利益分化調節的社會政策之維

張世青

一、當前中國利益分化的基本表征

中華人民共和國成立以來，全國的利益分化大致經歷了這一過程：由計劃經濟時期的利益相對均等化到市場經濟時期的利益嚴重分化。具體而言，計劃經濟時期，由于中國形成了一種總體性的社會結構，國家幾乎壟斷了所有的資源，并對各種資源統一分配（孫立平，1994），在這種社會結構下，社會成員間的利益分化程度并不嚴重。據世界銀行的測算，1978年之前，中國的基尼系數為0.16，處于絕對公平水平。當然，這一時期帶有普遍貧困的特性。改革開放以來，中國的社會結構發生了巨大變遷，地區之間、城鄉之間、階層之間的社會異質性不斷增加，并致使利益分化的程度在擴大，具體有如下體現：

一是貧富差距一直處于高位運行狀態。全國性質的貧富分化可通過基尼系數來理解。國家統計局2013年1月公布的數據顯示：2003年的基尼系數為0.479，2004年為0.473，2005年為0.485，2006年為0.487，2007年為0.484，2008年為0.491，2009年為0.490，2010年為0.481，2011年為0.477，2012年為0.474。盡管基尼系數有回落現象，但是依然高于國際上通行的0.4的警戒線。這說明，防止貧富分化加劇、實現共同富裕依然面臨嚴峻挑戰。

二是城鄉之間的收入差距依然嚴重。城鄉間的收入差距一直是中國二元社會最顯著的特征。依據國家統計局的數據，2005～2012年間，城鎮居民家庭人均可支配收入分別為：10493元、11760元、13786元、15781元、17175元、19109元、21810元、24568元；同時期的農村居民家庭人均可支配收入分別是：3255元、3587元、4140元、4761元、5153元、5919元、6977元、7917元。據此計算，城鄉居民的人均可支配收入比例均在3倍以上。國際上普遍接受的城鄉居民收入差距之比為1.5倍，發展中國家的貧富差距也多在1.7倍（湯夢玲，2011）。可見，中國的城鄉收入差距分化異常嚴重。

三是地區之間的收入水平差距明顯。因地理環境、經濟基礎、自然資源等方面的差異以及國家對不同地區采取異質化的發展戰略，地區間的收入水平差距較大。據測算，1978年中國東北和東部人均GDP為488元/人，中西部人均GDP為271元/人，兩者的差距比例為1.8倍，差距數為217元/人。2009年，東北和東部人均GDP提高到39024元/人，中西部人均GDP提高到19031元/人，二者的差距比例為2.05倍，差距數為19993元/人。世界發達國家區域差距一般為1.2倍左右，發展中國家區域差距為1.4倍左右（湯夢玲，2011）。由是觀之，中國區域之間收入差距依然很大，且收入差距并沒有得到根本解決。

四是行業之間存在著顯著的收入分化。行業間的收入差距主要體現在壟斷性行業上，而這些行業多為行政壟斷。根據經濟學家王小魯（2007）的測算，2005年，石油、金融、保險、電力、電信、煙草、水電氣供應等壟斷性行業共有職工833萬人，不到全國職工總數的8%，但平均工資和工資外收入總額估算高達1.07萬億元，相當于當年全國職工工資總額的55%，多出全國職工平均工資水平的部分約9200億元。根據國家統計局2014年公布的數據，2013年，人均年薪（99659元）最高的行業仍然是金融業，是人均年薪最低行業農林牧漁業(25820元)的將近四倍。這一事實表明，經過十余年的收入分配改革，由行政壟斷造成的行業收入差距問題沒有得到根本控制。

上述利益分化的形成與當下我國的初次收入分配制度、市場競爭機制有很大關聯，也和第二次分配制度不夠完善相關。實踐表明，適度的利益分化在一定時期有助于激發勞動者的創造潛能，也符合市場經濟的運行規律。但是，各種排斥性的、歧視性的社會制度會造成持續性的利益分化，而不合理的利益分化須加以調節。當前我國主要采取規范壟斷收入、打擊非法收入、提高中低收入者的收入等經濟政策調節利益分化。在這種情勢下，國家可以轉變利益分化的治理理念，采取社會政策這一重要的二次分配手段。

