淺析現今土地管理之土地執法所面臨的問題與對策

王慶鵬++李軍

摘 要：隨著我國經濟的高速發展，現今土地及房產的持續升溫，土地違法案件層出不窮，違法形式變化多樣，監管與處罰力度嚴重不到位。如何在發展經濟的同時，更加有效的保障土地市場的可持續發展。本文簡要闡述一下目前土地執法難的現狀與對策。

關鍵詞：國土資源 土地執法 問題 成因 對策

隨著經濟的高速發展，工業與城鎮化的進程不斷加快，如何在保障發展的同時，更好的使土地資源管理可持續發展，土地執法就顯得尤為重要。隨著國家法律法規的不斷健全與完善，土地執法力度的不斷加大，土地執法逐步步入正軌。但是目前土地違法案件發現難、制止難、處理難、執行難的現狀的存在，嚴重阻礙了土地執法工作。本文擬從河口區的實際情況出發，針對這些問題，分析產生問題的原因，并提出對策和建議，希望對國土資源執法監察工作能有所俾益。

一、現狀。

1、土地違法行為及動向發現難，掌控難。我國土地管理制度聲起步晚，土地管理法律、律、法規不完善，特別是執法力量薄弱，缺乏較為先進的監察設備與手段，特別是處于最基層的執法力量更為嚴重。加之基層的執法人員少，監察范圍大，不可能每次都能巡查到每個地方，這就使不法分子鉆了空子。往往有時等到我們發現了，違法建筑已經形成，如再去拆除就增大了難度。

2、制止、防范土地違法活動難度大。在現實生活中，許多違法活動很難有效的防范和制止。根據土地管理法第八十三條的規定，國土資源部門對土地違法行為有制止權，但缺乏實施強制執行的有效手段。對于正在實施的土地違法行為，國土執法監察人員只能是現場宣傳教育，明確責任，交待后果，并下達責令停止違法行為通知書，雖然《山東省土地監察條例》第二十一條規定，土地管理部門對正在違法修建的建筑物可以“報請同級人民政府批準決定予以強制拆除”，但由于缺乏具體性的規定，使得在實際操作中難度很大。如果違法者不聽制止，仍然繼續其違法行為，國土執法監察部門沒有相應的措施和辦法，只能是看著其繼續違法，直至違章建筑形成。國土執法監察人員只能按法定程序落實處罰措施，再申請人民法院強制執行，時效性太差，與及時制止、拆除相矛盾，使得我們的執法活動相當被動。就河口區為例，由于行政區成立較晚，由于當時歷時原因在河口區內形成了大量的飛地、插花地等情況，行政區域是在河口區，但是土地權屬卻禹屬于別的縣區，這就造成了違法主體不聽從當地土地執法部門的管理，這就更加大了土地執法的難度。

3、取證、處罰措施落實難。雖然我國有相關的土地管理法律、法規，且對于土地違法案件的行政處罰較為嚴厲，但土地違法者卻總是采用一切辦法以對抗、阻撓執法人員的調查取證和處罰，拒不執行土地管理部門的停工及拆除等行政處罰決定，加之各執法部門之間沒有做好相關的協調與溝通，執法力量的大力缺失，使土地執法寸步為堅。以拆除私建房屋為例，沒有各執法部門的聯合執法，僅靠國土部門的微薄力量很難將處罰決定落實到位，致使土地行政處罰成為一紙空文。

