中國海外耕地投資與糧食安全戰略調整
——兼評《中國海外耕地投資戰略與對策》

鄒德文 葛 土

前沿聚焦

中國海外耕地投資與糧食安全戰略調整
——兼評《中國海外耕地投資戰略與對策》

鄒德文 葛方方土

在經濟全球化背景下，全球糧食不安全狀況和 “人口—土地—技術”配置的不均衡導致了海外耕地投資趨勢的不可逆轉，不少國家開始實施海外耕地投資進行糧食生產，以保障其國內的糧食安全。在當前國內外環境中，中國已經具備了主動利用外國農業資源調劑國內糧食余缺的能力，中國應將海外耕地投資作為保障糧食供給的補充手段。并且，將海外耕地投資納入到中國農業 “走出去”戰略和糧食安全戰略的頂層設計中，不僅是中國建立持續、穩定、安全的全球糧食獲取網絡的需要，也是參與全球政治力量格局大調整和建立新型全球治理結構的需要。

糧食供應；糧食貿易；海外耕地投資；糧食安全

一、全球海外耕地投資的背景

在過去的50年里，隨著農業技術的進步和耕地面積的擴充，全球糧食總產量大約增長了3倍。聯合國糧食及農業組織 （Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO）統計數據顯示，1961—2014年， 全球谷物產量年均增長2.22%，高于同期人口年均增速1.64%，人均谷物占有量穩步提高。雖然全球糧食生產取得了巨大成就，但是隨著全球人口特別是發展中國家人口的快速增長，世界糧食安全的基礎依然薄弱，目前全球仍有7.94億人因饑餓和營養不良患病，其中亞洲擁有絕對人口數量最大的群體，達到5.32億人，而非洲擁有19.8%的最高營養不良患病人口比例，數量達到2.35億人。從地區分布來看，廣大不發達地區的糧食安全形勢不容樂觀，面臨糧食安全的國家大多位于亞洲、非洲、中美洲和南美洲地區 （圖1）。此外，由于糧食具有戰略品的屬性，眾多WTO成員國采取了與國際糧食自由貿易規則相違背的如降低糧食進口關稅和限制糧食出口數量等措施，傳達了更為緊張的國際糧食市場供需形勢信號①。據統計，1961—2013年，全球谷物貿易量占生產總量的比重一直維持在9—14%，占比較低；且自2007年以來，國際谷物價格指數就一直在高位徘徊。縱觀世界糧食安全形勢變化的歷史，世界糧食供需總體趨緊平衡，但區域性短缺和糧食不安全問題突出，糧食危機的風險始終存在②。

圖1 1961—2013年全球平均日人均熱量攝入量分布情況

目前，全球還有大量土地可供農業種植，但是這種后備耕地資源的分布極不均衡，FAO統計數據顯示，全球90%的后備耕地資源位于拉丁美洲和撒哈拉以南非洲地區③。從農業生產條件看，拉丁美洲國家和撒哈拉以南非洲國家氣候適宜、土壤肥沃，土地資源和水資源都有很大的開發潛力，但由于農業生產技術落后，其糧食生產率十分低下。反觀亞洲和歐洲地區，大多數亞洲和歐洲國家盡管掌握先進的農業生產技術，但人均耕地面積較小，資源局限突出④。

在經濟全球化背景下，全球糧食不安全狀況和“人口—土地—技術”配置的不均衡導致了海外耕地投資趨勢的不可逆轉。不少國家開始實施海外耕地投資進行糧食生產，以保障其國內的糧食安全⑤。開展海外耕地投資進行糧食種植不僅能夠在一定程度上保證投資國的糧食安全，更能夠為向東道國輸出先進的生產技術和經驗創造條件，幫助其提高農業生產水平，從而改善世界糧食供求狀況，以應對國際糧價的高位波動及由此可能產生的國際糧食危機⑥。另外，全球海外耕地投資規模的快速擴大和相關問題的產生，也引起了相關國際組織的重視。世界銀行、聯合國糧農組織、聯合國貿易和發展會議、國際農業發展基金、國際食物政策研究所等國際組織和機構紛紛參與到規范海外耕地投資的國際公約制定中，頒布了 《負責任農業投資原則》、《海外耕地投資行為準則》、 《國家糧食安全框架下土地、漁業及森林權屬負責任治理自愿準則》等國際公約，來指導企業的海外耕地投資行為，并奠定了全球海外耕地投資規范化發展的基礎⑦。