二、利益分化的調節需要公正的社會政策

社會政策創始人瓦格納認為，社會政策是“運用立法和行政手段，以爭取公平為目的，清除分配過程中的各種弊害的國家政策”（曾繁正，2010:165）。從這個界定看，社會政策是國家為了解決初始分配導致的利益分化問題，通過對弱勢群體、落后地區的資源或收入的轉移支付，從而實現公平、公正的社會發展目標而采取的一系列公共政策。西方發達國家一直使用社會政策調節因第一次分配所導致的收入差距。研究表明，1980～2000年間，踐行社會民主主義福利國家模式的瑞典，社會保障對基尼系數調節的貢獻率高達82.5%，稅收政策的貢獻率則為17.5%；同一時期，即便是實行自由主義福利國家模式的美國，社會保障對基尼系數調節的貢獻率也達到了55.3%，高于稅收政策的44.7%（陶繼坤，2010）。由此可見，西方國家在調節收入分配差距方面，社會政策比經濟政策的再分配作用更為明顯。

中國政府也通過實施相關的社會政策調節收入分配差距，尤其是近些年來更是加大了民生建設、社會建設的投資力度。王延中、龍玉其（2013）指出，我國通過最低收入保障、養老保障、醫療保障、失業保障、教育保障等社會政策加大了對低收入地區和貧困人口的轉移支付，“在調節收入分配中發揮了一定的作用”。但是，通過社會政策實現降低收入差距的預期目標還受到宏觀因素的影響。如鄧大松等（2013）以北京、天津、浙江、江蘇等東部15個省市為例，發現“社會保障轉移支付拉大了東部農村地區居民之間的收入差距，對東部城市居民收入分配調節作用不明顯，相對縮小了東部城鄉居民之間收入分配差距，但是對整個東部地區收入不平等的貢獻率在提高”。究其原因，鄧大松認為，區域間經濟發展水平的差異以及城鄉社會保障制度的不完善造成了農村居民的社會保障待遇產生了受損。

由上可見，并不是所有的社會政策都能有效地縮小地區之間、城鄉之間的利益分化，有時反而會再次拉大收入差距。以養老金雙軌制為例，在養老保險雙軌制時期，機關事業單位的養老保險替代率一般為75%，企業退休人員自2007年至2014年一直低于50%（鄭秉文，2015）。在初次分配中，企業與機關事業單位的工資性收入本來就存在差別，通過養老保險的再分配，不是縮小了收入差距，反而拉大了差距。為解決養老金雙軌制公平性缺失的問題，2015年國家實施了養老金雙軌制的并軌改革，這是邁向實現公平養老保險制度的重要一步。在并軌過程中，機關事業單位參照企業年金的做法，增加了職業年金這一項。與此相照，城鄉居民并沒有職業年金，且絕大多數城鎮職工也沒有企業年金。這就意味著，如果城鄉居民以及企業退休人員的養老金水平不能大幅提高，那么機關事業單位與城鄉居民及企業退休職工的養老金待遇仍將難以縮小。

三、公正社會政策所具備的品格

為治理不合理的利益分化問題，國家需要制定公正的社會政策。對何為公正的社會政策，學界并沒有統一的認識。關信平（2013）認為，社會政策的公平性“是從社會公平的角度對社會政策進行的評價，即一個國家或地區社會政策符合主流社會公平觀的程度，它體現在社會政策總體水平的合理性和社會政策行動中公共資源分配的合理性兩個層面”。這一觀點有助于理解何為公正的社會政策，如遵循公共資源總量和分配的合理性。筆者認為，對公正社會政策的理解可從其應當具備的品格來認識。

1. 公正的社會政策意味著正義

通常而言，正義是與個人利益、群體利益相對的。“正義是一種道德命令，它要求我們不應該從自己的利益出發來做出選擇、判斷和決定。正義是一種道德約束，它給我們每個人的思想和行為施加了公正的道德限制”（姚大志，2001）。當涉及到財富、機會和權力等利益的分配時，如果沒有公開、透明的正義分配規則，那么人情、關系、潛規則等不正當手段就會介入，結果造成公正的社會政策無法實現。

