論政府主導型生態補償機制的重構
——基于長江流域城鎮化建設背景的思考

姚瑤 楊世勇

（中共隨州市委黨校湖北隨州441300）

論政府主導型生態補償機制的重構
——基于長江流域城鎮化建設背景的思考

姚瑤 楊世勇

（中共隨州市委黨校湖北隨州441300）

長江流域建立生態補償機制，有利于維護公平正義，平衡區域經濟和社會發展，維護國家的生態安全。目前，長江流域城鎮化建設過程中，存在生態環境相對脆弱、資源分布不均勻、經濟發展不均衡、社會發展不同步等突出問題。對此，中央政府應強化“職責補償”、流域區際政府應強化“義務補償”、地方政府應大力推進“自我補償”，建立起行之有效的政府主導型生態補償機制。

政府主導生態補償長江流域城鎮化建設

作為中國最長的河流，長江流域面積超過180萬平方公里，接近全國國土面積的1／5，覆蓋人口接近5億，約占全國人口總數的40%。約有3萬多家工業企業密集分布于長江沿岸，創造了長江流域范圍內25%左右的國民生產總值。然而，由于長江中下游資源能源相對短缺，在快速城鎮化的過程中，形成了對上游地區資源、能源的巨大依賴，造成了上游地區的生態環境脆弱。在長江流域城鎮化建設過程中，如何保護生態環境，實現流域地區經濟、社會、生態的可持續發展。特別是在城鎮化建設過程中，長江流域上游地區加強生態建設所付出的成本該如何分擔，是否應該得到相應補償，應該建立何種補償機制等，都是值得深入思考的問題。

一、長江流域城鎮化建設過程中的突出問題

（一）長江流域生態環境相對脆弱

長江流域生態環境相對脆弱，突出表現在兩個方面：一是地質災害嚴重。長江流域氣象災害復雜多樣，流域上游地區多為高山、丘陵地帶，加上城鎮化建設工程的影響，持續性的大雨、暴雨會產生大量的徑流，傾注到江河中會造成江河上漲，湖區泛濫，沖毀堤壩，淹沒農房農田，進而威脅人民群眾的生命和財產安全；二是水土流失嚴重。長江流域（尤其是上游地區）大多處在山區，受地貌、氣候等因素的影響，一直是水土流失的重災區。隨著經濟和社會的發展，城鎮化建設進程加快，也加劇了水土流失的速度。根據2007年中國科學院可持續發展戰略研究組所發布的《中國可持續發展戰略報告》，長江流域上游是我國水土流失面積較大、強度較高的區域。嚴重的水土流失造成了表土喪失，土壤肥力下降，土地農業利用價值下降，并導致上游湖庫、渠道、河道淤積，降低防洪減災功能。

（二）長江流域資源分布不均勻

資源是國民經濟與社會發展的重要物質基礎，雖然不是決定經濟社會發展的唯一因素，卻是影響經濟與社會發展速度和質量的重要因素，在一定程度上決定著國家或區域的產業布局。國家或區域擁有豐富的資源，對于發展主導產業，培育新的經濟增長點，拓展產業鏈，加強區域合作，促進區域協調發展具有重要作用。長江流域自然資源、能源資源、礦產資源都十分豐富，但在城鎮化建設過程中，尤其是資源相對匱乏但城鎮化建設速度較快的下游地區，城鎮化建設導致一些資源(尤其是自然資源）遭到嚴重破壞，能源資源、礦產資源遭到過渡開采和利用，其中多數資源、能源要依靠上游的輸送來滿足，這又形成對上游生態環境的嚴重破壞。

（三）長江流域經濟發展不均衡

長江流域經濟發展不均衡，突出反映在兩個方面：一是流域范圍內各地區經濟實力差異顯著：下游地區城鎮化水平較高、城鎮化速度較快、經濟基礎較雄厚；上游地區城鎮化水平較低、城鎮化速度較慢，經濟基礎較差，上下游之間經濟實力相關懸殊；二是產業結構差異性顯著：由于下游地區城鎮化水平較高，第三產業發展較快，第一產業所占的比重較低，而第三產業比重不斷提高；而上游地區（除重慶外）城鎮化水平實低，第三產業發展速度較慢，第一、二產業所占比重較高。上游地區城鎮化和經濟發展水平相對落后，在一定程度上直接造成了上游地區生態環境的惡化。