二、中國實施海外耕地投資的必要性與緊迫性

海外耕地投資與糧食安全問題緊密相關，在全球糧食安全形勢不容樂觀、海外耕地投資迅猛發展的現實背景下，作為全球人口第一大國和糧食進口大國的中國不能置身事外。目前，中國的糧食安全保障戰略主要有兩大抓手：一是強化對國內農業資源的綜合利用，保證國內的糧食生產能力；二是通過與其他糧食出口大國的合作，加強貿易手段保證糧食供給的有效性⑧。然而，以上兩個抓手均面臨嚴峻挑戰。

在國內供應方面，中國糧食自給率持續下降。本文利用FAO糧食產量和貿易數據計算了中國1961—2013年的糧食自給率。經測算，1961—2003年中國糧食自給率雖有波動，但始終保持在較高的水平，一直處于國家糧食安全警戒線0.95以上；從2004年開始，隨著糧食凈進口數量的擴大，中國糧食自給水平開始急速下降，并低于國家糧食安全警戒線，其中2012年和2013年糧食自給率更是跌破0.90，低于國家安全警戒線5—6個百分點 （圖2）。糧食自給率的下降表明，中國國內糧食供應能力和保障能力正在減弱。

圖2 1961—2013年中國糧食自給率變化數據來源：FAO統計數據。

在國際貿易方面， “大國效應”日益凸顯，貿易手段的可靠性逐漸降低。比較優勢理論假定市場是完全競爭的，因而貿易雙方往往是國際市場價格的接受者。但是，當一個國家某種商品的出口量或進口量在世界進出口總量中所占份額較大時，它往往對國際市場價格有舉足輕重的影響力，這就是所謂的 “大國效應”⑨。 《中國糧食年鑒2015》統計數據顯示，從2003年開始，中國已經轉變為一個糧食凈進口國，糧食凈進口量從2003年的171.2萬噸迅速攀升至2014年的9831萬噸，糧食凈進口量占國內糧食產量的比例也由0.40%增長到16.20%。中國作為一個糧食進口大國，隨著糧食進口規模的不斷擴大，必然會引發 “大國效應”，造成國際糧價的大幅上漲，而國際糧價的攀升將會反過來遏制中國的糧食進口，從而對中國利用國際市場保障國內糧食供應產生不利影響⑩。特別是2008年以后，全球糧食市場進入高糧價時代，中國在糧食進口上的花費也持續走高，這不僅增大了中國的糧食購買壓力，也提高了糧食獲取的風險。

事實上，中國在糧食生產上已經取得了非凡的成就。FAO統計數據顯示，中國擁有占世界9%的耕地資源和5.8%的水資源，卻生產了約占世界23%的糧食，養活了世界20%的人口，對全球糧食安全作出了積極貢獻。但改革開放以來，隨著耕地數量的減少、質量的下降，農業災害的頻發和糧食需求總量的持續攀升，使得保障我國糧食安全變成了一項長期而艱巨的任務。面對國內農業資源日漸趨緊的約束現實、國際糧食市場日益增多的不確定性狀況和國際上競爭日益激烈的海外耕地投資趨勢，從國家層面對中國保障糧食安全的手段進行戰略謀劃勢在必行。特別是我國 “一帶一路”戰略提出以來，以海外耕地投資的方式突破國家邊界對耕地資源的束縛，不但有利于農業生產技術的擴散，更有利于全球糧食總體產量的提升，進而有利于提高整個世界的糧食安全保障程度。因此，我國應該充分借鑒國際上海外耕地投資的成功經驗，在加大國內農業投資提高國內糧食產量的基礎上，通過活躍的國際市場，憑借雄厚的外匯儲備，借助他國豐富的耕地資源，大力推行海外耕地投資?。

