強化肅南縣草原生態補償制度的思考和建議

葛少蕓

（西北民族大學法學院 甘肅蘭州 730000）

強化肅南縣草原生態補償制度的思考和建議

葛少蕓

（西北民族大學法學院 甘肅蘭州 730000）

肅南草原是肅南縣第一大陸地生態系統。近年來，肅南縣政府已采取一系列重要措施，促進了草地生態系統服務功能的回復和增強。但毋庸置疑的是肅南縣草原生態環境仍然十分脆弱，特別是生態系統服務功能在不斷衰退。建立生態補償制度，使生態保護者得到合理補償，生態受益者承擔責任，破壞草原生態功能的行為受到制約，是草原生態保護和建設取得成效的關鍵措施之一。因此，肅南縣應隨著國家生態補償制度建立的步伐和甘肅省“推進祁連山生態補償示范區建設，探索建立生態補償機制”的要求，努力實現《肅南裕固族自治縣十三規劃》中提出的“要結合自治縣生態區位優勢，力爭將肅南縣建設成為生態補償實驗區，推動生態補償機制的建立”的目標。筆者根據實地調研，現就肅南草原進行生態補償試驗示范應解決的幾個突出問題提出若干建議。

肅南縣草原生態補償制度建議

肅南縣草地毛面積占土地總面積68.29%，但可利用草地面積占62.96%的肅南草原，是該縣第一大陸地生態系統。可利用草地面積是林用地面積的7.75倍，是耕地面積的516.52倍，既是牧民發展畜牧業增收致富的基本生產資料，理論載畜能力達到130萬個以上的羊單位[1]；又承系著侵蝕控制、截留降水、土壤碳累計、廢棄物降解、營養物質循環和提供生境等巨大的生態系統服務功能[2](P211，212)。

以草地生態系統的水源涵養功能為例，它在山地、丘陵及河流的源頭等地區尤其顯得重要。草地植被由于增加了土壤有機質含量、改善了土壤結構，以及密集根系穿插土壤形成的高孔隙度，可以明顯地提高草地土壤的水源涵養能力。已被國家區劃列為極重要等級的祁連山水源涵養生態功能區，它每年可為河西內陸河提供75億立方米的徑流量，維系著近560多萬人口、70多萬公頃耕地和眾多工礦企業的生存，是甘肅河西乃至西北地區重要的綠色生態安全屏障。而肅南縣又地處在祁連山水源涵養生態功能區的核心區，隨著國家對祁連山生態保護和建設綜合治理規劃的實施，必須責無旁貸地承擔起維護和建設草原水源涵養功能的責任。

再以草地生態系統的碳匯功能為例，眾所周知，氣候變化已是目前世界各國普遍關注的全球性問題，也是當今人類社會面臨的最嚴峻的挑戰。大量研究證明，全球氣候變暖主要是由于人類工業化活動中排放的二氧化碳累積，加劇了以變暖為主要特征的全球氣候變化，它已經嚴重威脅到人類的生存和發展。正是基于這一嚴峻形勢，2015 年12月12日氣候變化巴黎大會通過的《巴黎協定》，這個各國一致認可的里程碑式的文件，發出了世界向低碳發展轉型的清晰信號，中國政府為此也作出了莊嚴承諾：2030年左右二氧化碳排放達到峰值，2030年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降60%至65%[3]。顯然這是一個雄心勃勃但卻非常艱巨的奮斗目標。

多年來，陸地生態系統固碳已成為一個與全球變暖有關的重要的科學問題。草地生態系統是地球上僅次于森林的第二大陸地生態系統，其總碳貯量約占陸地生態系統總碳貯量的12.7%。草地生態系統的碳庫由土壤、植被和枯落物構成。其中，儲存在土壤中的碳占到了草地生態系統總碳貯量的90%，另外的10%儲存在地上植被層中[2](P216)。所以草地生態系統在碳循環中占有非常重要的地位，對它的碳匯功能必須給予更大的關注。2015年6月30日中國政府向聯合國氣候變化框架公約秘書處提交的《強化應對氣候變化行動——中國國家自主貢獻》文件[4]，其中在努力增加碳匯的有關行動改革和措施中特別提出，要繼續實行退耕還草，退牧還草，推動草畜平衡，遏制草場退化，恢復草原植被，加強草原災害防治和農田保育，提升土壤儲碳能力，等等。這不僅指明了增加草原碳匯功能的有力措施，也為促進草原的良性演替指明了方向。肅南草原作為發展低碳社會的基礎細胞之一，必須為增加草原碳匯功能做出自己的努力。

截至“十二五”末，肅南草原已有684.2萬畝實行了禁牧封育，1407.7萬畝實行草畜平衡管理。在草原保護建設工程和草原補獎政策的推動下，95%以上的小畜和50%的大畜越冬實現了暖棚化，舍飼養殖率達到70%以上。為阻止草原超載共減畜11.23萬個單位；補播改良天然草原（人工草地）361萬畝；防蝗滅鼠400多萬畝；再加改良牲畜品種、優化畜群結構等措施，不僅增加了牧民生產生活收益，也有效減輕了草原放牧壓力，有利于草地生態系統服務功能的回復和增強。

