國際體育組織善治改革研究簡評

吳新宇

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國際體育組織善治改革研究簡評

吳新宇

華北理工大學體育部，河北唐山，063009。

在過去的20年時間里，關于治理的研究文獻層出不窮，國際體育組織積極引入善治理論與實踐。國際體育組織自治權與善治改革存在天然的價值沖突，自治權讓國際體育組織免受外界的不當干預，也讓組織內部處于封閉、保守和腐敗的狀況，善治改革成為國際體育組織保持健康可持續發展的最佳途徑，從而造成了自治權與善治改革之間的價值選擇沖突。研究結論認為，國際體育組織善治改革具有劃時代的重要意義，在與自治權產生價值沖突的情況下，應該堅持善治改革的基本方向，這是國際體育組織改革的大趨勢。

國際體育組織；善治改革；研究簡評

1 治理與善治概念的全球崛起

在過去的20年時間里，關于治理的研究文獻層出不窮，概念框架不斷拉大，觀點分歧不斷加劇，這就在理論和實踐上導致了混淆的狀態。因此，“治理”經常隨意地用于多種差異巨大的概念含義。例如，Van Kersbergen和Van Waarden[1]于2004年對超過9種含義的“治理”概念進行了區分，從而得出“此概念因為含義太多而用處不大”這一結論。“治理”一詞的定義在很大程度上取決于不同學者間不同的研究定義，或者取決于正在研究的現象。也許將此文中的概念進行明確闡述的最佳方法，是需要將本文中的概念從相似概念中（至少從第一眼看到此概念開始）區分開來。例如，Kooiman[2]將“治理”（governance）同“治理”（governing）進行區分，將“治理”定義為社會活動，通過這些活動，有目的地指導、引導、控制或者治理社會的各部門或者各層面。因此，“治理”主要描述從社會、政治和行政參與者開展的治理活動中產生的模式。另一個常見的區分在于“治理”（governance）和“統治”（government），“統治”通常用來形容在國家層次上，正式且在制度上自上而下的過程[3]，然而，“治理”廣泛指“一種包含面更廣泛的現象”[4]。的確，除了國家統治之外，治理也包含非正式、非政府的機制，因此，可以將非國家級別的參與者加入到社會指導的分析之中[5]。

如今關于治理的爭論越發規范，因此，當前全球正尋求所謂的“善治”共識。在國家層面上，我們曾親眼見證專制、絕對君權制的消逝，以及隨著冷戰的結束，在國際論壇上質疑一個國家政治和經濟的治理體系，在政治上也越發讓人可以接受。因此，以前的“共同呼聲”如今催促政府要“注意更高標準的民主表述、責任制以及透明度”[6]。在公司層面上，善治通常稱之為“公司治理”或者“好的公司治理”，這與私有公司或者共有公司治理的不同方式有關，通過這些方式對內部或者外部的股東負責。公司治理的起源最早出現于資本投資的早期，當時質疑者聲稱市場競爭自身就可以解決與企業失敗有關的一系列問題，但是公司治理從這些質疑聲中突破出來，獲得其重要地位[7]。

從國際機構已經發布多份要素清單以及它們的經驗看來，這些因素在國家和國際層面上，對私人領域和公共領域而言，都是善治的有用指標（例如聯合國開發計劃署、歐洲委員會、世界銀行、經濟合作與發展組織、國際貨幣基金組織等善治標準）。這些清單作為善治的清單，直指治理結構、治理過程的核心特征，并且這些核心特征在經合組織國家中尤為明顯。清單中包含的關鍵原則有：責任、效率、有效性、可預測性、健康的財政治理、打擊腐敗以及透明度等[3]。另外，當涉及到政治領域時，它們可能也包括參與度以及民主化，因此民主的環境是善治產生的一個關鍵性可變背景因素。

2 國際體育組織自治權與善治改革的價值沖突

治理在引發體育界的關注中簡單呈現出兩個派別，一方面有學者將“治理”定義為管理的變相形式[8]，一方面有學者將治理定義為多元主體的合作協商過程[9]。直到最近，要求善治的呼聲才終于出現在一直以來封閉的體育世界，例如，國際奧委會于2008年提出善治概念，歐洲理事會于2012年提出，歐洲委員會于2012年提出。之所以要求善治的呼聲出現于體育界的速度遠遠慢于其它領域，其原因在于：體育界一直以來享有極大的自治權，在這層意義上來說，它幾乎完全自治[10]。現代體育運動構成的實質在于古典自由主義，尤其是聯合的自由。相應地，第一個國際非政府體育組織（國際體育組織）于19世紀末、20世紀初建立，其建立者為一幫將體育與國家分離作為神圣原則的一幫人，在他們看來，政治家只會侵犯體育的誠實正直。

