“十三五”推進全域旅游城市建設的實踐探索
——以張掖市為例

楊曉敏袁得平

（1.中共張掖市委黨校；2.張掖市旅游局甘肅張掖734000）

“十三五”推進全域旅游城市建設的實踐探索
——以張掖市為例

楊曉敏1袁得平2

（1.中共張掖市委黨校；2.張掖市旅游局甘肅張掖734000）

近年來，全國旅游行業積極轉變發展思路，大力實施全域旅游戰略，推動從景點旅游模式向全域旅游模式轉變。“十三五”時期，國家以全域旅游為主線，積極踐行“旅游+”理念，著力培育旅游新產品、新業態。張掖作為成功入選國家全域旅游示范區的城市，通過推進全域旅游公共服務體系建設、深化產業融合、拓展市場空間、體制機制創新等實現旅游產業提質增效。

全域旅游典范城市建設路徑選擇

隨著“一帶一路”戰略的深入實施，旅游業發展迎來了前所未有的機遇，全域旅游順應大眾旅游時代發展潮流，是當前我國旅游發展的總戰略，也是推進旅游供給側結構性改革的重要抓手。“十三五”時期，國家以全域旅游為主線，積極踐行“旅游+”理念，著力培育旅游新產品、新業態。2016年張掖市成功入選第二批國家全域旅游示范區，如何推進全域旅游示范城市建設，實現旅游、文化、體育、醫養深度融合，對張掖旅游產業提質增效，統籌城鄉公共資源配置，促進區域經濟社會可持續發展有著重要的現實意義。

一、張掖建設全域旅游城市的優勢

張掖發展全域旅游有其自身的優勢與條件。一是城市發展基礎較好。張掖市是國家1986年頒布的第二批全國歷史文化名城之一，是古絲綢之路重鎮，是新亞歐大陸橋的要道，是全國歷史文化名城和中國優秀旅游城市。先后獲得“國家生態文明建設示范市”、“全國首批水生態文明建設試點市”、“全國首批雙創示范城市”、“全國綠化模范城市”“國家公共文化服務體系示范區”等稱號，這些為全域旅游典范城市建設奠定了良好基礎。二是旅游城市形象得到提升。近年來，隨著黑河濕地列入國際重要濕地名錄，黑河濕地國家級自然保護區總體規劃、祁連山生態保護與建設綜合治理規劃獲批，黑河流域綜合治理規劃通過評審，完成絲綢之路經濟帶黑河流域濕地生態走廊建設規劃編制，兩個國家級自然保護區和歷史悠久的甘州古城，使“一山一水一古城·宜居宜游金張掖”的旅游城市形象得到市民和游客認可。三是優質的旅游資源稟賦有利于發展全域旅游。張掖旅游資源豐富，全市4A級旅游景區達到16家，占全省85家4A級以上景區的19%，數量名列全省第一。旅游文化全產業鏈打造初具形態，張掖被確定為全國體育產業聯系點和甘肅省旅游文化體育醫養融合發展示范區，國際戶外運動名城建設列入國家體育總局規劃。通過打造絲綢之路黃金旅游線重要目的地、中國西部區域游客集散中心和國際特色休閑度假名城，使張掖獨特旅游資源得到很好利用，有利于構建全域協調發展的運動養生、健康養老、生態養心、商務會展、文化旅游以及落地自駕和特色旅游商品等復合型康養旅游產品體系。四是旅游產業井噴式發展為全域旅游奠定了堅實基礎。張掖依托打造“地貌景觀大觀園、暑天休閑度假城、絲綢之路古城邦、戶外運動體驗區、西路軍魂傳承地”這五張名片，深入開展“四大行動”，旅游業出現井噴式發展。2016年旅游接待人數突破2000萬人次，實現旅游綜合收入100億元，直接就業4萬人。通過“濕地之夏·金張掖”旅游文化節、綠洲論壇、張交會等重大節會成功舉辦匯聚人氣，影響力巨大，為發展全域旅游奠定了堅實基礎。五是全域謀劃推進旅游產業發展體制格局初步形成。張掖全域旅游典范城市建設，是按市委、市政府統一部署，部門聯動，整合各類資源，統籌推進旅游重大活動開展的，已取得較好效果。在政府重力推動下，成立河西五市及最美國道227線旅游聯盟，開通上海、杭州等地旅游包機和“金張掖”號、“張掖丹霞號”等品牌列車，張掖旅游的影響力和美譽度持續提升，全域謀劃推進旅游產業發展的領導體制和工作格局初步形成。六是政府引導全民參與為全域旅游城市建設提供保障。隨著經濟社會發展，城鄉居民收入增加，職工帶薪休假制度的出臺，政府相繼出臺刺激旅游消費的政策。為引導文明出游、禮讓有序，張掖全市范圍、全員動員加大宣傳力度，組織志愿者進景區，開展文明旅游宣傳活動，引導市民游客文明出行、旅游企業誠信經營，這些都有利于全域旅游城市建設。

