對口幫扶與阿昌族跨越式發展的實證研究

胡紅斌

摘 要：新時期，云南省啟動煙草系統對口德宏州阿昌族實施整鄉推進整族幫扶行動。項目啟動后，面臨扶貧機制不夠健全，部門協調配合弱，資金籌集渠道窄，人口主觀能動性弱，政策宣傳還不到位等問題。通過健全機制、提高項目管理水平，強化部門聯動、凝聚幫扶合力，優化金融扶貧產品、拓寬籌資渠道，加大產業扶持力度、帶動阿昌族群眾增收，更加重視智力扶持、增強阿昌族自我發展能力，加大宣傳教育力度、增強主體脫貧意識，探索推進阿昌族整鄉整族跨越式、可持續發展。

關鍵詞：阿昌族；對口幫扶；問題與對策

中圖分類號：F127.8 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）07-0021-03

德宏州是中國阿昌族的主要聚居地。2014年末，全國阿昌族人口39 555人，其中，德宏州阿昌族人口31 253人，約占全國阿昌族總人口的80%。目前，阿昌族聚居于德宏州11個鄉鎮28個村委會261個村民小組?；谧匀毁Y源有限，阿昌族生存條件較差；產業結構單一，經濟發展水平低；農業生產率水平低，公共基礎服務弱等現實，阿昌族聚居區經濟社會發展滯后，阿昌族群體貧困程度較深。2014年末，德宏州阿昌族建檔立卡貧困人口為4 187人，貧困發生率13.6%。與全國貧困發生率8.5%相比，高出5個百分點。2014年末，曩宋鄉阿昌族4 432人，貧困發生率23%；九保鄉阿昌族3 877人，貧困發生率32%；戶撒鄉阿昌族14 276人，貧困發生率67%。2015年7月，云南省認真貫徹《中共中央 國務院堅決打贏脫貧攻堅戰的決定》要求，深入實施精準扶貧、精準脫貧工作，啟動了云南省煙草系統（公司）對口德宏州阿昌族實施整鄉推進整族幫扶行動。

一、阿昌族整鄉推進整族幫扶基本情況

自2015年8月至今，云南省煙草公司心系邊疆少數民族、不忘社會責任、拿出真金白銀，采取了一系列行之有效的舉措，積極實施隴川縣戶撒、梁河縣九保和曩宋阿昌族整鄉推進整族幫扶。整個幫扶行動重點圍繞特色產業培育發展、生產條件改善、民居建設、綜合提升工程等4大工程18類項目實施。截至2016年9月，阿昌族整鄉推進整族幫扶項目共計撥付資金1.55億元，其中煙草幫扶資金8 222.88萬元，部門整合資金7 235.92萬元。目前，阿昌族整鄉推進整族幫扶工作深入開展，項目建設有序推進，形成了強化組織領導，確保職責任務明確；識別幫扶對象，確保脫貧方式落實；突出問題導向，確保項目實施精準；構建體制機制，確保扶持方向精準等主要做法，阿昌族聚居區的產業培育取得新突破、綜合推進取得新進展；阿昌族群眾的居住條件得到較大改善、生產基礎也邁上新臺階。

二、阿昌族整鄉推進整族幫扶存在的主要問題

1.扶貧對象范圍還未全覆蓋，整族幫扶精準度還不夠高。脫貧攻堅客體是阿昌族人口，項目幫扶是瞄準阿昌族人口集中聚居的3個民族鄉，涵蓋了德宏州75%阿昌族人口，約2.4萬阿昌族群眾。從客觀來講，項目幫扶力度大，絕大多數阿昌族人口都納入幫扶范疇。但從整族幫扶來看，25%阿昌族人口還散居于德宏州的芒市、盈江、瑞麗等鄉鎮、村寨，這也意味著約0.7萬阿昌族群眾還沒能享受到脫貧政策。阿昌族整鄉推進整族幫扶工作，應把德宏散居阿昌族全部納入幫扶規劃內，將項目覆蓋面擴大，讓扶貧對象更加精準。