（四）長江流域社會發展不同步

長江流域社會發展不同步，突出表現在兩個方面：一是長江流域下游省區（尤其是上海、江蘇、浙江）的城鎮人口比重顯著性地高出全國平均水平（約為50%），城鎮化比例接近60%。而長江流域上流城鎮人口比例明顯低于全國平均水平，城鎮化率約為35%左右，流域上、下游城鎮人口比重差距接近25%，流域范圍內城鎮化發展嚴重失衡。二是流域范圍內城鄉居民生活水平差距較大，從長江流域上、下游省區的恩格爾系數的對比分析可以看出，下游省區的恩格爾系數接近全國平均水平，而上游省區居民恩格爾系數普遍比全國平均水平高出10%左右，比中游省區恩格爾系數高出4%左右。

二、長江流域城鎮化建設中生態環境惡化的原因分析

（一）大量修建水利工程的影響

發達國家的水電開發率普遍較高，有的國家高達90%以上，我國的水電開發率雖然低于發達國家，但為配合城鎮化建設，以及經濟和社會發展的實際需要，修建的水利水電工程的進程卻在不斷加快。根據長江水利委員會的相關數據，截至2011年，長江流域已建、在建水電站接近2600座，近60年來長江流域所建成的各類水利工程，已經超過新中國成立前2000多年的總和，而這其中分布在長江上游地區的水利工程超過50%以上。大量水利水電工程的修建對流域氣候產生了重要影響，尤其是大型水利水電工程的建設，對周圍區域影響更為明顯。特別是一些大型水利水電工程建成蓄水后，會在一定程度上影響氣溫、氣流、降雨情況，引發旱澇災害和極端天氣，并誘發山體滑坡、泥石流等地質災害。此外，城鎮化建設的加快，以及大量水利工程的建設，還可能產生大量松散的堆渣或棄渣，在強降雨的推動下，大量泥沙直接進入河道，造成河床淤積、抬高，甚至阻塞河道，造成長江斷流，影響航運和防洪，并加劇水土流失，導致土壤沼澤化和鹽堿化，使土地耕地面積減少，土壤肥力下降，農業生產條件更加惡劣，單位土地承載的人口不斷增加，進而加劇了人地矛盾。因此，長江流域上游修建的城鎮化建設，以及與之配套的水利工程建設，對全流域生態環境和社會經濟存在重大影響，是流域上游生態環境日趨惡化、與下游社會經濟差距不斷擴大的重要原因，也是長江流域下游地區必須對上游地區給予相應生態補償的根本原因。

（二）大規模移民和城鎮建設的影響

水利工程在防洪、發電、灌溉、供水、生態等方面發揮了巨大效益，在國民經濟和社會發展中起了重要作用，水利工程建設在帶來巨大綜合效益的同時，也產生了大量的移民，帶來了嚴重的環境問題，極大影響了移民的生產生活和移民區社會經濟的協調發展：一方面，工程移民會造成水土流失等生態破壞。水利水電工程的修建產生的工程移民，不僅包括農村移民，還包括集鎮、城鎮遷建、工業企業遷建、專業項目復改建等，大量的工程移民造成的嚴重水土流失極具威脅性。另一方面，工程移民也造成移民貧困。大型水利工程的修建，占用了長江流域上游地區大量的農耕用地，三峽庫區還淹沒了大量的村鎮。搬遷的農村移民雖然在安置區內獲得了分配的土地，但安置到新區域的農村移民所獲得的人均耕地面積少于原來的人均耕地面積，土地質量下降，水利設施不健全，可種植的農作物品種單一、產量較低，農村移民的的主要收入來源被切斷，加上受自身技能、文化等因素的約束，一些農民缺乏較強的謀生手段，即便是獲得了條件較好的社區住房，但缺乏維持長遠生活的保障，使得生活成本和生產成本大大增加，結果導致農村移民陷入貧困。因此，長江流域上游大量水利工程修建過程中所產生的工程移民，在加快城鎮化建設的同時，也嚴重改變了移民安置區群眾的生產生活環境，降低了移民群眾的生活質量。