二、張掖全域旅游城市建設的制約因素

（一）區域經濟發展水平的制約

區域經濟發展的水平影響并決定旅游產業發展的水平。甘肅省在全國區域經濟社會發展格局中發展水平較低，GDP總量、人均GDP水平和區域財政收入都低于全國平均水平，而張掖各項經濟指標在全省排位也不靠前，GDP全省第七位，地方經濟的財政貢獻率比較低，80%的財政支出靠中央和省級轉移支付。發展全域旅游需要區域經濟長期支持，而捉襟見肘的地方財力無法滿足旅游業的快速發展，這也成為推進全域旅游城市建設的最大瓶頸。

（二）全域旅游管理體制障礙的約束

當前全市旅游業改革深度不夠，旅游資源條塊分割、多頭管理依然是產業做大做強的制約因素，是影響產業融合發展、資源整合開發集約化發展的瓶頸，需要進一步突破和創新。尤其是景區的管理體制問題最突出，既有景區管理處這種完全事業性經營管理單位，也有無完整法人地位的企業。這種政事不分、事企不分，各自為政、分散經營的管理經營體制，不可能培育市場主體和有效引入競爭機制，也很難帶來投資主體的多元化，很難形成高效率和高效益。

（三）全域旅游產業轉型升級的壓力加大

目前張掖整體旅游產業發展尚處在旅游業發展的初期階段，旅游產業轉型升級的壓力還比較大。全市富集的旅游資源整合開發不夠、轉化利用水平較低，旅游容量和吸附能力不足，游客停留時間短、平均消費少。旅游基礎設施建設尤其是道路交通的建設、旅游整體大環境的建設、旅游產品體系的建設、旅游人力資源的建設以及旅游標準化體系等一系列關乎旅游業發展的制度安排的建設，如果不跟進就會嚴重制約和影響張掖全域旅游城市發展戰略的目標實現。

（四）全域旅游大產業格局尚未形成

目前全市旅游產品主要以傳統觀光型為主，旅游收入來源還主要依賴于單一的門票經濟，旅游購物等附加消費占比較低，產品的豐富程度、品牌化程度及供給不能滿足市場個性化、多樣化需求，不適應自駕游、自助游等主流消費趨勢。實施張掖旅游產業發展的大旅游產業格局還遠遠沒有形成，無論是政府相關產業管理部門對旅游業的協同，還是旅游業與農業、工業、現代商貿業等三產的融合，旅游與文化、體育、醫養的融合都處在培育和探索階段，產業協同和融合的整體水平都比較低等諸多困難和問題嚴重制約著旅游產業的發展。

（五）全域旅游公共服務體系發展還不完備

支撐全域旅游的公共服務體系發展面臨諸多困境，尤其是在區域性、綜合性、整體性方面，全域旅游基礎設施量和質的要求均難滿足。景區和旅游吸引物布點稀疏、重要景區間的連接道路、景區內的交通體系、景區的道路標示系統等明顯不足，與現代“快旅慢游”需求和旅游市場“井噴式”增長不匹配。游客對張掖旅游大環境、旅游公共服務、旅游景區服務、旅游配套服務的總體感受滿意度不高，工作人員服務水平和能力有限等旅游服務質量不高問題突出，迫切需要以游客滿意、市民滿意為導向全面提升服務質量。

（六）全域旅游市場主體不強、投融資渠道不暢

張掖缺乏實力雄厚、在全國有影響力的旅游企業集團，上規模旅游企業數量少，與發達地區相比差距明顯，旅游市場主體發展緩慢。國有旅游企業市場開拓能力弱，民營旅游經濟不發達，內生動力不足。小規模、大市場的矛盾不僅導致旅游企業發展后勁不足，也使得許多旅游企業在做大做強中缺乏相應資金支持。旅游發展基金、資本融資、產權融資、風險投資等金融工具和衍生品嚴重受到觀念、技術、人才和體制機制制約，社會資本進入不暢，無法對旅游形成有力資金支持，不能滿足旅游產業大投入、大市場、大發展的新常態要求。

三、推進全域旅游典范城市建設的實踐探索

（一）以五大發展理念引領全域旅游城市建設規劃

立足多規合一，綜合城鄉建設和交通、旅游、文化、體育、農業、林業、醫養等專項產業發展規劃，精心編制張掖全域旅游發展指導綱要，以五大發展理念引領全域旅游發展的前瞻性和指導性。圍繞張掖國家雙創示范城市建設，以創新發展為動力，打造全域旅游產業轉型升級；圍繞新型城鎮化建設，以協調發展為核心，全域旅游資源一體化配置；圍繞綠洲生態城市建設，以綠色發展為支撐，實現全域生態旅游發展；圍繞河西走廊樞紐城市建設，以開放發展為契機，營造全域旅游發展環境；圍繞幸福美好金張掖建設，以共享發展為目標，提升全域旅游公共服務體系水平。以五大發展理念促進區域發展，使旅游與文化、體育、醫養深度融合，“健康張掖”、“平安張掖”、“和諧張掖”將全面提升游客和市民的安全感、幸福感。