2.政策宣傳還不夠到位，智力幫扶力度不夠強勁。阿昌族幫扶項目，針對智力支持的規劃設計欠缺，尤其是缺少阿昌族聚居區人才存量積累和人力資源開發等內容的關注和重視，忽視了阿昌族群體自我發展能力提升。項目實施中，智力幫扶多偏重于教育設施建設、助學資金發放等實物扶持，著眼于生產勞動技能、思想觀念轉變等隱形扶持較少。目前，技能培訓在教學內容、師資選派、媒體運用等方面還不能滿足農戶的現實需要，智力幫扶針對性較弱、有效性較低。少數民族技藝文化的傳承人才短缺，民族經濟發展生產帶頭人才短缺，導致阿昌族聚居區難以依靠自身實現自力更生。

3.扶貧機制不夠健全，幫扶措施落地存在困難。發展規劃的設計、實施方案的編制等前期工作由阿昌族整鄉推進整族幫扶項目管理局具體負責，工程項目建設驗收審核由項目督查小組承擔。項目實施涉及的主要鄉鎮、村組沒有具體的職責權力。扶貧體制機制還不健全，針對項目推進的監督檢查、監測評價等管理不到位，項目主導機構與整合部門之間溝通不暢、權責不清、“各自為政”，幫扶措施落地存在困難。項目實施主題不清，工程實施成效不顯著。

4.資金籌集渠道較窄，扶貧資金缺口較大。阿昌族幫扶項目的異地搬遷沒有被納入政府與農業發展銀行簽訂的易地搬遷貸款計劃，無法享受金融扶貧“異地搬遷貸款”優惠；列入異地搬遷的阿昌族農戶普遍缺乏有效的抵押物，搬遷戶自籌資金很難通過銀行獲得相應的信貸支持。如對于補貼性養殖項目，除煙草系統向貧困農戶補貼6 000元外，還需要每戶農民自籌2 000元，才能加入肉牛養殖計劃，但許多農戶都無力承擔這部分資金?；A設施、民居保障等工程建設資金投入不到位、不及時，幫扶項目實際資金需求與實際資金投入矛盾突出。

5.項目實施工期拖延，建筑材料價格上漲。由于工程建設所需的圖紙設計工作無法按時完成，項目實施區域自然地質災害頻仍等主客觀因素，使得民居建設、公建部分等項目，遲遲無法開工。如九保鄉橫路村阿昌族民居保障工程是在7月、8月陰雨季節開工，受天氣影響，房屋建成工期一再延誤。此外，由于多地民居建設同一時間全面鋪開，短期內當地建材供給無法滿足建設需求，推高了磚瓦、鋼筋、水泥等材料價格，使得幫扶項目建設的總成本增高。

6.人口主觀能動性不強，脫貧愿望不夠強烈。部分阿昌族群眾不清楚自身的脫貧需求，安于現狀，主動參與脫貧的愿望不強烈；部分建檔立卡貧困人口仍有“等靠要”想法，存在“苦干不如苦熬”“等著別人送小康”等思想，脫貧攻堅成為干部的“獨角戲”，幫扶項目總體實施不順暢。精神貧困與物質貧困相互交融，短期內阿昌族扶貧效果不顯著，貧困農戶對項目的滿意度較低。

7.部門協調配合弱，扶貧合力尚未形成。項目實施中財政、扶貧、民政、交通、水利、農林牧、新農村建設等部門缺少共同實施項目的機制，部門間協調配合度偏低，扶持政策銜接不夠，難以形成強大的工程推進合力。調研發現，前期資金實際到位，遠遠低于項目規劃預算，致使項目建設整體滯后。此外，當前幫扶項目的對外宣傳還不夠，項目實施資訊傳遞不及時，運用微信網絡等媒體擴散影響不強，全社會參與幫扶的扶貧合力尚未完全形成。