三、海外耕地投資需要展開的理論研究和戰略準備

中國部分企業已經自發加入到全球海外耕地投資活動中，盡管這引起了國際組織及相關媒體的關注，但我國政府對于利用外國耕地資源的問題卻鮮有觀點，更未出臺利用海外耕地資源的有關政策。

根據Land Matrix、GRAIN、FAO和ILC等國際機構和組織已公開的海外耕地投資項目統計數據，截至2016年8月，中國在全球共有153個海外耕地投資項目，其中處于營運狀態的項目147個，分別涉及耕地面積 702.39萬公頃和 300.14萬公頃（表1、圖3），從項目數量來看，項目主要集中在亞洲和非洲，其營運項目數量分別為87個和33個，分別占計劃投資項目數量的98.86%和86.84%；南美洲、歐洲、大洋洲和北美洲的計劃投資項目數量雖然不及亞洲和非洲，但均已進入運營狀態。從項目規模來看，首先，亞洲、大洋洲和南美洲是中國實際營運項目規模最大的地區，其規模總和為263.55萬公頃，占中國實際營運海外耕地投資總規模的87.81%，相比之下，在非洲、歐洲和北美洲的運營項目規模較小；其次，中國在亞洲、非洲和南美洲進行海外耕地投資的投資意向十分濃厚，其計劃投資項目規模總和為628.83萬公頃，占中國海外耕地計劃投資總規模的89.53%，但由于這三個地區的項目穩定性較差，其實際營運項目規模總和僅為227.39萬公頃，項目規模縮水程度達63.84%，僅在非洲，實際營運項目規模與計劃投資項目規模之間就存在著近10倍的落差。

表1 中國海外耕地投資項目地域分布情況

圖3 中國海外耕地投資項目地域分布

由上述分析可知，目前中國海外耕地投資項目多分布于非洲、南美洲和部分亞洲發展中國家，并取得了一定進展。這些地區與國家幾乎具備了作物種植、糧食生產的全部條件，但這些被投資國同時也存在著社會動蕩、土地產權制度不完善、合同履行難以保障等問題，導致其實際運營項目的數量和規模與計劃投資項目的數量和規模存在著一定落差；而社會治安良好、土地產權制度相對完備的歐洲、大洋洲和北美洲被投資國則不存在這些問題，其實際運營項目的數量和規模與計劃投資非常接近。

立足于當前我國海外耕地投資案例，不難發現，海外耕地投資問題是一個涵蓋廣、跨學科的綜合性難題，而我國海外耕地投資活動仍然處于企業自發進行的試探性介入階段，對項目論證、投資決策、項目運營方面還有較大的盲目性。相比之下，日本政府早在1899年就開始資助國內相關公司赴南美洲秘魯、巴西、哥倫比亞等國進行農業擴張，2008年時已在全球獲得耕地面積約1200萬公頃，相當于其國內耕地資源總量的3倍?。繼日本之后，韓國、印度、沙特和卡塔爾等糧食緊缺國也逐步加入到海外耕地投資活動中，2008年4月韓國政府成立海外農業開發協力團以支持國內各相關組織獲取海外土地資源，據不完全統計，該國目前在全球已獲取耕地資源超過90萬公頃，大約為其國內耕地資源總量的一半?。

因此，要解決中國企業海外耕地投資實踐當中的問題，展開海外耕地投資方面的系統性、綜合性研究顯得尤為必要。第一，應該明確利用海外耕地資源對我國社會經濟發展將產生什么樣的影響。對海外耕地投資這一保障糧食安全的手段進行研究，不僅能夠豐富糧食安全保障理論，更能夠為我國制定海外耕地資源利用戰略、引導企業有效開展海外耕地投資活動提供科學依據。第二，應該通過梳理當前海外耕地資源的地域分布、獲取途徑和利用模式等內容，綜合農業生產技術、國家地緣政治關系、投資盈利等多個方面，歸納總結出海外耕地資源地域選擇、利用模式選擇的理論與方法，逐步形成中國企業的選擇策略，協助和促進中國投資企業有效貫徹國家海外耕地投資戰略，規避海外耕地投資風險，提升企業投資贏利水平，形成良性投資循環。第三，除嚴格遵守海外耕地投資國際公約，引導國內企業有序開展海外耕地投資活動外，我國也應該積極參與到相關國際規則的制定中去。一方面，基于當前海外耕地投資國際規則議程、形成、通過、執行、評估等方面的現實情況，運用相關學科理論探討中國海外耕地投資國際規則話語權的提升策略；另一方面，從觀念認識、戰略設計、人才培養與使用、重大國際問題研究、國際合作戰略調整等方面論述中國參與相關規則制定的前提條件與策略，逐步推動海外耕地投資國際規則向有利于中國的方向演進。

