東營市未利用地開發的基金模式改革探析

紀玉廣，李樂,田振國，張艷秀，張建英

(1.東營市國土資源局，山東 東營 257091；2.東營市國土資源局東營分局，山東 東營 257100)

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東營市未利用地開發的基金模式改革探析

紀玉廣1，李樂1,田振國1，張艷秀1，張建英2

(1.東營市國土資源局，山東 東營 257091；2.東營市國土資源局東營分局，山東 東營 257100)

耕地占補平衡是我國落實耕地保護基本國策的重要手段，通過對城鎮建設與經濟發展占用耕地進行及時補充，有力保障規劃期內耕地總量的動態平衡，兼顧發展與糧食安全之間的關系。通過調查東營市“十二五”期間部分未利用地開發項目可以看出，在政府統管模式下的未利用地開發容易引發評審、設計、實施、管護等多方面問題。由于缺乏申請主體與管理主體之間的合理區分，造成未利用地開發項目的相應環節難以客觀公正地運行和落實。而且因缺乏合理的政府農業補貼機制及明確的產權構架，造成實際從業人員對未利用地開發的熱情不高，缺乏發揮未利用地開發效益的長效機制。結合項目管理改革環節存在的問題，可以看出采用基金化管理和開放式市場運行的未利用地開發模式則有助于實現部門職能整合，將項目建設與后期管護緊密結合起來，實現未利用地開發項目的可持續管理與利用?；鹉Ｊ降膶崿F必須統籌考慮政府角色定位、職能轉變、產權制度等多方面因素，以實現改革創新審慎、穩步推進。

未利用地開發；基金模式；職能整合；后期管護；東營市

1998年修訂的《土地管理法》確定的耕地占補平衡制度，在保障城鎮建設和產業發展占用現有耕地資源的同時，通過復墾廢棄地、空閑地和低效利用地及開發宜農未利用地，維持土地利用總體規劃期內耕地總量的動態平衡[1-3]。但對于申請主體、資金使用、監督流程等的設定，將未利用地開發的主體限定在了政府及事業單位，造成在規劃設計與項目立項、審批、驗收等過程中缺少市場化運作和公共參與機制。另外因產業間比較效益明顯，長期以來政府對農村公共服務、農業補貼等投入水平要遠遠低于城鎮區域，未利用地開發對農村土地產權主體或實際使用者缺乏強烈的吸引力，政府成為未利用地開發的主要推動力量。該文通過對山東省東營市“十二五”期間實施的部分未利用地開發項目進行調查，分析、匯總了各種問題，并提出對策建議，以期實現社會參與、持續管護、責任明確、政策綜合的未利用地開發基金模式。

1 未利用地開發調查及問題分析

1.1 東營市期間未利用地開發概況及調研方法

東營市未利用地面積為274000.01hm2，占轄區土地總面積的33.3%。其中，適宜開發為耕地的未利用地約86666.67hm2，主要分布在河口區、墾利區等縣區。自2009年黃河三角洲高效生態經濟區、山東半島藍色經濟區相繼上升為國家戰略區以來，東營市作為唯一全部覆蓋區域和“黃藍兩區”中心城市，按照國土資源部和山東省人民政府于2010年簽訂的《關于創新國土資源管理體制機制共同推進黃河三角洲高效生態經濟區發展及地質找礦合作協議》的文件精神，積極推進未利用地開發。在“十二五”期間，東營市共實施了26個未利用地開發項目。其中，市級項目6個、縣區級項目20個，總規模為13465.67hm2，總投資約為9.47億元，新增耕地5366.97hm2。市級項目占全市未利用地開發項目總規模的80.66%，集中分布于河口區和墾利區。墾利區實施項目總規模僅占市級項目規模的6.75%，河口區未實施縣級未利用地開發項目。