2. 公正的社會政策意味著平等

公正的社會政策須保證一國公民擁有同等的權利和機會獲得相應的社會福利資源。考諸西方福利國家的發展史可以發現，只有社會政策追求權利平等和機會平等時，才能有效化解階層間的利益分野和沖突。如圈地運動時期的英國、工業革命時期的德國、經濟大危機時期的美國，這些國家無不是借助比較公正的社會政策來保障社會成員（尤其是底層社會群體）享有平等的社會保障權和勞動就業權，此舉一并緩和了勞資矛盾、官民矛盾，推動了社會有序轉型。反觀社會保障制度“碎片化”現象嚴重的法國，由于不同行業、職業、族群間的社會保障制度的公正性缺失，罷工、上街游行等群體性事件時常上演。以至于有學者（鄭秉文，2008）認為，法國的社會保障制度不但沒有成為社會的“安全網”，反而演變成了社會沖突的“火藥桶”。

3. 公正的社會政策意味著公共理性

羅爾斯認為，公共理性是民主國家的基本特征，它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。公共理性的目標是公共善，這是“政治正義觀念對社會之基本制度結構的要求所在，也是這些制度所服務的目標和目的所在”（約翰·羅爾斯，2011）。社會政策作為國家調節收入分配為全體社會成員謀取福祉的一種重要手段，在社會政策的諸環節也需要公共理性，這是一項社會政策能否實現公正的必要條件。而缺乏公共理性，僅憑精英傾向或民粹傾向均會導致社會政策的不公。研究表明，當前有些階層成員心理存在著某種被剝奪感，這種被剝奪感一是表現為客觀的失去，即已經有的東西被剝奪；二是主觀的不滿足，即認為自己應該有的東西卻沒有得到，在需求和獲得之間出現了差距（王磊、胡鞍鋼，2011）。具有公共理性的社會政策將有效縮減不合理的利益分化，從而降低公眾心里的被剝奪感。

據上所析，社會政策只有體現正義、平等和公共理性，才有可能保證第二次分配不至于再次拉大收入分配差距。因此，為切實有效的調節利益分化，必須制定和實施公正的社會政策，并在源頭上做好制度性的預防。加之當前中國正步入“社會政策時代”（王思斌，2004），與民生相關的社會政策正密集出臺以及社會建設的財政投入力度逐年加大，在此大背景下，出臺和實施公正的社會政策就更加重要。

四、公正社會政策的實現

吳忠民（2004）認為，中華人民共和國成立以來社會政策價值理念的演化軌跡是從“平均走向公正”，并主張以現代的公正觀作為社會政策的立足點。結合公正的社會政策所需具備的品格，筆者認為，公正的社會政策的實現可從如下方面著力探索：

1. 社會政策的受惠對象應以公民身份為標準

英國社會政策大師馬歇爾首先提出，公民身份主要由公民的民事權利、政治權利和社會權利所組成。 “公民身份是一種地位，一種共同體的所有成員都享有的地位，所有擁有這種地位的人，在這一地位所賦予的權利和義務上都是平等的”（馬歇爾，1949，轉引自：郭忠華、劉訓練，2007）。可見，公民身份的精髓在于，凡一國之公民，均有平等的資格以充分享受該國所賦予的各項權利，而不是有選擇性地賦予特定的社會階層，除非有法律的明文規定。顯然，一種理想的社會政策模式是建立全國統一的以公民身份為資格的社會政策，因為這是實現權利主體平等的必要條件。