（三）粗放式經濟增長模式的影響

長期以來工業在長江流域分布較多，尤其在長江流域上游分布著大量污染重的造紙和化工等企業，導致長江流域上游形成了較為嚴重的污染帶，如重慶市在水源區布局大量的重污染行業企業，四川阿壩州的水源區集中了大量造紙、化工、冶煉、水泥等高污染企業，這些企業的大量存在，直接造成了水源的嚴重污染。近年來，長江流域工業生產對環境的污染整體在減少，但部分地區卻有不斷惡化的趨勢，建立在粗放型經濟增長模式的經濟發展，以及缺乏治理和保護生態的資金保障，迫使流域政府將解決問題的希望寄托在加快城鎮化步伐、擴大企業經濟規模、加快發展進程上，由此引發了盲目鋪攤子、亂上項目，而致社會需要、企業效益、項目質量和生態質量于不顧，致使環境治理與生態保護的資金無法有效、及時、足額地跟進，導致長江流域上游地區城鎮和社會發展背負著越來越沉重的環境債務。由于在發展的速度與效益、發展的數量與質量、經濟發展與生態保護上無法有效平衡，不可避免地了出現“重復建設”的畸形局面，進而導致新的粗放式增長，誘發城鎮化建設、生態環境保護與經濟社會發展之間的惡性循環。

（四）政府非均衡發展政策的影響

在改革開放初期，我國實行了非均衡發展的戰略，加劇了長江流域上下游經濟發展的差異，直到現在流域上下游的經濟社會發展都沒有從根本上擺脫這種非均衡慣性。從某種程度來講，長江流域下游的發展是以在上游的犧牲為代價的，主要體現以下三個方面：一是體現在能源上。為實現“先富帶后富”中的先富階段，國家大力推動長江流域下游的發展，壓低上游資源和能源的價格，使上游成為下游廉價資源的“供應工廠”，而下游產品卻以高價銷往上游，從而擴大了上下游的經濟差距。二是體現在大型工程建設上。上游建設的大型項目，如西氣東輸、西電東送和南水北調西線工程等，在很大程度上都是為了解決下游資源能源的短缺而投資建設的，上游卻喪失了對本地資源的優先使用權和獲益權，卻在一定程度上承擔了生態環境破壞之苦，彰顯了上下游地區在生態建設責任和義務方面的非對等性。三是體現在政策支持上。在非均衡戰略的主導下，國家的生產力布局和投資走向是以下游為重心的，在下游率先實行了對外開放，并給予下游財稅、金融、外資利用等方面的優惠，進一步加大了上下游之間的差距，弱化了上游經濟發展能力，也抑制了上游地區的生態保護能力。

（五）惡劣地質和自然條件的影響

長江流域上游地區（主要是云南、四川、貴州）以山區為主，地形起伏破碎。在其耕地中，旱地所占比重較大。同時，由于海撥較高、氣候較為復雜，耕地復種指數低，大多是低產地。上游地區惡劣的自然條件、復雜的地質條件，降低了生態環境的承載能力。在城鎮化過程中，人類的活動加劇了對地表層的生態破壞，并誘發了各種自然災害。與上游地區相比，中下游地區平原較為廣闊，地勢平坦，土壤深厚肥沃，如江漢平原、洞庭湖平原、長江三角洲等，成為著名的魚米之鄉。但是，在快速城鎮化、工業化的過程中，同樣會會造成地表結構和生態環境的破壞，誘發各種自然災害，并制約上游地區經濟、社會的可持續發展。

三、長江流域城鎮化建設中生態補償機制的重構

在長江流域建立生態補償機制的核心，是確保其能起到保護生態的實效作用：第一，生態補償機制要能夠科學預測生態環境的變化趨勢，要充分考慮建立生態補償機制的經濟效益和運行效率，并充分考慮現實的可行性和可操作性。第二，建立生態補償機制的關鍵，是如何協調各方利益關系。在協調各方利益時，要仔細考察和深入分析各省區利益之間的相互聯系和相互影響，明確流域上下游在生態保護和生態補償中的職責和義務，并制定必要的應變措施，避免因各方利益出現摩擦和矛盾時，影響生態補償機制的組織實施。

（一）中央政府應強化“職責補償”