調研采取走訪交流、專題報告、座談會等方式，對市縣兩級國土部門、設計單位、施工單位、相關民眾等進行詢問。其中國土部門、設計單位、施工單位采取專題報告的方式，調查內容涵蓋未利用地開發規劃設計、專家論證、工程施工、后期使用與維護資金等內容；相關民眾則從鄉鎮、村委會、村民3個級別，采用走訪交流、座談會的方式，調查內容涉及政策了解、滿意度、使用情況、收益情況、項目管護主體等。調查獲取了東營市國土部門及東營區、河口區、墾利區、廣饒縣和利津縣5個縣區國土部門及相關設計單位、施工單位關于未利用地開發的問題分析報告各1份，共計6份；典型市級和縣級項目的專家論證、變更資料12套；走訪、座談資料10份，涉及10個不同項目區覆蓋的鄉鎮，訪談對象涉及鄉鎮負責人、村干部和部分村民代表。

1.2 當前政府統管模式存在的問題

1.2.1 工程實施階段受到基層阻力較多

未利用地開發能夠解決占用耕地指標，增加政府財政收入[4-5]。但是縣區級國土部門較多以滿足建設占用耕地所需指標為主，并不傾向于大規模的未利用地開發。東營市通過未利用地開發形成新增耕地指標，交易后的收益大部分歸市級政府統一調配，縣區政府獲取收益比例相對較少，而且部分收益用于城市建成區基礎設施建設等非農用途。隨著土地整治政策的關注點由工程建設向后期管護、長期利用轉變，項目建設結余資金不再按原渠道返回，而是留給地方作為管護資金。但資金結余量取決于項目總投資、建設成本，以及因設計變更增加的費用，與未來項目管護可能支出的費用缺乏針對性。因缺乏長期性、制度化的管護資金投入、管理機制，在一定程度上也增加了縣區政府，尤其是作為具體管理主體的鄉鎮政府的責任風險、財政負擔。經調查得知，未利用地開發以后在一定時期內不能夠轉為建設用地，也導致未利用地開發擠占當地二三產業發展空間。在當前經濟發展依然作為考核地方政績標準及缺乏合理城鄉財富轉移機制的前提下，地方政府傾向于維持現狀以減少新增建設用地的審批流程和政策沖突及監管農村自發建設占用耕地等矛盾。

未利用地開發能夠改善農田水利設施、提升耕地質量，有益于農業生產經營。但43.32%的受訪村民表示，對開展的未利用地開發項目了解不多，認為項目建設與自身收入缺少相關性。部分農民存在抵觸情緒或貪圖地上建筑物、構筑物或定著物補償費用的現象。項目承擔單位為了確保工程建設如期開展而妥協或采取其他措施，不僅增加未利用地開發成本，而且容易造成群眾上訪等社會事件[6-9]。另外，由于缺乏對流轉后實際土地使用者因生產需要所自行建設的魚塘、小型建筑物等登記確認工作，造成部分補償費發放到村集體或土地產權主體。由他們按照與實際使用者協商來分配補償款，往往導致因補償費發放不到位而引發經濟糾紛。另外，因受到集體土地所有制和部門職能的限制，國土部門對于未利用地開發后的權屬管理偏重集體土地所有權明確。根據對村委會的調查發現，開發產生的建設用地使用權、土地承包經營權等的調整均依據各農村集體經濟組織內部決定，并不能按照公共利益占用個人土地的征地方式，在穩定現有承包經營權的基礎上對水利設施、田間道路等占地進行補償。

1.2.2 規劃設計難以全面反映實際需求

通過與國土部門和設計單位溝通發現，東營市部分未利用地開發項目的選址、設計環節存在缺乏與產權主體和農業從業人員充分銜接的現象，較為側重項目的集中連片和新增耕地率，以確保項目符合立項標準及占補平衡指標交易的經濟可行性[10]。項目前期調研的范圍難以涵蓋項目區絕大部分種植戶或承包戶，多數圍繞鄉鎮、村委或國有農用地產權主體，關注對該區域影響較大的道路、水庫、溝渠或其他主要設施，缺乏對老舊設施、生產便利、土地流轉等問題的通盤考慮，造成部分項目實施中的設計變更頻繁，如田間道路建設未考慮微地形變化、養殖區布局等需對高程、土方工程進行設計變更；水庫設計缺少清淤標準，需復測并加深清淤深度；未考慮現有排溝折舊情況需重新建設；泵站因預算和設計漏項而增加新工程量等。雖然存在施工單位希望通過變更設計增加工程量來提高收益的現象，項目調研不充分、設計不合理或漏項是項目頻繁變更的主要原因。另外，納入未利用地開發規劃的項目由于短時期內未能開展工程建設，因后期引入二三產業或自行開發為非農用地，導致先前劃定的項目區與地方實際存在出入，形成違反既定土地管理政策，增加工程建設成本與阻力等問題。

