以生態優先引領長江經濟帶綠色發展
——“中國長江論壇·2016”綜述

湯鵬飛

以生態優先引領長江經濟帶綠色發展
——“中國長江論壇·2016”綜述

湯鵬飛

2016年是長江經濟帶建設全面推進之年，為貫徹落實習近平總書記在推動長江經濟帶發展座談會上重要講話精神和 《長江經濟帶發展規劃綱要》的戰略引導，由中國社會科學院、湖北省人民政府、國家環境保護部、國家水利部長江水利委員會聯合主辦的 “中國長江論壇·2016”于2016年11月18—19日在武漢成功舉辦。中央和長江流域省市有關負責人及國內外專家學者，圍繞 “生態優先，綠色發展”主題開展了長江經濟帶發展相關專題的深入探討。

一、貫徹落實習近平總書記關于長江經濟帶建設的講話精神

2016年1月5日，習近平總書記在重慶召開的推動長江經濟帶發展座談會上強調 “當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發，推動長江經濟帶發展必須從中華民族長遠利益考慮，走生態優先、綠色發展之路。”這一重要指示在長江經濟帶發展與保護的命題上給出了明確答案，與會領導與專家圍繞如何貫徹落實習近平總書記講話精神展開了探討。

全國政協副主席馬培華指出，習近平總書記在推動長江經濟帶發展座談會和中央財經領導小組第十二次會議上對長江經濟帶生態環境保護工作作出了重要指示。2016年3月25日，中共中央政治局會議審議通過 《長江經濟帶發展規劃綱要》，是首次將改善長江生態環境放在第一位的規劃。我們要牢牢守住生態和發展兩條底線，正確處理生態環境保護和經濟社會發展的關系，大力發展生態經濟、打造生態格局、培育生態文化，促進長江經濟帶生態綠色發展，讓生態成為長江經濟帶建設發展的主旋律之一。

中共湖北省委書記蔣超良指出，習總書記的重要講話站在中華民族偉大復興的歷史高度，為推動長江經濟帶發展提供了根本遵循。湖北作為長江徑流里程最長的省份，既是長江的受益者，更是義不容辭的保護者，長江興則湖北興。近年來，湖北省將促進人水和諧作為戰略選擇，扎實推進長江大保護和生態環境修復，生態文明建設和綠色發展已取得了初步成效。未來，湖北將牢固樹立生態優先的理念，把保護和修復長江生態環境擺在首要的位置，處理好保護與開發的關系，堅持生態同步與環境承載的雙重約束，推動產業結構優化升級，加快 “兩型”社會的改革實驗，從保護機制、監督機制、問責機制、補償機制等方面進行制度創新，走出一條綠色、低碳、循環的發展道路。

同時，中央有關部委領導介紹了各單位積極貫徹落實習近平總書記的重要講話精神而采取的一系列積極有效的措施。魏山忠介紹長江水利委員會以規劃為先導，以三峽、南水北調工程建成為標志，以推進流域管理與區域管理相結合的水管理體制為基礎，維護了流域水質狀況的總體穩定。劉華介紹國家環保部開展了規劃編制、環境執法、水體監測、空間管控體系等一系列專項行動。陸桂華介紹國家水利部圍繞水域管理、節水優先、水功能區、水生態保護修復、流域與區域結合管理等相關制度，全面加強流域水資源管理與保護。周小棋介紹國家發展改革委大力實施水環境治理、水生態修復、水資源保護等工作，組織開展了長江經濟帶共抓大保護專項檢查，非法碼頭和非法采沙專項整治行動。

此外，長江經濟帶沿江省市有關部門的領導和專家一致認為，習近平總書記的講話精神為推進長江經濟帶建設提供了行動指南，各省市將 “共抓大保護、不搞大開發”作為責任和使命，走生態優先、綠色發展之路。楊春明介紹云南著眼西南安全屏障建設，積極推進長江上游地區生態環境保護。蔡志君介紹貴州省堅持守住生態和發展兩條底線，全面加快推進國家生態文明實驗區建設。溫汝俊介紹重慶在強化生態考核、優化空間布局、保護庫區環境安全等方面著手開展具體工作。曹廣晶介紹湖北把長江生態保護和綠色發展置于最優先、最重要的位置，出臺了系列政策措施，開展了查、關、治、罰、復、 退專項整治行動，制定了湖北省公民綠色行為倡議。繆學剛表示安徽用最嚴格的制度堅守生態底線，開展了規劃實施、工業污染防治、飲水水源保護、農村環境整治、湖泊環保等工作。

