淺析農村集體土地入市發展趨勢

王丹妮

摘 要：農村集體土地入市不僅推進農村城鎮化，還關系到農業增效、農民增收和農村發展，促進整個國民經濟的結構調整和優化，宏觀經濟的持續快速發展和社會的全面進步。加快城鎮化的進程。同時也關系到耕地保護和糧食安全與生態安全。隨著市場經濟的發展，農村集體土地入市是一種發展趨勢。

關鍵詞：集體土地入市；同權同價；土地市場；法律困境

集體土地入市不是新事物，關于集體土地入市的文獻也非常多，從20世紀90年代起就有周其仁、劉守英等學者開始呼喚“賦予集體土地跟國有土地平等保護的產權體系”。1988年《土地管理法》也規定“興辦鄉鎮企業允許使用集體所有的土地”。但這部法律也明確規定了“國家和集體所有的土地使用權可以依法轉讓。土地使用權轉讓的具體辦法，由國務院另行規定”。時隔兩年，國務院就頒布了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，但時至今日也沒有頒布集體土地使用權轉讓的條例。然而十七屆三中全會以后，中央政府連續釋放支持集體土地合法入市的信號后，引起了全社會的廣泛關注。關注的焦點有二個，一個是“該不該入市”，第二個是“怎么入市”。

在第一個問題上，有兩類截然不同的聲音。一類聲音宣稱“集體土地入市會沖擊城市土地市場，甚至削弱現有土地制度對經濟增長的作用”，土地供應量的上升，拉低了城市地價，提高了征地成本，不利于當前高度依賴土地征收體系的城鎮化進程推進，照上述邏輯層層推理，自然可得出“入市不利于城鎮化推進，影響經濟增長”的結論。另外一類聲音主張“集體土地完全應該入市”，這是保障農民土地權益、增強集體資產和農民財產性收入的重要途徑，更重要的是，破解了我國土地制度的二元性，讓農民帶著可交易、可對價的“土地資產”進城，將徹底改革現有的城鎮化模式。留在農村的村民和集體經濟也擁有了長期穩定的資產收益，可以說是“城鄉互利”。

相比之下顯然還是還是第二種觀點呼聲更高一些。十八屆三中全會上，明確了“農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價”的改革方向和推進路徑。2014年，又將北京大興區等33個縣區納入“集體經營性建設用地入市”的試點地區。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。是集體土地入市發展的首要任務。

1 集體土地入市流轉的有利性

集體土地流轉可以盤活存量的土地，加快土地資源的有效配置，減少土地供求矛盾，減輕建設占用農用地的壓力，有利于耕地總量平衡目標的實現。《土地管理法》中對現行的征地范圍的限制的非常嚴格，徹底改變土地分級限額審批年代按需供地那樣大量占用農地搞建設的局面。但是，城市建設和經濟發展還是要占用大量的土地，這樣，土地的供求矛盾就日顯突出和尖銳。為了確保保護耕地不至于阻礙城市建設和經濟發展，最有效的辦法就是盤活存量的土地，提高現有存量建設用地的利用率，盤活建設用地的一個重要前提條件是允許建設用地進入市場，加快存量建設用地的有效配置。但事實上處在的集體建設用地使用權私下交易卻非常活躍，如果《土地管理》修改后，允許集體建設用地使用權可以流轉，將會極大地提高現有集體建設用地的利用率，加快土地資源的有效配置，解決土地的供求矛盾，減輕建設用地占用農地的壓力，也有利于地方各級政府增加財政收入和耕地總量動態平衡目標的實現，這是大勢所趨、人心所向。

在不斷探索實踐中，集體土地入市流轉雖然逐步走向成熟，但在具體實施過程中，仍存在一些問題和瓶頸難題，制約了集體土地入市良性發展。

（1）現行立法對集體建設用地進入市場采取了嚴格限制的態度，伴隨工業化和城市化進程，農村土地的價值不斷提升，集體建設用地隱形市場普遍存在，許多地方也在進行集體建設用地進入市場的探索。這嚴重阻礙了農民運用土地財產自主參與工業化、城市化進程，由此產生的矛盾，涉及全體農民。