在項目規劃設計階段，國土部門聯合水利、農業、財政等部門，對未利用地開發設計方案、預算定額等進行專家論證，驗證其是否符合現有標準和相關政策。由于受到政府主導、部門特征的制約，部分規劃設計在修改完善后直接用于項目建設，缺少社會可接受性、環境影響負效應、自然資源承載力等方面的考慮。專家論證多依據設計單位提供的規劃文本、圖冊等相關資料，缺乏對材料市場供應、農業實際需求、現有基礎設施的系統分析。即便符合政策、標準的要求，難以真實、全面地反映出項目區的實際問題。雖然部分設計變更在不改變項目規模、新增耕地率、支出預算等的情況下，由承擔單位利用不可預見費等資金內部解決。但數額超過法律規定而必須走“招投標”程序或因改變項目規模、新增耕地率或支出預算的設計變革必須由原批準機關批準的設計變更。因審批流程過長而影響工程進度的現象也時有發生，導致農業生產錯過最佳播種時間而增加二次補償費用。

1.2.3 后期管護與農業效益缺乏持續性

未利用地開發屬于農業扶持的工程手段。隨著收入來源的擴展，農業直接收益和農業補貼占東營市農民家庭收入的比重逐步降低[11-15]。調查發現，無論鄉鎮政府、村委會或村民均認為農業收入占家庭收入的20%～25%。加上農村教育、醫療、就業等公共服務落后于城市區域，受訪農村區域的青壯年群體逐漸向城鎮集聚，農村老齡化現象較為普遍，“4050”人員平均所占比例在60%以上。反映出我國在均衡城鄉之間、產業之間效益及公共服務和基礎設施投入與布局方面存在差異對弱勢產業的消極影響；與實際土地產權主體或農業經營者主觀意識缺乏緊密聯系的政府扶持行為難以獲得預期效果。當前部門主管的模式則限制了其他部門資金、標準及項目后期使用管理的綜合性，造成工程建設標準不一、資金難以整合、后期監管責任不明等問題。2014年山東省國土資源廳和省財政廳聯合頒布的《山東省土地整治項目工程后期管護暫行辦法》，雖然對水利設施、田間道路、耕地等固定資產，按照權屬分別設定管護主體，但是資金籌措機制并不明確，造成現實當中項目管護缺乏持續、穩定的資金來源。據調查，絕大部分項目后期管護資金依賴于鄉鎮自籌或村委會自行解決。而且后期管護采取“誰使用、誰管護”的原則，缺乏明確、持續的管護主體。

我國法律政策強調農村集體經濟組織在農業規?；洜I方面的作用，而實際上農村集體經濟組織的經濟職能逐漸轉嫁給農民專業合作組織[16]。調研發現，東營市農村區域的農業規模化主要采取集體內部的農民專業合作社模式。這種農業合作模式限于集體內部成員的有限聯合，在缺少農村集體土地產權直接與外部二三產業建立直接互動機制的情況下，并不能充分實現產業之間的產業機制構建。雖然東營市存在未利用地開發后由大型涉農企業經營，如市級項目中的現代畜牧業示范區，未利用地開發一期、二期項目，在開發后由泰國正大集團等承包經營，但主要是針對國有農用地。農村區域的土地依然受到法律政策限制較多?，F行標準較低、缺乏與農業產量掛鉤的農業補貼政策，造成農戶既不想放棄現有的承包權，也不想增加農業生產方面的資本、科技等的投入。另外，部分區域農村自發調地的現象頻繁，開發后的新增耕地只能在農戶層面實現短期的土地流轉，缺乏長期穩定的權利保障機制，造成外部企業因土地產權風險而難以涉足大型、長期、穩定的投資行為，不利于挖掘未利用地開發在實現農業規模經營效益方面的潛力。