4、強制執行缺乏可操作性，執法困難。（1）是土地執法制止權難以執行到位。現行法律賦予國土部門的執法權力和手段十分有限，沒有賦予切實可行的強制執行權。即使個別條款所規定的制止權和執行權，也都缺乏實際的可操作性。（2）是土地執法查處權難以落實到位。根據現行土地管理法律法規和《行政處罰法》的有關規定，土地違法案件必須經過立案、調查、內部討論會審、定性、告知、送達處罰決定等法定程序，案件辦理時間一般需兩、三個月。如果當事人不配合，或者故意阻撓調查工作，時間還會相應延長。過長的案件辦理時間，必然給案件的查處執行帶來難度。（3）是現行土地管理法律法規缺乏可操作性。比如，《土地管理法》對非法占用土地的處罰是限期拆除或沒收非法占地新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款。但是對于拆除或沒收的方法、途徑與具體實施人，法律卻沒有明確的規定。國土部門依法處罰，如果違法當事人拒不執行，國土部門既沒有強制執行的法律依據，又沒有強制執行的手段，結果往往是以罰代法，收取罰款結案了事。這也在一定程度上使土地違法行為人產生了只要繳納罰款就算代替辦理合法用地手續的錯誤觀念。

二、成因。

1、土地管理的責任落實不到位。隨著國寺土系統半垂直狀態的成立，對鎮、村缺乏相應的責任追究機制，個別鎮、村甚至認為基層國土所垂直管理后，土地執法主要是國土部門的責任，各鄉鎮政府不去配合主動做好違法用地的拆除整改工作，對村干部的違法出租、非法轉讓耕地、私自擴建宅基地的責任追究，往往流于形式，甚至不予追究。由于河口區成立較晚，歷史遺留問題較多，違法主體比較復雜，這也是造成此原因的一大主因。

2、違法用地成本低，獲取利益大。一些違法單位和個人非法占用土地被查處后，該罰款的不能落實到位，該拆除的不能執行到位，對于提出處理建議或移送司法機關處理的案件，由于各和原因不了了之，使違法主體不能得到應有的處理，形成部分違法用地成本比合法用地成本低的現象，致使違法主體心存僥幸，敢于以身試法。此類情況存在于未批先建，私建房屋等情況較多，由于執法不到位，起不到震懾作用。

3、聯合執法機制不健全。國土部門向法院、公安部門移送案件缺少有效渠道，有些部門甚至對國土部門移送的案件受理不及時，使土地執法工作的效力大打折扣。國土部門與銀行、工商、稅務、建設、規劃、供電、供水、公安、執法等部門的工作不銜接。由于各方利益不同，聯合制止違法用地的措施落不到實處。

三、對策。

1、加大對國土資源政策的宣傳力度。采取多種形式，如發放宣傳資料、舉辦法律講座、在電視臺設立土地宣傳專欄等，廣泛深入宣傳國土資源管理的法律、法規。尤其是要強化對鄉（鎮）、村兩級領導的土地宣傳教育。對一些重大、典型的國土資源違法案件給予通報、曝光，充分發揮警示、震懾作用。

2、加強土地執法體制的建設。逐步健全聯運執法機制，嚴厲查處國土違法案件。針對當前土地執法面臨的新形勢，在實際工作中，健全由當地黨委、政府牽頭，銀行、工商、稅務、建設、規劃、供電、供水、公安、執法等部門參加的聯席會議制度，一旦發現重大土地違法案件，多部門共同進行會商會審，迅速實行聯動執法，規定對所有違法占地建筑一律不辦理任何證件，不供水供電，將社會監督機制的整體效益最大限度發揮，提高土地執法效果，使土地執法這個拳頭變得更加有力，第一時間對土地違法行為給予重擊。這樣，即可彌補國土資源管理法律法規強制權受限的局限，又可形成管理職責的分攤，大大加強國土資源的科學管理，同時增強了土地執法力量。

3、強化當地政府責任。把土地執法工作列入對地方政府及鎮、村的目標考核內容，如果新增違法用地占新增建設用地面積或宗地數達到一定比例，或者發生土地違法違規用地行為造成嚴重后果或惡劣影響的，對土地違法違紀行為不及時制止、組織查處不力，違法違規用地集中整治工作不能通過上級政府驗收的鎮、村，實行一票否決制，取消有關主要負責人的評先樹優資格，并追究其相關責任。