有學者認為，由于中國地域之間發展水平不同，社會政策呈現著地方化的現象，且福利地區逐漸形成，遂提出可以首先建立以地域公民身份為標準的社會政策，然后再建立以全國統一的公民身份為資格來制定社會政策。也就是“在一定地域的范圍內建立了統一的社會福利制度，這種不分戶籍身份、不分職業群體的社會福利制度有利于形成‘地域公民身份’”。從長遠發展看，“‘地域公民身份’在空間上的不斷擴張無疑將有利于全國統一的‘公民身份’ 的形成”（岳經綸，2010）。然而，當前中國社會政策已呈現碎片化現象，具體表現為：一是因職業、行業的差異而實行不同的政策體系，如社會保障領域就存在著城鎮職工、城鎮居民、機關事業單位的養老保險、醫療保險，并且社會保險的繳費主體、繳費標準、保險水平等方面明顯不同；二是因戶籍制度不同而采取城鄉有別、地域有別的社會政策體系，如城鄉在教育資源、公共衛生資源、社會救助等領域均是一種非均等化的供給體系。此時如果再發展以地域身份為要件的社會政策，則容易造成地區之間社會福利水平更加分化。因此，應積極探索如何實現以全國統一的公民身份為基礎的社會政策。

2. 社會政策的“政策導向”上升為“法律導向”

社會政策的“政策導向”一般指國家或政府機關為達到某種目標，根據當前的經濟社會發展狀況制定的相關行動方案，其多以條例、規定、草案、意見、辦法等方式呈現。社會政策的“法律導向”主要是國家或政府的行動方案，由全國最高權力機關制定法律，并在全國范圍內強制實施。不難發現，“政策導向”的社會政策容易使政府就特殊狀況做出靈活反應，而且執行起來高效、迅速，亦可以擺脫以往政策的約束。然而“政策治國的另一缺陷是由于缺少制度上的糾錯機制，一旦政策不對路，實施的效率越高，不良的后果越發嚴重”（智賢，1995:74）。美國人類學家斯科特通過考察前蘇聯、坦桑尼亞等國的歷史發現，那些試圖改善人類狀況、提高人類福祉的大工程和大項目，在缺乏民主討論的“偉大政策”指引下，大都以失敗而告終，從而更加劇了人們生活的困苦（詹姆斯·C·斯科特，2008）。

西方福利國家的發展歷程體現的也是以“法律導向”作為根基來保障社會政策的有效實施。如1601年英國的《舊濟貧法》；19世紀德國制定的《疾病社會保險法》《工傷事故保險法》《老年和殘障社會保險法》等社會保險法；1935年美國制定了《社會保障法》《全國勞資關系法》《緊急救濟撥款法》等法律；1942年，隨著《社會保險和相關服務》（又稱《貝弗里奇報告》）的出臺，英國相繼頒發了《教育法案》《國民保險法案》《國民健康服務法案》《就業政策白皮書》《家庭津貼法案》等一系列社會法。實言之，社會政策的“法律導向”是依法治國的具體實踐。“法律導向”的社會政策，在制度上明確了政府的權責以及公民的義務，此有助于遏制政府利用公權力為權貴階層或特殊個人謀取不當得利。

3. 社會政策諸環節力求程序公正

程序公正經歷了從自然公正觀到正當程序觀的演變。自然公正觀通常表示處理紛爭的一般原則和最低限度的公正標準，又稱為“訴訟程序中的公正”（龔祥瑞，1993：126），它要求“任何人不能自己審理自己或與自己有利害關系的案件”，“任何一方的訴詞都要被聽取”（戴維·M ·沃克，1988：628）。正當程序觀要求“解決爭端的程序必須公正合理”，而且“個人的權利都由正當程序保護”（肖建國，1999）。程序公正觀不僅影響了英美法系國家的司法體系，也深刻地影響著這些國家的政策制定。

程序公正的理念對公正的社會政策的實現至少體現在兩個方面：

一是社會政策諸環節廣泛的公民參與。為確保一項社會政策或制度的公正性，廣泛的公民參與必不可少，因為“政策絕不能僅僅理解成官方聲稱的目標，而且還包括廣闊范圍內的所有參與者之間被模式化了的行為方式，這樣人們才能夠了解要發生的事情”（H.K.科爾巴奇，2005:21）。一般而言，社會政策的諸環節包括議程設置、制定、實施、評估與變動等，公民參與這些環節也是國家充分運用公共理性以獲取公正的社會政策的需要。以新醫改為例，2005年7月國務院發展研究中心葛延風得出了“我國醫改基本不成功”的論斷，至此拉開了醫療衛生體制新一輪改革的序幕，直到2009年4月《中共中央、國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》的出臺。這一過程歷經了政策議程設置、備選方案的設計和選擇、最終方案的內部醞釀、公開征求意見和醫改意見最終出臺五個環節。在每個環節，政府充分聽取了來自學術和政府研究機構、民眾乃至外國政策專家、世界衛生組織對醫療改革的意見和建議。社會各界廣泛參與的醫療改革，不僅有利于確保社會政策的合法性和公正性，也為涉及公共性社會政策的制定樹立了典范。