四、從 《中國海外耕地投資戰略與對策》看我國糧食安全戰略調整

2015年12月由科學出版社出版的 《中國海外耕地投資戰略與對策——基于糧食安全的視角》（盧新海、韓璟著，以下簡稱 《中國海外耕地投資戰略與對策》），是一部關于利用海外耕地資源保障國家糧食安全的學術專著，也是我國首個海外耕地投資方面的系統性、綜合性研究成果。在經濟全球化浪潮的推進下，部分國家已經意識到耕地資源的戰略屬性，并將其視為與石油、礦產等資源同等重要的戰略資源，鼓勵本國企業在全球進行海外耕地投資布局?。海外耕地投資是當前國際政治、經濟大背景下的新問題， 《中國海外耕地投資戰略與對策》從保障中國糧食安全，特別是保障中國糧食供給安全出發，提出了實施海外耕地投資的戰略構想與實施策略。

從糧食供應上保障國家糧食安全一直是各國政府消除糧食不安全威脅的首要抓手。該書指出：“在中國當前內部水土資源約束和糧食需求狀態下，完全利用國內農業資源保障糧食供給顯得既不現實也不經濟，從國際糧食市場保障糧食供給成為中國補充糧食供給的重要選項。”美國學者Brown認為，中國巨大的糧食缺口及其強大的購買能力將會買斷全球糧食出口，從而導致其他貧窮國家難以通過國際糧食市場買到足夠的糧食；中國最終將會動搖全球的糧食安全狀態，世界將難以養活中國?。 《中國海外耕地投資戰略與對策》利用格蘭杰因果關系檢驗模型對中國保障大米、小麥、玉米、大豆供給的貿易手段進行了測度，結果發現：作為中國主糧的大米、小麥、玉米、大豆對國際糧食市場均有較強的需求價格彈性，并且大米、小麥、玉米、大豆的國內價格對國際價格具有較高的敏感性。伴隨著中國糧食凈進口規模的擴大，中國利用國際糧食市場保障國內糧食供應所面臨的價格風險也就越大。隨后，該書對中國采用海外耕地投資手段保障國家糧食供給的可行性進行了分析，認為在當前國內外環境中，中國已經具備了主動利用外國農業資源調劑國內糧食余缺的能力，中國應將海外耕地投資作為保障糧食供給的補充手段。并且，將海外耕地投資納入到中國農業 “走出去”戰略和糧食安全戰略的頂層設計中，不僅是中國建立持續、穩定、安全的全球糧食獲取網絡的需要，也是參與全球政治力量格局大調整和建立新型全球治理結構的需要。

FAO一直強調在全球糧食需求量持續增長的趨勢下，開墾后備耕地資源和提高不發達地區的耕地利用水平是未來保障全球糧食安全的重要措施。《中國海外耕地投資戰略與對策》從資源條件、生產基礎、宏觀環境、投資狀況四個方面構建評價體系，分別對撒哈拉以南非洲地區、拉丁美洲地區、蘇聯地區和耕地充裕發達國家的海外耕地投資潛力進行了評價，挑選出了一批值得進行海外耕地投資的目標國。不僅如此，該書利用文獻資料法和案例分析法對當前海外耕地投資模式及其特點進行了歸納總結，并提出了針對不同地區中國企業的海外耕地投資模式選擇策略。