（2）集體土地所有權主體不明確，需要進一步明確其所有權主體。我國農村現在的土地集體所有權制度為三級“農民集體所有”。但“農民集體”是傳統公有制理論在政治經濟上的表述，不是法律關系的主體，而是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體。集體土地所有權主體是農民集體，農村集體經濟組織、村委會和村民小組不是集體財產的所有人，只是代表集體行使所有權，并且向所屬集體負責，接受其監督。這種既原則又復雜的規定，造成了人們對農村土地集體所有權主體理解上的不一。

（3）用途管制方面，集體建設用地流轉必須要以符合土地利用總體規劃為前提，嚴格按照城市總體規劃確定用途來使用，這就造成了部分安置拆遷農民的居住區雖然已建好多年，但由于不符合土地利用總體規劃，至集體建設用地不能進行流轉；部分建設用地雖然符合土地利用總體規劃，但由于與城市總體規劃、鎮村布局規劃有沖突，因此也不符合集體建設用地流轉的要求，流轉受限于用途管制。

2 集體土地入市發展的幾點建議

（1）對于集體入市阻礙因素還有很多，根據實際的土地市場的情況，對《土地管理法》進行合理的修改，如：提高補償標準，解決農民的失地問題，出臺征地補充分配條例，規范分配行為；抓好失地農民的再就業問題。

（2）明確土地交易的主體，讓農民直接參與到土地交易中來，并從中獲得收益，在農民成為農村集體土地交易的主體后，將通過征收土地交易稅，調節農民收入，增加地方政府財政收入。

（3）建立規范的開發性多元土地市場，既包括國有土地使用權的有償流轉，又包括集體土地使用權的有償流轉，在土地市場形式上，既有使用權的出讓，轉讓市場，也應該有土地整理復墾市場。

（4）還有建立完備的土地儲備制度，集體建設用地與國有建設用地交易平臺共享。我國建設用地市場不可能與集體非農建設用地市場分割而孤立存在，二者只能有統一才有利于市場發展和土地資源配置。集體非農建設用地市場是整個土地市場的有機組成部分，是城鎮土地市場最終走向成熟和完善的必要前提，目前，在工業用途前提下，兩者均可通過“招、拍、掛”的形式進行公開交易，其使用權不僅可以抵押、租賃、作價入股等，還可以通過二級市場進行再流通。

綜上可以看出，中央在深化土地制度改革、推動集體建設用地入市上政策明朗、決策準確，并將其作為當前土地改革新的突破口，在2014年度重點推進，先行試點。當然在具體操作上，由于農村土地制度變革是社會最敏感的神經，也是是一個十分復雜的系統工程。“三農”問題的核心是土地問題，土地問題帶有全局性、基礎性和根本性，事關改革、發展、穩定大局，因此，土地制度改革復雜而艱巨。制定“建立城鄉統一的建設用地市場”和“實行集體土地與國有土地同等入市、同權同價”的規定，彰顯了黨中央對推進新一輪土地改革的勇氣和決心。集體建設用地入市，不僅是打破城鄉二元結構，釋放土地改革紅利，提速城鄉一體化發展的客觀要求，也是率先實現現代化的奮斗目標的重要抓手。這項改革必然是一個上期漸進的過程，有眾多難題亟待破解，在態度積極、大膽探索的同時，適度開放農民集體建設用地市場為價值取向，建立更新，更完善的農民集體建設用地使用權市場是大勢所趨，人心所向。

參考文獻

[1]劉守英.集體建設用地進入市場：現實與法律困境[J].管理世界，2007第（3）期.

[2]李開國.我國農民集體所有建設用地使用權制度改進論[J].西南民族大學學報（人文社科版），2008第（3）期.