從此，體育界的領導者進行了諸多論證，旨在保護已深深植根于體育界的自治，使其不受國家權力機關的干涉。因為在20世紀大部分時間內，體育界商業化一面的重要性微不足道，因此體育界可以進行自制，并且沒有受到來自政府的任何大規模干預。如今，國際體育組織仍然重視他們的自治權，一般來講都會在活動中避開政府的干預。另外，在歐洲大陸，政府一直以來都不愿干涉體育，因為他們更傾向于將體育界看作文化產業或者休閑活動，而不是商業機構[11]。另外，由于體育對選民有巨大的吸引力，從而使政治家對體育異常著迷，政府經常給與體育界特別的待遇，甚至給與免稅權。最終，如同許多在全球舞臺上運營的跨國公司一樣，治理世界體育的國際機構能夠為他們的經營活動選擇最佳的監管環境，從而挑選有利的環境作為他們國際活動的本壘，這進一步加強了體育界的自治權[12]。

然而，在最近幾年，由于體育界的商業化，國際體育組織的自治權越來越受到人們的質疑，商業化也使體育界越來越受到全體資本化貪婪性和掠奪性的影響，最典型的是國際足聯爆發大范圍、系統性的腐敗案件[13]。確實，體育界影響廣泛的自治權似乎對國際體育組織的自制水平具有負面的影響。在過去的幾十年中，體育界中違規事件和道德丑聞的名單越來越長，同時這些違規和丑聞中，最明顯的一些出現于體育界的最高治理層中。例如，2002年冬奧會招標丑聞讓國際奧委會深受震動，在此次丑聞中，指控鹽湖城在成功申辦2002年冬奧會過程中存在受賄行為。另一個案例為，在國際排聯發現有治理不善的行為，墨西哥人Ruben Acosta被指控在他24年的任期內，收受至少3 300萬美元的個人傭金[14]。國際足聯丑聞最受人關注，它們似乎是所有丑聞中規模最大的。例如，所謂的ISL事件（國際體育與休閑公司）仍然是體育界中最大的腐敗系統，體育界高層官員據說收受大約1億美元的個人傭金[14]。另外體育界還存在許多治理不善的案例。這些問題似乎直指國際體育組織內部普遍缺乏良好的治理標準。

3 國際體育組織善治改革的重要性

國際體育組織內部實現善治的重要性不容小覷。與商界類似的運營方式、經濟的可持續性，可以確保國際體育組織在長期運營的同時，實現他們長期的目標，事實證明，堅持善治標準對于公司效益和經濟的增長具有積極地影響[15]。同時能夠改善國際體育組織的形象認知，營造一個積極進取的國際形象[16]。因此，經合組織強調[3]：善治能夠激勵公司“更加有效的利用資源”，并且“給與一定程度上的自信，這對于市場經濟能夠正常運行是十分有必要的”。善治也是確保國際體育組織能夠在日益復雜的體育界對體育項目進行治理的一種方式。另外，體育活動不僅能夠增強大眾健康狀況，也具有傳遞價值觀、增加經濟社會凝聚力、為大眾提供消遣等功能，同時對文化體育產業產生持久的促進作用，日本通過公私體育合作的方式，積極推進經濟與體育的健康可持續發展就是典型的例證[17]。體育賽事也是鼓舞地區和國家士氣的一種工具，也可能促進國家和地區的振興。有人認為體育這些重要的社會和文化價值，因腐敗受到嚴重削弱。

特別是在過去的20年間，全球體育日趨商業化，體育組織修訂和發布的更為廣泛的規則，受到經濟與社會的影響也相應地增大。此外，國際體育組織通過治理決策和公共活動，逐步掌管社會生活的大片區域，這反映出國際性非政府組織對曾經壟斷的國家政策問題的影響力越來越大。因此，這些組織如果缺乏善治，可能會對更為寬泛的社會造成嚴重的反噬效果。最終，因為國際體育組織被賦予照管公益事業的職責，所以他們通過負責、透明的態度治理體育，就顯得尤為重要了[18]。

雖然目前體育界內部和外部都做出了極大的努力，但是似乎在體育界，追求更好治理效果的努力卻停滯不前。這種停滯不前的原因是由于在體育界善治方面，在兩層次間存在重大的知識鴻溝[7]。首先，盡管在國家和國際層面上，存在針對體育組織的善治條例，卻沒有被廣泛接受的、針對國際體育組織的善治條例。善治條例必須考慮到相關組織的特點，并且在商業和非盈利層面上，在現存的條例中，國家間仍存在重大的差異。因此，在國家層面上，來自其他行業的條例，或者為體育組織而設立的條例，不能盲目的應用于體育界，因為事實上國際體育組織是一個十分獨特的組織。作為體育活動的治理者和推動者，他們由國家、市場和民間社會參與者等因素構成，善治清單中哪些因素可以并且應該適用于體育界，這是個大大的疑問。而且，在國際體育組織內部，許多不同的結構還有待識別，這只會增加問題的復雜程度。因此，盡管不同層次的眾多參與者做出了努力，仍然缺乏一整套的核心原則[19]。第二，國際體育組織內部工作方式的實證證據目前嚴重缺失。與腐敗有關的丑聞告訴我們，這只是表象，真正的問題是國際體育組織治理結構存在的根本性問題。