但是必須看到，肅南縣草原生態環境仍然十分脆弱，生態系統質量和系統服務功能較低，草原的保護和建設基礎依然較弱，防災、抗災、減災能力不強，草地資源的粗放型經營并沒有根本性轉變，草地的過牧超載、亂開墾等現象時有發生，致使草原生產力下降，特別是生態系統服務功能不斷衰退。試驗和實踐均已證明，草原開墾、自由放牧、禁牧、輪牧等人為干擾對草地生態系統的服務功能均會產生重要影響，以碳匯功能為例，草原開墾和自由放牧都會導致土壤碳密度明顯下降，而禁牧則可以明顯提高土壤的碳密度，而且禁牧時間越長，土壤碳密度越高[2](P244)。

因此，問題已經非常明確：采取何種措施才能有效調節人為干擾使之因其行動策略的自主選擇而對草原生產力及系統服務功能產生有利影響？在市場經濟條件下，在利益訴求多元化的今天，建立起生態補償制度，以經濟手段為主要方式，協調相關者的利益關系，其實質就是在生態保護的實施者和受益者之間重新分配利益的問題，使生態保護者得到合理補償，生態受益者承擔責任，使破壞草原生態功能的行為受到制約，它是草原生態保護和建設取得成效的關鍵措施之一。

中共十八屆三中全中通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，“實行資源有償使用制度和生態補償制度”。國務院也已將《生態補償條例》納入了立法計劃。甘肅省政府在向省十二屆人大四次會議提交的《政府工作報告》中提出：“推進祁連山生態補償示范區建設，探索建立生態補償機制”。這些都為進行生態補償制度提供了依據。在《肅南裕固族自治縣國民經濟和社會發展第十三個五年（2016—2020年）規劃綱要》中，肅南縣提出建設“綠色、活力、實力、法治和幸福蘇南”的理念，要結合自治縣生態區位優勢，力爭將肅南縣建設成為生態補償實驗區，推動生態補償機制的建立。

筆者根據實地調研現就肅南草原進行生態補償試驗示范的幾個突出問題提出如下意見和建議：

一、明確補償義務主體和受償權利主體

這是生態補償的核心要素。首先弄清楚誰該向誰進行補償，是生態補償得以存在和展開的前提條件，也使生態補償有了立法基礎。

從草原生態補償的實踐看，補償義務主體大致有兩類：

1.生態受益者，即從他人生態保護行為中獲得利益者。由于生態效益的無形性和外溢性特征，實踐中通常很難確定出具體的受益主體，草原生態又是典型的公共物品，而祁連山既是國家區劃的極重要等級的水源涵養區，又是極重要等級的土壤保持區，因之中央政府理應成為生態補償最基本也是最主要的補償義務的承載體，建議加大國家和地方的財政投入和轉移支付力度，進一步完善生態補償機制，并組織和協商區域之間的橫向補償，包括受益區域內的單位、組織、企業、個人等，當然也樂意接受一些國家的政府資金或國內外一些組織和個人的資金捐贈等。

2.生態環境開發利用者，即開發利用草原生態環境中可獲取到某種利益的主體，如草原區的礦產資源開發者，等等，這一補償義務主體比較明確。

在生態開發利用者進行生態補償時還要區分賠償和補償兩個非常重要的概念。二者的共同點都是具有彌補損失的功能，但法律機理不同。賠償通常是基于可歸責性，要求開發利用者對自己違法行為造成的損失予以彌補，并以完全彌補全部損失為原則，這在法律上被稱作一種權利和義務關系，被損害者享有索要賠償的權力，而侵害者則必須履行賠償的義務。而補償通常則是基于公平正義理念，只是要求開發利用者對自己合法行為造成的損害后果予以一定程度的彌補，僅要求行為人對損失給予合理的彌補。對于違法的環境開發利用行為所引致的賠償責任問題已有侵權責任法做出了規范。而生態補償所要解決的只是合法開發利用環境資源而導致他人損失時的補償責任問題。

受償權利主體：從實踐中看，以下行為主體必須得到補償，否則無法完成草原生態保護和建設的具體任務。

（1）省、縣、鄉級地方政府。即實質上是中央政府通過財政轉移支付購買地方政府提供的環境服務。

（2）地方政府的草原保護部門。草原保護部門的基礎設施、設備的改善、項目費用開支、工作經費等都需要財政支付確保它們的運行。

（3）農牧民。通過補貼等激勵措施引導和規范農牧民生產經營行為，促使其轉變生產經營方式，較快地變成生態恢復、改善的維護者、建設者。

（4）其他一些保護生態的組織或個體。

二、補償標準

這是生態補償的另一核心要素，體現著利益和成本分配的生態補償實質。

目前，國內草原生態補償標準尚未形成一套完整科學的方法。目前計算補償標準較為多見和可行的主要內容有：

1.計算草原生態保護和建設項目的實際支出，直接進行補償，諸如草原圍欄建設、人工增雨、生物多樣性保護、草原防火、鼠蟲害防治、生態監測，等等。

2.對因保護草原生態而放棄發展的機會成本進行補償。機會成本其實質就是為保護生態環境所喪失發展機會而作出的犧牲，例如實行了禁牧、草畜平衡管理制度等。可以根據同等條件和發展基礎相同的第三地區為參考作出估算。