二、長江經濟帶生態環境面臨的突出問題

近年來，長江經濟帶各省 （市）按照建設生態文明的總體要求，把生態環境保護放在突出位置，防洪減災體系基本建成，水資源綜合利用體系初步形成，水資源與水生態保護體系逐步構建，流域綜合管理體系不斷加強，為長江經濟帶綠色發展奠定了良好基礎。但由于人類活動和全球氣候變化影響，長江經濟帶的生態環境問題依然突出。

周維認為長江經濟帶生態環境透支趨于嚴重，飲用水源污染、企業環境風險和生態功能退化是全流域三個突出的問題。同時，流域經濟發展與生態環境保護的矛盾較為尖銳。一方面，長江流域是我國經濟重心與活力之所在，城市與重化工業沿江密集布局，11個省市經濟總量占全國四成以上，承擔著引領經濟、承托南北的重任；另一方面，長江流域生態環境敏感區眾多，是我國最重要的水源涵養區和生態屏障，但偏重的產業結構、高強度的開發建設以及高密度的人口分布等粗放式發展方式破壞了生態環境。如何跳出 “上游污染、下游治理”、 “先污染、后治理”、 “邊污染、邊治理”的怪圈，是亟需解決的問題。

王方清從水生態視角闡述了長江經濟帶的生態問題，一是水資源供需矛盾突出，局部地區存在工程性缺水問題，流域萬元工業增加值用水量高于全國平均水平，工業用水重復利用率遠低于發達國家水平；二是水資源保護壓力大，長江流域2014年優于Ⅲ類水的河水比例在75%左右，其中長江干流優于Ⅲ類水比例在90%以上，評價的水功能區中，全指標評價達標率為68.5%；三是水生態系統功能受損，主要表現為水生生物資源減少、重要濕地功能退化和水生環境發生改變；四是水土保持任務繁重，長江流域截至2015年已累計治理水土流失面積達39萬平方公里，水土流失面積實現由增到減的歷史性轉變，但流域尚有30多萬平方公里的水土流失面積和一億多畝坡耕地、4000多條泥石流溝、數萬個崩崗沒有得到有效治理。

三、分享大河流域生態保護與管理的國際經驗

20世紀，隨著越來越多的國家進入工業化社會，世界范圍的河流生態環境問題日益嚴重，流域生態保護與可持續發展成為世界普遍關注的問題。來自美國、荷蘭和印度等國家的學者與大家分享了萊茵河、恒河、密西西比河、科羅拉多河和哥倫比亞河等大河流域生態保護與治理的經驗。

在水生態保護方面，N.K.Goel介紹印度為改善恒河生態環境，從1785年至今，先后啟動了恒河行動計劃、國家河流保護計劃、清潔恒河項目和振興恒河項目等四大行動，有針對性地解決相關生態問題；Robert Twilley以密西西比河為例，重點分析了河流三角洲區域的開發與保護的平衡問題，提出做好水體的連通、由堵轉疏、保護濕地等建議；Tom M.Wolters介紹了歐洲在洪水治理方面實施的高水位漫灘系統、生態堤岸系統等措施，比如在較低的地塊里面進行生態堤岸的建設，進行洪水的容納，在高處進行生活和生產空間的建設，這可以保證河流正常的流動，同時又實現了防洪效益和生態效益的統一。

在水資源利用方面，Darrin Magee介紹美國早在1964年就和加拿大建立了哥倫比亞河的管理條約，加拿大進行水資源的存儲和控制，以回報美國提供水電等電能。當前，美國政府還對科羅拉多河和哥倫比亞河流域的水權進行了量化的制定，并建立水權信托。當地通過采取水資源保護措施，購買流域內流量交易的方式，來促進相關水資源的保護和均衡調配。

在流域管理方面，N.K.Goel介紹印度在2009年成立了國家恒河流域管理委員會，作為印度水資源部的下設機構負責恒河的規劃政策和協調，目的是確保水質和生態環境發展。Jan Bakkes重點介紹了萊茵河流域的聯合治理經驗：國際層面，在20世紀早期成立了沿河國家的萊茵河國際保護委員會，展開跨國界的合作；國內層面，荷蘭采用立法的方法來進行排污許可證的制度，收取排污費，然后用這些資金來支持城市的污水處理。

