決好城市發展帶來的新問題，城市治理的重新設計、城市更新以及新產業空間的塑造在促進城市發展過程中，也出現了一系列的問題如：資源枯竭、環境污染、歷史文化消失、社會兩極分化等。同時，一些城市通過提高生產力和系統性競爭力等條件來確保經濟的持續，確實使得政治和社會創新保持了可持續的動態競爭優勢；但是旨在捕捉移動的投資以及簡單的城市形象建設而開展的城市水岸開發項目以及后現代商業中心等帶來的競相模仿，必然使得這種企業家精神薄弱的城市，因為城市發展戰略的趨同性，在城市競爭中雙雙落敗。因此，企業化城市的發展路徑不僅需要重新評估城市可持續發展問題，亦要有區別于其他城市發展方針的特性，真正實現城市經濟、社會、生態的循環可持續發展。

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