3.對具有重要生態功能的草原進行保護性投入，如對水源涵養區草原的投入、生物多樣性保護區建設、草原風景區保護建設，等等。

對于生態受益者而言，良性生態系統的服務價值目前還無法進行經濟學的精確計算，一些理論上的計算結果與現實補償能力差距較大，只能供作參考。

草原生態補償中遇到的現實問題是：補償標準過低時不能滿足基本要求，難以調動起生態保護和建設的積極性；而如果要求補償標準過高時，則會超過補償區的財政承受能力，造成支付補償意愿和接受補償意愿之間的較大落差，使補償無法順利實現。較為可行的辦法，可以考慮建立由農牧民代表與補償義務主體之間通過協商和“討價還價”的博弈機制確定當前的補償標準，并簽訂補償協議合同確定支付金額，這種做法或許比根據理論估算確定的補償標準更加實際可取。在實際運作中還可引入第三方主體介入。據筆者此次調研得知，一般情況下，補償額度至少應與農牧民減收的部分基本持平，隨著生態保護和經濟社會的發展，生態補償標準還應與時俱進地進行必要和適當的動態調整。

三、生態補償方式

根據草原生態補償的實踐，補償方式大致可分為資金補償、實物補償、政策補償、智力補償，等等。

1.資金補償

這是最直接、最重要的補償方式，主要手段是財政轉移支付。這里還存在一個中央政府和省級政府負擔的分攤問題，需要對分攤比例規定明確。基于甘肅省財政較弱，建議由中央政府承擔較多的支出責任。

建議建立“生態環境建設補償基金”，由國家財政撥款作為墊底資金，以此為基礎，廣泛吸引企業、民間組織、個人乃至國際組織的捐贈等，多渠道籌集草原生態補償基金。

2.實物補償

根據不同區域的實際需要特點進行統籌補償，諸如牧民口糧、家畜精飼料、草原圍欄的水泥樁、刺鐵絲，等等。

3.政策優惠補償

在產業發展、投資項目、財政稅收等方面，針對性的實施一些具有生態補償性質的優惠政策十分必要。例如稅收優惠政策，可對諸如草原保護及相關的技術培訓收入等實行免稅；對草原生態移民在城鎮從事二、三產業實行稅費減免等等，以激發農牧民對草原生態環境保護和建設的積極性。

4.智力補償

根據不同的草地類型、自然條件、草地生產能力，草地退化狀況以及畜種結構等具體狀況，實行無償提供技術咨詢和指導，培養受償地區農牧民的專業技能，并提高其技術人才和管理人才的水平。例如，居于平原荒漠草地段的肅南縣明花區3個牧業鄉，應針對天然草地干旱缺水的特點，在過去已有工作的基礎上，應特別組織水利工程建設方面的技術咨詢和專業培訓，以便充分利用當地地面和地下水資源，更好地發展人工飼草和封育建設半人工草地等。而對屬于本縣高寒草地草地段的馬蹄、康樂7個鄉，因其林草豐茂特點而招致的超載過牧、植被破壞、水土流失嚴重等特點，使草原退化成了普遍性問題，故此應重點在劃區輪牧、草畜平衡管理、草地恢復和重建以及提高水源涵養能力等方面進行專項技術培訓和咨詢指導。

四、建立權威有效的監督管理機制

1.建議國家環保部下設生態補償領導小組，農業部下設草原局，統籌協調不同部門之間的關系；省、縣級政府下設草原管理辦公室，協商互不統屬的各個廳、局之間的關系。

2.發揮鄉、村基層組織和農牧民合作經濟組織等的作用，充分調動農牧民自覺維護和建設草原生態良性循環機制的主觀能動性，探索農牧民實行自我管理的氛圍和機制。

3.明確規定行業協會、中介組織、企業、個人等社會組織參與草原生態補償的途徑和方式，并為其提供明確的優惠和激勵措施。

4.生態補償專項資金的撥付和管理實行計劃先行、分賬核算、專款專用的原則，并實行年度預決算制度。要對生態補償專項資金的使用監督做出規定。審計機關要強化對生態補償專項資金使用的審計監督。

5.在重要生態功能區劃定生態保護紅線，對生態功能保護狀況組織定期評估和考核，并動員群眾和民間團體參與保護和監督。

［1］甘肅省草原總站.甘肅草地資源［M］.甘肅科學技術出版社，1999：215.

［2］李文華等.生態系統服務功能價值評估的理論、方法與應用［M］.中國人民大學出版社，2008.

［3］汪閩燕等.中國有關氣候變化問題承諾展現大國形象［N］.法制日報，2015-12-1.

［4］強化應對氣候變化行動——中國國家自主貢獻［N］.人民日報，2015-7-1.

F323.212

A

1007-9106（2017）01-0060-04

葛少蕓（1963—），西北民族大學法學院教授，碩士生導師。