四、長江經濟帶綠色發展的現實路徑

第一，完善規劃體系，加強規劃引領。周宏春指出《長江經濟帶發展規劃綱要》用七章篇幅把綠色發展的任務具體化了，要按照任務要求推進長江經濟帶建設。王方清建議強化流域綜合規劃在涉水規劃中的主導地位，加快推進重點河流、主要支流和重要區域的涉水專項規劃編制工作，進一步完善長江保護的規劃體系。肖金成提出完善空間規劃體系，市縣空間規劃應實現 “多規合一”，合理確定城鎮建設空間、農業發展空間和生態保護空間。

第二，優化空間布局，促進生產、生活、生態融合協同發展。 《長江經濟帶發展規劃綱要》圍繞 “生態優先、綠色發展”的基本思路，提出 “一軸、兩翼、三級、多點”的空間格局。其中， “一軸”是以長江黃金水道為依托，發揮上海、武漢、重慶的核心作用； “兩翼”分別指滬瑞和滬蓉南北兩大運輸通道； “三極”指的是長江三角洲、長江中游和成渝三個城市群； “多點”是指發揮三大城市群以外地級城市的支撐作用。王偉光指出，一是要確定生產空間、生活空間和生態空間的合理比例，設定各地區開發強度的高限和生態空間的底線；二是加快三大城市群建設，長江三角洲城市群以科技創新為驅動，聚焦提升整體國際競爭力，長江中游城市群著力在資源優勢互補、產業分工協作、城市互動合作上下功夫，成渝城市群重點促進 “一帶一路”和長江經濟帶的契合互動。肖金成認為，要按照沿江集聚發展、流域互動協作的思路，明確空間開發重點，促進要素優化配置，形成沿海沿江沿邊內陸聯動、人口產業城鎮融合、生產生活生態協調的空間開發格局。

第三，以水生態保護為核心，全面加強流域生態環境保護。王方清提出水生態保護的重點：一是加強水資源保護，從嚴落實水功能區管理制度，加強長江地區綜合整治，加大重點支流的污染治理和丹江口庫區上游水土和水污染防治力度，加強飲用水源地保護和入河排污口管理；二是實施水生態修復，開展長江水生態狀態評估和河湖健康評估，強化長江流域魚類和珍稀特有水生物種保護，采取河湖水系聯通、生態修復等措施加強保護；三是強化水資源管理，加強水資源消耗總量和強度 “雙控制”，強化取水許可管理，統籌推進水資源統一調度管理；四是加強水土流失綜合防治，嚴格落實水土保持 “三同時”制度，全面推進流域重要江河源頭區、重要水源地水土保持預防保護工程，加大長江上中游地區坡耕地綜合整治力度以及重要水源地和城鎮周邊的生態清潔小流域建設；五是提升綜合監測能力，加快推進流域省界、重要控制斷面、水功能區、取排水口、飲用水水源地等綜合監測。盛毅圍繞構筑長江上游生態屏障問題，建議從擴大長江源頭生態保護、加強城鎮垃圾污水管理、加速園區向清潔生產轉變、加大農村面源污染治理等四個層次著手，通過實施綠源、綠城、綠區、綠村行動，推動長江上游轉向全面綠色發展軌道。

第四，加快產業轉型升級，優化產業分工布局。長江經濟帶產業規模大、集聚度高，但大多處于價值鏈中低端，在資源要素供給趨緊和生態環境約束強化的情況下，產業轉型升級的壓力凸顯。王偉光建議，選擇與本地區位條件和要素資源條件最匹配的產業，上游地區大力發展高科技產業和服務業，鼓勵制造業向中上游地區轉移，中上游地區則著力發展基于本地農產品為原材料的食品工業和輕紡工業，適度發展以本地礦產為原料、依托本地市場需求的冶煉和建材工業，大力發展服務業特別是農業服務業。周宏春提出，按照產業鏈微笑曲線，抬高底部，向兩端延伸，加快發展循環經濟和低碳經濟，促進環保產業與循環經濟的有機結合。肖金成認為，要推動區域產業分工和協同發展，中上游地區應加大承接產業轉移的平臺建設力度，借鑒負面清單管理模式，切實防止出現污染轉移和環境風險聚集。