2 基金模式的框架體系

公共管理者、項目建設者、土地產權主體三者之間的合理對立是解決當前政府統管模式下各種問題與矛盾的關鍵。將未利用地開發項目管理中的業主身份定義為實際的土地所有者或使用者，有利于工程建設，能夠反映區域農業發展的實際需求和現實問題。項目設計者與建設者則可以按照市場機制，由產權主體擇優選擇，確保工程質量提高和成本降低。而政府部門則可以從農業補貼的角度，以基金的形式，根據未利用地開發后期的農業發展定位、業主實際需求等，對項目區基礎設施建設、后期管護等內容進行扶持。

2.1 整合政府相關部門的職能與資金

由于受到部門職能、資金來源、監管主體等因素制約，東營市各部門開展的涉農工程主要依據部門內部的行業標準和管理模式[17]。雖然國家逐步加強對項目重復投資、建設方面的審計，但這種后期監督模式不利于前期項目資金資源的整合。采取基金模式則可以將政府管理與農業需求、規劃設計、工程建設等內容對立起來，避免政府既是裁判員又是運動員的現象。壓縮管理成本，推進標準銜接，提升市場機制逐步成為東營市政府簡政放權改革的重點，為基金模式的建立與推廣奠定了基礎。東營市政府各職能部門可根據資源分布情況、工程建設內容，將資金有針對性地分解到具體的水利設施、耕地質量、田間道路、生態防護等各個環節，實現投入資金的精準使用。而且基金模式有利于系統地貫徹社會、經濟、生態協同發展理念。通過整合部門職能，建立未利用地開發的農業扶持、生態保育的導向機制，將未利用地開發與前期發展政策、農業利用和生態環境保護聯系起來，提高部門之間管理內容、責任的銜接與更替。另外，通過對立政府機構與工程建設、需求主體，利于減少政府內部低效、繁瑣的審批、監管和驗收流程，以及評審主體在判別項目規劃設計、工程建設等的標準規范性、經濟可行性、社會可接受程度及生態環境保護等方面的行政干預，確保管理成本降低和未利用地開發效益的綜合性與長期性。

2.2 推進項目設計與建設的市場運作

由項目申請主體依據自身發展需求，提出當前農田基礎設施存在的問題，以及因產業發展所需增設的部分設施，從微觀層次實現未利用地技術設計與生產便利度的有機結合。未利用地開發項目的規劃設計、工程建設，由申請主體按照市場模式自行選擇，不僅有助于引入市場競爭機制、提高設計標準和工程質量，而且可以限制東營市政府機構因工程招投標形成的設租、尋租行為，推動政府管理與市場經濟的逐步分離。東營市整治機構的主要職能則由主導者向補助者轉變，按照項目區現狀及工程建成后的內容變化情況進行補助，工程建設產生的中間費用轉為申請主體自行處理。為壓縮成本、保證質量，申請主體必然加大初次規劃設計的關注力度，規避增加工程實施過程中不必要的設計變更。同時加強施工過程中對影響工程質量的潛在自然因素或人為因素的精準控制，以減少資金浪費現象。項目區內部地上附著物或因土地流轉產生的新增設施，可由所有者與使用者在協商一致的情況下自行拆除或委托專業拆除機構拆除，降低政府直接干預個人私有財產形成的社會經濟矛盾。