三、推進阿昌族整鄉整族幫扶的對策建議

1.健全機制，提高項目管理水平。首先，開展“三查三問”專項行動，強化監督執紀問責。建議州政府盡快制訂出臺阿昌族整鄉推進整族幫扶工作問責機制。由政府主導，紀檢監察機關主推，采取縣、鄉、村“三級”聯動、共管齊抓方式，開展脫貧攻堅專項行動。即查工作紀律嚴不嚴，問扶貧對象確認是否精準；查責任擔當強不強，問扶貧問題整改是否及時；查精準扶貧實不實，問基層貧困群眾是否滿意。其次，建立阿昌族幫扶調度運行機制。落實好“周匯總，月調度，季考核，年總結”的工作機制，鄉、村、組3級基層組織負責每周幫扶工作匯總，幫扶項目一把手每月至少召開一次幫扶情況調度會，及時掌握工程實施面臨的困難和問題，督查小組每季度對重點項目落實情況進行考核驗收，以年為單位驗收考核責任人和部門單位工作。最后，接受媒體與公眾的社會監督。建立運行權力清單監督機制，對幫扶干部的工作落實到位、違規違紀行為以及作風實不實等問題，接受群眾監督反饋。運用新聞報導、廣播宣傳等形式，定期公開發布督查結果與工作成效，防止督查工作“走過場”“流于形式”。通過開座談會、接受信訪、登錄州長信箱等形式，對項目實施中相關人員的權力運行、職責履行、工作成效、風險點等進行全面評議，及時糾偏糾錯，提高項目管理水平。

2.強化部門聯動，凝聚幫扶合力。在推動產業發展過程中，農業、林業、科技等部門要重點履行種養殖業的科普示范、技術推廣等職責，財政部門負責落實專項資金重點投放于農業綜合、小城鎮整治項目，扶貧部門要落實養殖貼息項目，穩妥解決產業發展的資金短缺困難。發改、廣電、民宗、科技等部門要協調聯動、整合資金，落實阿昌族聚居區鄉村特色旅游產業項目投資。在民居建設過程中，發改、住建、國土等部門要統籌幫扶資金共同抓好易地搬遷工程、示范新村建設及農田整治、地質災害隱患點整治。交通部門要加快推進扶貧村通暢工程建設，衛計部門需要爭取資金改善鄉村衛生醫療條件，水利、環保等部門則圍繞農村飲水安全鞏固提升、垃圾處理、環境整治等主題開展幫扶。

3.優化金融扶貧產品，拓寬籌資渠道。用好用活中央提出的金融支持脫貧攻堅的“扶貧小額信貸、扶貧再貸款”等政策。首先，落實好扶貧小額信貸。通過州政府牽頭，由中國人民銀行協同州財政局、扶貧辦等部門，盡快制定出臺《整鄉整族幫扶貧困戶小額信貸實施方案》《德宏州扶貧小額信貸操作指南》《金融機構貧困農戶小額信用貸款評級授信管理辦法》等文件，扎實做好阿昌族對口幫扶的金融服務工作。鄉村要做好扶貧小額信貸政策的宣傳發動，提高知曉度。鼓勵農業銀行、農村信用合作社、小額信貸公司等金融組織，圍繞阿昌族聚居區發展特色種養業、農產品加工業、休閑農業、鄉村旅游等生產經營項目，結合不同主體的差異化金融需求，提供靈活多樣金融產品。鼓勵支持阿昌族群眾通過扶貧小額信貸帶資入股參與農業產業化農頭企業、農民合作社、家庭農場等新型農業經營主體經營，拓寬脫貧增收途徑。其次，貫徹好扶貧再貸款。全面貫徹落實《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》提出的“設立扶貧再貸款并實行比支農再貸款更優惠的利率，重點支持貧困地區發展特色產業和貧困人口就業創業”，緊抓中國人民銀行設立扶貧再貸款的契機，引導農村信用合作社、小額信貸等金融機構支持阿昌族脫貧攻堅。此外，探索拓展阿昌族群眾抵押擔保物范圍，試行展農村土地承包經營權抵押貸款和農民住房財產權抵押貸款。