第五，推進新型城鎮化進程，以市場手段吸納生態脆弱地區的人口。長江經濟帶以全國 21%的國土面積集聚了42.9%的人口，是我國新型城鎮化的重點地區。王偉光提出，要發揮好長江中游城市群對產業承接傳遞、要素流動聚集、生態協同治理等方面的聯通和協調作用，縮小東中西發展差距，平衡沿岸和離岸區域的發展。同時，打破人口流動障礙，促進農業轉移人口市民化，統籌城鄉發展，提升城市特色品質，推進美麗鄉村建設。肖金成認為，生態功能區是長江經濟帶重要的生態屏障，但這一區域面臨著全面建成小康社會與保護生態環境的兩難選擇，要通過城鎮化讓生態脆弱地區人口進入城市，長江沿岸的城市應為他們的就業居住創造條件。

第六，完善綠色低碳的交通走廊，開創對外開放新格局。王偉光建議，發揮黃金水道價值，推動生態工程建設與航道建設銜接，重點加快長江干線航道的生態工程建設，重視漢江等主要支流的系統治理，解決航運瓶頸問題，著力構建銜接高效、安全便捷、綠色低碳的綜合立體交通走廊。楊開忠認為，在長江綜合立體交通走廊建設中，要優先加快建設市內軌道、市郊鐵路、城際鐵路和國家干線鐵路，加快形成多層次的、一體化的軌道交通體系。此外，長江經濟帶是連通陸上絲綢之路與海上絲綢之路的關鍵通道，要完善綠色通道建設，促進海陸統籌、海陸互動，圍繞長江經濟帶開創東西雙向、海陸統籌的對外開放新格局。

五、長江經濟帶的協同創新與協調發展問題

創新是引領發展的第一動力，在我國經濟新常態的背景下，加快長江經濟帶綠色發展，必須更多依靠科技進步和創新推動經濟發展方式轉型，從 “要素驅動”、 “投資驅動”轉向創新驅動。王振基于長江經濟帶50個城市科技創新能力的綜合評價指標體系的測度，提出長江經濟帶創新驅動力的分層特征：流域層面表現為金字塔型的非均衡發展結構，呈現 “東密西疏，東強西弱”的空間格局特征；省域層面，江浙滬地區呈現出以上海為引領的 “多極均衡”空間發展模式，其余地區呈現出以省會城市為中心的 “單極突進”空間模式。同時，提出了長江經濟帶構建分層協同的區域創新體系的建議：一是科技研發創新的分層協同，要發揮上海在科技研發創新中的龍頭引領帶動作用，建設長三角城市群、長江中游城市群和成渝城市群三大科技研發創新集群，加快建設前沿科技研究院所的合作創新聯盟、大型科技儀器設備的共建共享聯盟和科技創新公共服務平臺的互聯互通聯盟；二是創新要素市場的分層協同，從以省會城市為引領的省域統一市場，到以核心城市為引領的大區域、城市群的統一市場，最后到以上海為引領的長江經濟帶統一市場，形成國際化的中心市場；三是創新驅動發展的分層協同，形成以長三角、領先城市、國家級新區 （園區）、大企業為引領，帶動城市群、節點城市和園區的協同創新，及中小企業為跟隨的產業鏈協同創新。魏后凱認為，長江經濟帶在交通網絡、科教資源、產業基礎和城鎮體系等方面具備建設全球戰略創新帶的條件，建議實行以創新促協調戰略，以城市群為載體構建三級創新體系，并依托城鎮體系構建創新等級體系，重點加快中上游地區創新步伐，逐步推動全流域、多領域的協同創新，實現創新發展與協調發展聯動。

協調是長江經濟帶可持續健康發展的內在要求。王偉光建議，一是完善各項戰略規劃的頂層設計，明晰中央政府、地方政府和流域機構的權責劃分，建立縱橫向一體化的流域管理機制；二是完善長江經濟帶省際利益協商機制，包括產業分工與轉移的聯動合作和上下游生態環境補償新機制；三是構建 “人—產—城”利益一體化機制，將綠色發展融入工業化和城鎮化進程中，實現 “人—產—城”良性互動，其核心是生態保護的共擔與激勵；四是建立控、治、調、管一體化綜合治理機制；五是創新綠色發展激勵協調機制，通過長期生態紅利的溢出，彌補短期經濟效益的損失；六是開創政府、企業和公眾多元參與共治共享的發展新模式。魏后凱認為，要強化分工合作，通過上中下游聯動，推動下游資金、人才、技術等要素向中上游流動，加快推動基礎設施網絡一體化、物流和出口通關一體化、要素市場一體化，開展環保、產業、科技和教育的全方位合作，形成上中下游協調發展、共同繁榮的局面。王崇舉提出，協調長江經濟帶綠色發展，一是圍繞綠色產業發展，如何協同各類創新平臺培育、戰略性新興產業研發以及傳統產業轉型升級；二是圍繞生態環境涵養與再造，協調森林覆蓋率、污染物治理及節能減排；三是圍繞綠色文化和社會綠色治理，協調探索符合區情的綠色文化理念、綠色發展法規體系及滿足居民綠色生活的公共服務。