中央政府是“抽象”國家的具體執行者和管理者，更是長江流域的利益主導者，做為國家層面的利益代言人，中央政府必須對上游地區強化“職責補償”：1.要給予強有力的財稅支持。主要是加大轉移支付力度，確保上游重大生態工程項目專項轉移支付資金及時、足額到位，并保證資金的高效利用。同時，對生產和使用環保產品的企業，要通過減免稅收優惠等措施，鼓勵企業開發運用節約能源、減少污染的新技術和新工藝。2.要大力推進剛性的社會保障措施。主要是建立起領導機構結合化、社會保障層次化、籌資渠道多元化的社會保障體系，要從根本上解決處于絕對貧困狀態的工程移民的生活困難問題，要建立高于全國平均保障水平的最低生活保障制度，要建立起具有補償性質的養老保險和合作醫療制度。3.要加強水利工程的生態評估管理。在決策方面應當堅持科學、民主、透明的原則；在規劃階段，要深入研究流域開發規劃的法律法規、工程特點等資料，調查工程項目所在區域的生態環境現狀，制定合理的生態監測和應急預案；在工程實施階段，要及時有效的識別工程實施后引發的生態變化，監測生態環境變化的程度，并采取及時有效的應對措施，確保工程建設過程中保護生態環境措施的落實。4.建立平衡補償利益關系的協調機制。主要是建立利益責任機制，協調好上下游利益、局部利益與整體利益、小利益與大利益、當前利益與長遠利益之間的關系；要在上下游地區之間建立起利益表達的正常渠道，向上下游地區提供反映、提出利益訴求和愿景表達的方式，強化上下游之間和不同省區之間的溝通、協調機制；要及時疏導、處理上下游之間在生態補償方面的利益矛盾，防止城鎮化建設過程中，在生態補償方面可能存在的各種機會主義、投機主義，保障長江流域生態補償機制的有效實施。

（二）流域區際政府應強化“義務補償”

長江流域具有不可分割的屬性，下游和上游在生態保護方面是利益共同體，上游生態環境惡化，下游不僅經濟社會無從發展，甚至連最基本的生存都會面臨威脅。因此，下游地區做為經濟發展的受益者和生態產品的免費接受者，有責任和義務對上游地區做出補償：1.建立剛性的資金補償機制是基礎：主要是制定公平合理的能源價格，建立生態補償基金。生態補償基金主要用于上游地區植被保護、環境治理，以及對關閉企業、搬遷企業的資金補助，對企業轉型和改造給予必要的資金支持，對受到影響的農戶進行現金補貼，等等。2.幫扶規劃合理的產業布局是根本：長江流域下游地區對上游的補償除了具備輸血功能外，還應該具備造血功能，幫扶上游規劃適合自身產業結構，從根本上解決上游生態保護資金缺乏的問題，幫助上游建立起保護生態的資金支撐體系。3.調配高層次人才智力扶貧是核心：上游經濟、思想觀念落后，人才資源缺乏，下游在人才和思想觀念上具有明顯優勢，下游要制定積極的、優惠的人才政策，鼓勵高等院校、科研院所的優秀人才到上游進行智力扶貧。同時，要制定科學的培養計劃，加強與上游的人才合作培養。4.扶持上游提升勞動力素質是關鍵：長江流域上游地區勞動力素質普遍較低，是制約其經濟社會發展的關鍵因素。下游地區城鎮化水平較高、經濟和社會較為發達，市場活躍程度較高，下游可根據其自身經濟、社會發展的實際需要，在上游建立勞務輸出培訓基地，重點加強職業技能培訓，全面扶持上游提升勞動力素質。

（三）地方政府應大力推進“自我補償”

長江流域上游的生態質量是全流域生態環境的咽喉。在城鎮化建設過程中，如果上游生態不斷惡化，影響的不僅僅是上游區域，而是整個流域。因此，上游地區是最重要的利益相關體。上游省區生態狀況的好轉，不僅需要國家層面的中央政府和流域區際政府的支持與配合，更需要地方政府的自力更生：1.要切實轉變發展觀念，摒棄急功近利的發展意識。主要是樹立科學的發展理念，努力探索出共贏、共享、共生的發展模式；確立科學的工作思路，將環境質量和生態保護進展作為政府工作的重要內容；徹底摒棄“等、靠、要”的錯誤思想，增強自我積累的能力。2.要充分發展生態經濟，擺脫粗放增長的發展模式。主要是大力發展生態農業，提高農產品的科技含量，增強其市場競爭力；大力發展生態旅游，優化旅游產品結構，增強其吸納更多就業人員的能力，提高其產業關聯度；大力發展生態工業，構建行業之間、產業之間循環發展的生態產業體系，培育具有影響力和帶動力的生態產業群。3.要積極培育引進人才，扭轉動力不足的發展局面。主要是全面普及九年義務教育，提高上游地區的整體文化水平；大力發展中等職業教育，提高勞動者素質和勞動技能；建立高級人才數據庫，大力引進高層次人才，服務城鎮化建設和區域經濟發展的實際需要。

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X321

A

1007-9106（2017）10-0035-04

姚瑤（1984—），女，中共隨州市委黨校講師；楊世勇（1973—），男，中共隨州市委黨校副教授。