4 國際體育組織內部權力的制衡機制

一般認為，歐盟賦予體育組織一定程度的監督自治權，體育組織必須在歐洲法律范圍內行使權力，而且行使權力要透明、民主，并且要保護體育價值。歐盟委員會已經聲明會尊重體育部門的自治權，當然自治權的行使要以遵守歐洲法律，制定決策要透明、民主。但是委員會并沒有正視體育組織的一些違反善治原則行為。委員會一直期望能夠起到鼓勵使用善治原則的作用，然而現在它的作用卻局限于通過實踐和支持善治積極性來改善體育管理水平。另一方面，由于其法律能力有限和自治地位不高，歐盟沒有權力干預體育部門。但盡管歐盟沒有強大的體育能力，基于國內市場力量，原則上是可以進一步干預體育部門。目前這方面并不令人滿意，但這種潛在的壓力形式永遠存在于體育領域。歐盟委員會擔負著歐盟法律“主管”這一重要職責。根據歐盟條約第17條（1）款規定，歐盟委員會是“條約的監護人”，這意味著它“應當在歐盟法院管控下監督工會法律的應用”[7]。然而，歐盟委員會一直認為體育問題具有高度的政治敏感性。因此，委員會管理體育機構的手段并不強硬，因為它試圖說服體育機構去適當地遵守歐洲法律，而不是強制其執行。

“博斯曼法案”之前，“協商解決方法”使得體育法和歐洲法律可以在不同的領域使用，但體育部門沒有執行歐盟法律，而是按照全球政治經濟的利益格局進行資源調配使用[20]。“博斯曼法案”之后，全球體育界意識到歐盟法律可以對他們的活動產生深遠影響，于是開展了一項與歐盟有關的活動，體育游說主要是為了減少委員會的監管活動。作為歐盟競爭法的公共執法者，委員會的權力受到來自國際非政府體育組織的破壞，他通過創建議會黨團，在國際足聯和歐足聯的事情上游說歐洲議會，并通過成員國和歐洲體育論壇游說國家政客。[21]此外，由于體育運動對于政客而言是很有吸引力的，他們的愛國情緒可能發揮作用，政府經常給予足球特殊待遇，有時甚至對其免稅。因此，想在體育領域發揮委員會的競爭能力在政治上既不可行，也不可取。所以在體育方面，該委員會一直很愿意與體育機構妥協。例如，在歐足聯規定足球廣播時間、國際足聯傳播體系和冠軍聯賽電視轉播權的中心市場等問題上，此方法備受矚目。歐盟委員會的軟方法并不一定是“壞”事情。例如，競爭法在體育廣播權方面的應用需要根據體育市場特點做出調整。

5 小 結

在過去的20年時間里，關于治理的研究文獻層出不窮，國際體育組織積極引入善治理論與實踐。國際體育組織自治權與善治改革存在天然的價值沖突，自治權讓國際體育組織免受外界的不當干預，也讓組織內部處于封閉、保守和腐敗的狀況，善治改革成為國際體育組織保持健康可持續發展的最佳途徑，從而造成了自治權與善治改革之間的價值選擇沖突。國際體育組織善治改革具有劃時代的重要意義，在與自治權產生價值沖突的情況下，應該堅持善治改革的基本方向，這是國際體育組織改革的大趨勢。

[1] Van Kersbergen, K. and Van Waarden, F.‘Governance’ as a bridge between disciplines. [J]European journal of political research, 2004, 43(2), 143~171.

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Review of Research of Wisely Governing and Reforming International Sports Organization

WU Xinyu

Dept. of P.E., North China University of Science and Technology, Tangshan Hebei 063009, China.

Over the two decades, the research papers have been abounded in the perspective of governance, and accordingly the international sports organizations positively have introduced the wise governance theory and carry out the governance. There is always a conflict of values between the autonomy and wise governance and reform of international sports organizations. As the organizations govern themselves by the right of autonomy, they are protected from the external improper intervention. Yet this inevitably leads to the closed, conservative and corrupt operation of the organizations. Whereas conducting wise governance and reform is the best way to resolve these problems and preserve the healthy and sustainable development of international sports organizations, the conflict occurs in choosing either autonomy or wise governance and reform. With reference of the research conclusions, it is significantly epoch-marking to govern and reform the organizations wisely. As the organizations seek to be geared into the mainstream operation, they, considering the value conflicts between autonomy and wise governance, shall constantly abide by the wise governance and reform principle.

International Sports Organizations; Wise governance and reform; Research profile

1007―6891（2017）03―0016―04

10.13932/j.cnki.sctykx.2017.03.05

G80-053

A

2016-10-12

2016-10-18

河北省高等學校教育教學改革研究與實踐項目，項目編號：2015GJJG089?