2.3 將項目納入農業的綜合發展體系

基金模式最顯著的特點就是業主由政府部門轉為申請項目的土地產權主體或使用者，實現了項目建設、管護主體的一致性與連續性[18]。業主可根據農業發展需要申請未利用地開發，以減少東營市政府部門盲目開發導致未利用地開發項目閑置、利用率低或管護責任不明的現象。在嚴格申請標準和項目使用周期的前提下，申請主體為確保農村水利設施、田間道路等長期發揮作用，必然提高對這些設施的管護力度，不僅會在日常使用當中注重養護與管理，也會推動專業運營和維修等市場行為的發展。農業作為高社會效益、低經濟效益的基礎產業，其長期效益的發揮必須依靠政府的持續投入。隨著業主身份的轉移，東營市政府部門必須嚴格規范項目管護標準、資金使用等內容，避免因政府兜底造成“只用不管、粗放利用”，以及為套取管護資金故意破壞或損毀農田設施等現象，引導社會公眾建立公共責任和發展實業的積極意識。項目管護的持續性也體現在未利用地開發規劃設計的合理性和預期性。在農業發展政策的引導下，未利用地開發既要滿足基礎性農業生產需求，也要符合東營市區域綜合規劃、農業規模化經營和現代農業產業模式的預期目標，避免因不符合發展理念而重復建設，產生資源、資金、能源浪費等短期行為。

3 未利用地開發基金模式的建設要點

3.1 建立基金扶持平臺

依據未利用地開發前后項目區基礎設施的變化情況，以及項目投入使用后依據基礎設施的使用周期、損壞原因、發展預期等建立資金管理、撥付、監督等機制。在部門整合的基礎上，土地整治機構應代表東營市政府行使協調各職能部門的權力，利用新增建設用地土地有償使用費、國有土地出讓收益、耕地開墾費等資金，及二三產業長期稅收，依據資源分布、產業需求、規劃設計等分別投入。各職能部門依據行業設計標準對工程設施、內部格局、潛在效益等分別分析，確保項目可行性論證的專業性和綜合性。便于政府管理工程建設的進度、環節及后期監管，基金扶持平臺應逐步加強對未利用地的開發、管護流程的規范化設計，以及各個環節工作的必選內容與可選內容，健全資金有針對性的集約、高效利用，避免資金管理盲區。目前，黃河三角洲土地金融控股有限公司于2015年經東營市政府批復成立，為東營市未利用地開發基金模式的推廣構建了運作平臺和機制。下個階段，東營市政府應注重改革現有財稅制度、基礎建設模式和公共服務導向，突出政府的主導性，減少部門行為，提高地方政府在財富均衡、產業融合、城鄉互補的責任與能力[19]。同時，對相關的政府和各職能部門的考核機制和管理內容進行改變和融合，避免現有管理制度、考核內容對部門職能整合的影響。

3.2 整合農業扶持政策

農業是影響我國糧食安全戰略的基礎性產業，農民則是實現糧食增產增效的直接力量。長期以來我國對于農村農業發展的投入偏重，而在提高農民生活、就業、教育、醫療等方面的投入與城鎮居民的差異依然較大[20]。造成農民逐漸向城鎮區域、二三產業集中，在農業生產、市場培育、科技研發方面相對薄弱。地方政府通過家電下鄉、科技下鄉和扶持涉農企業、種糧大戶來提高農民生活水平，穩定種糧積極性。但政府直接干預的農業扶持行為造成工程建設、產品技術缺乏市場競爭機制，農民缺乏自主選擇權。政府推動農業扶持也容易存在政企不分、市場尋租的現象，難以體現對農戶的扶持。因此，應在全面考慮城鄉統籌發展的基礎上，逐步加強利用財政手段對農民的資金補貼、公共服務建設，提高農業補貼標準，并與農業規模經營、實際產出相掛鉤，以縮小城鄉居民生活差異。將農業生產所需的農田基礎設施建設、農機具購置、生活資料購買等選擇權交給農業群體，減少政府低效率、高成本的直接干預，避免市場干擾、權力尋租等問題。