4.加大產業扶持力度，帶動阿昌族群眾增收。因地制宜培植符合阿昌族聚居區自然條件、資源狀況、勞動力實際的特色產業。一是在鞏固提升糧食、茶葉、白花油茶、黑木耳、滇皂莢、野山藥、蓮藕、煙草種植和豬、牛、羊養殖等現有產業的基礎上，注重發展具有比較優勢、門檻低、產業鏈長、附加值高、能帶動群眾有事干、有錢賺的特色優勢產業，確保阿昌族群眾持續增收致富。二是大力推進鄉村旅游扶貧工程。扶持一批阿昌族集聚村寨，挖掘具有阿昌特色的農耕美食體驗、休閑養生度假、生態野趣、民俗體驗等旅游特色產品，以村落提升改造和產業升級為基礎，打造集休閑度假、農業觀光、生態觀光、文化體驗為一體的復合型阿昌族特色旅游景點；重點打造梁河九保鄉丙蓋、九保、橫路及曩宋鄉瑞泉、關璋、馬茂，隴川戶撒鄉戶早、臘撒等8個阿昌族聚居村為中心的鄉村旅游項目。加快推進橫路、關璋和戶早等重點扶持示范村建設速度。充分體現示范村文化展示、生產生活、文化景觀、體育活動、公共服務等五大主題，確保阿露窩羅廣場、文化傳習館、文化展演館、戲臺工程質量，為申報阿昌族鄉村旅游區（景點）提供硬件支撐。三是深入開發阿昌刀及阿昌族手工編織品及服飾等手工產品，提高手工制品的設計和生產水平，形成產業鏈條，做大做強手工制品企業；加強傳統技藝挖掘與保護，緊密結合旅游市場發展變化趨勢，加大現代設計理念和工藝技術的運用。四是大力推動阿昌族聚居區“電商+脫貧”行動，依托德宏眾創空間的技術資源，開辦阿昌族電子商務技術培訓班，把未就業的具有初高中學歷的阿昌族青年納入電商技術人才培養計劃，培育扶持阿昌族電商帶頭人。商務局部門要發揮主導作用，以阿昌族示范新村為平臺，建立電商服務站，著力提高阿昌族示范新村電商服務點的電商經營能力。

5.瞄準阿昌族群體，做到幫扶識別精準。將項目扶貧對象范圍擴大到全州五縣市阿昌族全部人口，讓阿昌族整族幫扶工作實至名歸。第一步，對州內散居阿昌族人口進行一次摸底調查。然后，實施“回頭看”活動，組建駐村工作隊開展“到村入戶”再調查，對散居阿昌族貧困對象的家庭基本情況、致貧原因、發展意愿等內容進行仔細核實，編制“德宏州境內散居阿昌族分布名冊”，撰寫散居阿昌族生存發展調研報告。第二步，依托調查數據，由政府牽頭，組織相關部門統籌協調散居阿昌族幫扶工作，共同商定干部結對散居阿昌族幫扶計劃及具體措施。第三步，針對散居阿昌族“點多、面廣”等特征，細化散居阿昌族對口幫扶實施方案，探索梯次推進幫扶行動，確保扶貧到“最合適的人”。

6.更加重視智力扶持，增強阿昌族自我發展能力。充分發揮人社、職業教育、基礎教育、農技推廣等部門的作用，緊扣阿昌族農戶的生產經營項目，開展煙草、經濟作物等農業技術培訓，開展生豬、肉牛等循環養殖培訓，開展餐飲、住宿、導游等旅游禮儀培訓，開展歌舞表演、技藝傳承等文化學習。要在基礎教育階段，增設阿昌族傳統文化繼承課程，聘用阿昌族德高望重者、手工技藝者通過口授身教等形式，強化阿昌族文化民俗學習，阿昌刀具、織錦、飲食等民族特色傳承，重視阿昌族民族人文資源保護。篩選初高中畢業未就業的阿昌族人口，依托德宏州、縣（市）職業資源，開展勞務培訓與輸出，與州內省內的企業對接，拓寬阿昌族非農就業渠道。進一步加大對阿昌族中小學在校生助學力度，為在校大學生提供助學貸款，妥善解決阿昌族學生上不了學的問題。

7.加大宣傳教育力度，增強主體脫貧意識。各級干部要下沉到基層，到群眾中去，多開屋場院子會，政策宣傳到村到戶，增強阿昌貧困農戶的脫貧意識。要利用廣播、電視、展板等平臺，宣傳脫貧典型人物、致富生產案例，激發阿昌族群眾致富的內心愿望，引導貧困群眾主動參與扶貧開發。在幫扶過程中，要落實群眾的知情權、選擇權、監督權、參與權、決策權，尊重阿昌族群眾首創精神和發展意愿，做到項目選擇尊重群眾意愿、項目實施群眾參與，鼓勵群眾積極參與到項目論證、設計、實施及管理的各個環節，確保項目建設取得實效。