二是與社會政策相關的信息要公開透明。為擴大公民參與和保障公民參與的有效性，信息的公開透明非常必要，特別是牽涉到與政策相關的利益群體時，傾聽社會政策的受益者、受損者的聲音，更是保障公民知情權、參與權和監督權的重要方式。而暗箱操作、信息壟斷、“民意被代表”等非正常化的社會政策運行方式可能在政策的制定上具有較高效率，但缺失了民意的充分表達和不同利益主體間的博弈，政策的合法性將打折扣，最終也不利于社會政策的有效運行。因而，為保障社會政策的公正性，信息的公開透明尤為重要，當然這種信息應當全面、可靠和真實。

4. 國家應大力向弱者和貧困地區提供更多的福利資源，并謹防“負福利”現象

從對福利供給的對象看，社會福利可分為選擇型福利和普惠型福利。其中，選擇型福利主要以家計調查作為福利提供的依據，其對象多為社會中的弱勢群體，如下崗失業人員、貧困人口、殘疾人等；普惠型福利主要以公民身份作為福利提供的依據，受惠對象一般是全體人民或某一群體的所有社會成員，如兒童福利、老年人福利。考諸西方福利國家的發展史，不難發現它們大都是先采取選擇型的福利，通常優先保障社會中的弱者，其后才是面向全體人民的普惠型福利。本質而言，在公共資源一定的情形下，國家應當遵循“最少受惠者最大利益”的分配原則，此乃一種“公平的正義”。

如果我們認同福利應首先保障弱勢群體的話，那么當下及未來對各種福利資源進行配置時就應當避免“負福利”現象。秦暉（2010）將福利的再分配反倒增加了不平等、拉大了收入差距這種反向的福利調節叫做“負福利”。回顧中國社會福利的發展歷程可以發現，“負福利”現象確實存在。研究表明，在計劃經濟時期，個人就職何種性質的單位以及在單位中擔任何種職務，就決定了一個人的級別。級別不僅體現了個人社會地位和級別的高低，也反映出不同級別的人與各種資源、利益、機會之間的關聯。比如在單位的住房分配過程中，除了工作年限外，主要考慮的就是個人的行政級別（李漢林，2004:55）。

中國業已提出建立適度普惠型社會福利制度的構想，也就是使社會福利惠及所有老年人、殘疾人和困境兒童。因此，中國社會福利的發展面向是全力避免“負福利”，摒棄社會福利政策的“逆向調節”現象。走出“負福利”邁向“正福利”的方式可從如下三個方面考慮：一是在保障對象上，在對所有弱勢群體（如“三無人員”、低保者、農民工、殘障者）普遍保障的基礎上，逐漸向其他群體推進，直至惠及全體國民；二是在保障地域上，繼續加大對農村公共物品的供給力度，還應提高對落后地區的財政轉移力度；三是在保障水平上，由滿足社會成員的基本生存需要向更高水平的生活需要邁進。

公正的社會政策并不是靠朝夕之力就能形成的。如在全國實行統一的以公民身份為標尺的社會政策還需要在眾多制度方面進行改革：跳出“政策治國”的傳統觀念，踐行“法律治國”的理性思維，尤其是良法善治的理念，需要政府及民間的合力推動；程序公正既要求政府釋放權力，也要創設公眾參與政策制定和利益表達的機制；在權力監督機制不完善的狀況下，“負福利”現象的根除也非易事。顯然，公正的社會政策的實現需要一個過程，這個過程可能漫長，但追求公正社會政策的步伐不能放慢。

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