3.3 改革農村土地產權

為解決農村集體經濟組織與村民自治組織不分的現象，破除外部企業與農村資源的產權、制度制約，在法律層面將東營市農村經濟組織與管理組織、產權主體明確區分。通過促進城鄉土地產權、戶籍制度、市場模式的一體化建設，為未利用地開發后期外部涉農企業引入、產業鏈條構建打造城鄉均等的經濟、產權環境[21-22]。農業政策應在明晰個體土地產權的基礎上，加大對產業聯合、生物能開發等方面的導向，將土地流轉、產業發展定位于未利用地開發之前，提高未利用地開發的政策、產業引導。農村土地產權改革并不意味著個體土地權能的加大，明晰產權可量化土地在流轉、入股等市場行為當中的價值。東營市政府應進一步以法律政策的形式，合理界定土地產權中使用、收益、處分權能在政府層面的保留，以提高對農村土地利用的調控力度。另外，利用股份制，合理限定涉農企業在農村土地產權中的比例，確保農村土地在市場自我配置當中農民權益不受侵害，避免因企業重組、破產造成農民土地被剝奪而引發土地、財富向少數群體集中等社會問題。

4 結語

東營市政府在執行耕地占補平衡法定責任時，將新增耕地率與經濟可行性統籌考慮以避免政府在具體管理當中的經濟風險。基金模式則可以進一步將政府管理由主導者向法律政策、標準制定等角色轉變，將管理體制改革由政府內部向社會公眾擴大。但這種模式的實現必須建立在部門職能整合、考核機制改變、稅費支出調整、農業扶持加大、市場機制完善和法律政策健全等的基礎上。單從部門內部、現有資金等環節進行突破，不僅會造成因缺乏合理的激勵機制導致基金模式難以落實而增加占補平衡壓力，而且在缺乏完善市場機制、法律政策、標準流程等環境下，雖然能夠轉嫁政府主導未利用地開發中的各種成本與矛盾，但也容易造成那些協調社會實體、個人之間社會、經濟關系的法律制度難以及時跟進而不利于社會經濟活動的有序進行?；鹉Ｊ诫m然符合當前我國政治體制改革的總體趨勢，但其實現的途徑和進度必須與我國簡政放權、依法治國等理念同步推進，局部優化必須與整體環境改革相一致。

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Primary Study on Fund Mode of Unused Land Development in Dongying City

JI Yuguang1, LI Le1, TIAN Zhenguo1, ZHANG Yanxiu1, ZHANG Jianying2

(1.Dongying Bureau of Land and Resources, Shandong Dongying 257091, China; 2. Dongying Branch Bureua of Dongying Bureau of Land and Resources, Shandong Dongying 257100, China)

Dynamic balance of cultivated land is an important way to implement the basic farmland protection policy in China. Through cultivated land supplement of occupied farmland in economic development and urban construction, dynamic balance of total arable land can be guaranteed in the planning period, and the relationship between development and food security can be guranteed as well. Through investigation of part of the unused land development projects in Dongying City during the "12th Five-yea planr", it can be seen that unused land development under the unified management of the government will lead to many problems in reviewing, designing, implementation, management and other aspects. Due to the lack of reasonable distinction between main applications and main management entities, it is difficult to achieve an practical and fair operation of the unused land development project. Moreover, due to the lack of a reasonable mechanism of government subsidies for agriculture and a clear framework of property rights, the actual practitioners are not enthusiastic about the development of unused land. According to the existing problems in project management reform, it can be seen that the unused exploitation mode under fund management and open market operation is helpful to realize the integration of department functions, project construction, management and protection, and achieve sustainable management and utilization of unused land development projects. The realization of the fund model must consider the role of the government, the transformation of functions, the property rights system and other factors in order to achieve reform and innovation steadily.

Unused land; fund mode; function integration; post-maintenance; Dongying City

2016-12-02；

2016-12-23；編輯：陶衛衛

國家自然科學基金面上項目(41671519)；國家自然科學青年基金項目(41501189)

紀玉廣(1973—)，男，山東東營人，工程師,主要從事土地文獻分析、政策研究;E-mail: ljm20021626@163.com

F301.2；TU984

C

紀玉廣，李樂，田振國，等.東營市未利用地開發的基金模式改革探析[J].山東國土資源，2017,33(4)：75-80.JI Yuguang, LI Le, TIAN Zhenguo,etc.Primary Study on Fund Mode of Unused Land Development in Dongying City[J]. Shandong Land and Resources, 2017,33(4)：75-80.