六、探索生態文明體制機制改革

推動長江經濟帶綠色發展，深化改革是動力，體制機制創新是保證。專家學者從管理體制機制、市場體制機制、法律和制度保障和公眾參與機制等領域，探討完善生態文明體制機制改革的策略。

第一，推進流域治理與管理體制機制改革。王焰新提出從政府保障、市場主體和公眾參與三個主體構建全流域治理模式，探索形成流域上下游、左右岸、各城市群之間以及全社會參與的環境保護治理模式。秦昌波解讀了地方環保垂直管理制度的改革，主要包括：省級環保部門直接管理地市和縣級的監測監察機構，聚焦對環境質量監測考核和環保履責情況的監督檢查；地市級環保局實行以省級環保部門為主的雙重管理體制，縣級環保局作為地市級環保局的派出機構，重點開展屬地環境執法和執法監測；上收環境監察職能和環境質量監測事權，下移環境執法重心。周維建議要強化國家的主體責任，在國家層面成立長江經濟帶綠色發展協調委員會或領導小組，建立長江保護基金，完善流域層面生態環境綜合管理機構和協調機制。秦尊文認為，要健全政府的責任機制，完善環境責任考核機制，強化對地方政府和領導干部環保指標考核及環保“一票否決”，建立生態環境損害責任終身追究制，充分發揮考核 “綠色指揮棒”作用。

第二，健全推進綠色發展的市場機制。建立生態補償機制是建設生態文明的重要制度保障。王焰新提出，長江經濟帶建立橫向生態補償機制可按照先易后難的思路，先期全面推動以上下游交界斷面水質為核心的水環境補償機制，再逐步開展流域全方位生態補償。吳先滿建議將縱向的利益補償機制和橫向的利益補償機制相結合，縱向利益補償機制主要是中央財政的轉移支付問題，橫向的是流域省市自治區之間以及上中下游的利益補償機制。周維認為開展生態補償基礎在于通過構建自然資源與環境市場，明確界定國家、地方和集體等自然資源的產權性質及歸屬。沈滿洪則探討了生態文明的產權制度，其框架概括為 “四個轉變”，即從不控總量到總量控制的轉變，從開放產權向封閉產權的轉變，從無償使用到有償使用的轉變，從不可交易到鼓勵交易的轉變；并建議各個地區分別設置常規的產權交易中心和生態文明產權交易中心，把自然資源產權、環境資源產權、氣候資源產權的交易職能納入生態文明產權交易中心。此外，秦尊文提出培育節能量、碳排放、排污量等第三方核證機構，建立環境污染和生態破壞第三方治理機制。

第三，強化生態長江的法治和制度保障。實現長江經濟帶綠色發展，必須加強法律保障，明確綠色發展、生態優先的法律依據。秦尊文提出，要加快 《長江保護法》出臺，強化各級人大、政府在長江經濟帶生態環境保護中的立法工作，要把生態環境保護作為當前和今后一個時期的工作重點，不斷完善長江生態環境保護的制度體系建設。周宏春則強調以 “1+6”制度保障長江經濟帶發展， “1”是 《生態文明體制改革總體方案》， “6”包括 《環境保護督察方案》、 《生態環境監測網絡建設方案》、 《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》、 《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》、 《編制自然資源資產負債表試點方案》和 《生態環境損害賠償制度改革試點方案》。

第四，建立公眾廣泛參與機制。王焰新提出，充分發揮企業、公眾、科研機構、社會團體、非政府組織等社會力量，強化 “全社會”行動的制度保障。秦尊文建議，一方面，要充分調動公民、法人和社會組織構建生態長江的積極性，培育壯大環保志愿者隊伍，支持和規范民間 “湖長” “河長”制，引導公眾及社會組織依法開展環保活動；另一方面，通過制度建設引導合理消費、理性消費和清潔消費，培育生態文化。

湯鵬飛，湖北省社會科學院長江流域經濟研究所助理研究員，湖北武漢，430077。（責任編輯 陳孝兵）