總的來說， 《中國海外耕地投資戰略與對策》著眼于我國糧食安全與可持續發展面臨的新環境和新問題，目的是在未來新的農業生產環境、國際競爭環境和國內要素環境下，從根本上提升我國糧食安全保障能力，而不僅僅是解決國內糧食供給方面出現的短期困難或者為解決糧食供給短期增長問題而提供農業生產投資動力。同時， 《中國海外耕地投資戰略與對策》在新的技術、經濟和國際環境下，在新的高度和視角重新認識了海外耕地投資舉措對于我國保障糧食安全的戰略意義。

在肯定其意義的同時，我們也看到，對于中國海外耕地投資的理論分析框架，以及基于微觀數據的研究還有繼續完善的空間。首先，與發達國家較為成熟的海外耕地投資活動不同，中國海外耕地投資是在中國作為最大的發展中國家和轉型國家的雙重身份下進行的，沒有先例可循，將發達國家投資模式運用于作為發展中國家的中國，是否會存在適用性問題。其次，可能是受限于數據、資料的可得性，目前的研究還是主要基于宏觀層面展開，企業作為海外耕地投資的投資主體，基于微觀數據的研究將會更具有說服力和指導性。第三，基于東道國展開研究能夠在一定程度上揭示出中國海外耕地投資的特點，但若能將投資母國與東道國作為一個統一的整體展開研究，更能全面提煉和總結出中國海外耕地投資的規律，研究結論也將更具一般性。因此，在現有研究的基礎上，如何構建適合發展中國家，尤其適合作為轉型大國和發展中大國的中國海外耕地投資的理論分析框架，以及基于微觀數據的研究，可能是今后我國海外耕地投資研究的主要內容和方向。

注釋：

① 黃善林、盧新海： 《當前國際上海外耕地投資狀況及其評析》， 《中國土地科學》2010年第7期。

② 倪洪興： 《世界糧食安全形勢及對我國的啟示》，《中國黨政干部論壇》2014年第9期。

③ 盧新海、韓璟： 《當前非洲海外耕地投資東道國耕地投資潛力評價》， 《中國土地科學》2014年第1期。

④ 王蕾、盧新海： 《美國投資海外耕地國別選擇模式的地緣分析》， 《當代經濟》2015年第36期。

⑤ 盧新海、陳麗芳： 《基于層次分析法的海外耕地投資風險評價》， 《資源開發與市場》2013年第3期。

⑥ 李睿璞、盧新海： 《中國發展海外耕地投資的機遇與風險》， 《華中科技大學學報》 （社會科學版）2010年第6期。

⑦ 盧新海、達吾然·沙合提汗、韓璟： 《海外耕地投資法律規制及其對中國的啟示》， 《世界農業》2016年第4期。

⑧ 韓璟、盧新海： 《海外耕地投資與糧食生產發展》， 《土地經濟研究》2014年第2期。

⑨ 李曉鐘、張小蒂： 《糧食進口貿易中 “大國效應”的實證分析》， 《中國農村經濟》2004年第10期。

⑩ 李炳坤： 《加入世貿組織與農業發展對策》， 《中國農村經濟》2002年第1期。

11 盧新海： 《海外耕地投資與中國面臨的機遇、挑戰與對策》， 《湖北行政學院學報》2014年第3期。

12 R.C.Eidt,Japanese Agricultural Colonization:A new Attempt at land Opening in Argentina,Economic Geography,1968,1,pp.1-20.

13 B.Robertson,P.Pinstrup-Anderson,Global Land Acquisition: Neo-Colonialism or Development Opportunity, Food Security,2010,2(3),pp.271-283.

14 A.Zoomers,Introduction Rushing for Land:Equitable and Sustainable Development in Africa, Asia and Latin America,2011,1,pp.12-20.

15 L.R.Brown,Who Will Feed China?Wake-Up Call for a Small Planet,New York:Norton Press,1995.

（責任編輯 陳孝兵）

F752

A

（2017）03－0039－05

鄒德文，中共湖北省委省直機關工委黨校校長、教授，湖北武漢，430022；葛土方方，華中科技大學公共管理學院博士研究生，湖北武漢，430074。