（二）以完善的公共服務體系提升全域旅游城市建設水平

全域旅游信息咨詢系統中的信息咨詢網絡構建、旅游標識系統的建設，便捷交通系統中的基礎設施與集散設施的建設、營地等交通配套設施建設，安全服務系統中的氣象預警服務建設、安全環境建設，以及旅游行政服務系統建設，無不具有區域性特征，需要區域性基礎設施支撐。全域旅游公共服務體系規劃建設中，要綜合考慮與社會經濟發展、城市發展、旅游發展、用地供給、城市公共服務與市政基礎設施等之間的關系，通過協同規劃、同步建設、聯動開發，有效推動各項建設。還要注重生態容量控制，在保證生態底線與紅線的基礎上，合理利用新能源、新技術，使得整個系統建設運營中低碳、綠色、可持續。

（三）以空間拓展為支撐建立全域旅游發展長效機制

全域旅游在產業方面需要全面的融合，發揮“旅游+”的效應，樹立“大規劃”理念，以旅游城市發展規劃來統攬其他規劃，實現多規合一，做好文化、農業、城建、醫養、體育與旅游的融合。鼓勵支持旅游企業在城市周邊和鄉村開發養老旅游項目，推動養老和養生、休閑度假深度融合。推動發展會展旅游、研學旅游等新業態，豐富旅游產品供給結構，全面提升旅游綜合效益。同時，建立旅游效益共享機制，將吸納農村轉移人口就業、帶動貧困人口增收情況與扶持獎勵政策掛鉤，調動發展旅游的積極性，通過引導農村轉移人口直接開展鄉村旅游、土地流轉、入股以及發展旅游土特產品等，分享旅游經濟效益。

（四）以誠信體系建設為保障優化全域旅游市場監管

提升張掖旅游消費品質，關鍵是要完善特色旅游品質評價機制，優化全域聯動、部門聯動的游客投訴網上處理、分析、信息發布機制，建立健全涵蓋政府、企業、從業人員的旅游誠信體系，健全旅游信用信息公示制度、多部門聯動獎懲制度和嚴重違法企業“黑名單”制度，落實旅游投訴先行賠付制度。把旅游市場環境整治納入到城市綜合治理的范疇，探索建立旅游綜合執法局和旅游警察、旅游巡回法庭、旅游工商分局“1＋3”旅游綜合執法監管機制，構建多元化、立體化、全覆蓋的旅游市場綜合執法監管體系。

（五）以體制機制創新為動力引導全域旅游示范區建設

要打破體制機制障礙，就要實現部門管理向黨政統籌推進轉變，設立張掖市旅游發展委員會，對旅游政策研究、產業布局、規劃編制、項目建設、產業融合、市場監管、公共服務和形象推廣進行綜合協調。發揮好政府在全域旅游城市建設中的引導作用，通過加大土地、財稅、金融扶持，加快培植壯大文化旅游骨干企業。創新旅游基礎設施和公共服務的PPP投融資模式，促進投資主體多元化，引導金融機構加大對旅游企業和旅游項目融資支持，鼓勵私營企業、民間資本與政府進行合作，吸引國際資本參與重大旅游項目開發，參與公共基礎設施建設。培育一批成長性好、競爭力強的企業，并推動跨地區、跨行業聯合或重組，提高集約化經營水平。

（六）以生態環境治理為契機推進張掖全域生態旅游城市建設

以祁連山生態環境整治為契機，按照生態環境保護與修復、綜合治理的要求，立足張掖全域旅游典范城市建設的實際，把新發展理念貫穿和體現到生態保護的全過程，全面提升區域生態文明建設水平。牢固樹立旅游發展生態優先、保護第一的原則，在全域旅游規劃編制、項目建設和生產經營等活動中嚴把生態保護底線，嚴守環境容量紅線，把旅游資源保護、生態旅游示范區和綠色旅游企業創建、節能減排、環境衛生整治等結合起來，推進旅游與環境保護和諧發展。把全域生態旅游發展理念融入區域經濟社會發展全局，通過全市環境大整治，市民與游客共建、共享文明旅游環境，共同推進全域旅游大發展，打響“全域綠色名片”推進全域生態旅游城市建設。

［1］李金早.務實推進全域旅游——在第二屆全國全域旅游推進會上的講話［EB］.寧夏政務網，2016-9-10.

［2］金濤.蘇州：全力探索全域旅游發展新路徑［N］.新華日報，2016-08-05.

［3］印亮.發展全域旅游的實踐與思考［J］.旅游縱覽·行業版，2016（9）.

［4］蒙欣欣.解析全域旅游發展模式［J］.旅游縱覽，2016（04）.

F592.1

A

1007-9106（2017）10-0039-04

*本論文為2017年度中共張掖市委黨校、張掖市社科項目“張掖全域旅游典范城市建設路徑問題研究”（編號：2017-004成果之一）。

楊曉敏（1972—），女，中共張掖市委黨校公共管理與法學教研部副主任、副教授，主要研究方向為區域經濟、地方問題；袁得平（1967—），男，張掖市旅游局副局長。