甘肅省農村空巢老人養老保障制度研究

張麗萍劉建寧李敏

（1.甘肅政法學院馬克思主義學院甘肅蘭州730070；2.蘭州大學馬克思主義學院甘肅蘭州730070）

甘肅省農村空巢老人養老保障制度研究

張麗萍1劉建寧2李敏1

（1.甘肅政法學院馬克思主義學院甘肅蘭州730070；2.蘭州大學馬克思主義學院甘肅蘭州730070）

農村空巢老人作為農村老年人群體一個較為特殊的組成部分，在我國社會結構中占相當大的比重，隨著土地養老功能和家庭養老功能的逐漸減弱，全社會對農村空巢老人養老問題的關注力不斷上升。本文以甘肅省農村空巢老人養老面臨的困境為切入點，對農村空巢老人養老保障制度進行剖析，并提出了健全和完善甘肅省農村空巢老人養老保障制度的對策建議。

農村空巢老人養老保障制度

人口老齡化是我國當前和未來較長一段時間內的基本國情之一，它不僅是我國經濟社會發展進步的重要體現，也給我國經濟社會的發展帶來了嚴峻的挑戰。就我國養老現狀來看，相對于城市“養老難”,農村養老更是難上加難。其中農村空巢老人這樣一個特殊的老年群體的養老保障問題，在全國尤其是西北地區的引起廣泛討論。本文選擇以甘肅省為研究文本，對該問題進行有益探討。

一、加快甘肅省農村空巢老人養老保障制度的建設步伐

甘肅是全國較早進入老齡化社會的省份之一，特別是“十三五”時期，老齡化、高齡化進程加快，“未富先老”特征凸顯，對政治、經濟、文化和社會等諸多層面帶來巨大的沖擊，農村空巢家庭將會面臨更加嚴峻的老齡化形勢。隨著人口老齡化和城市化進程的加快，空巢老人的數量越來越多，與城市相比，農村空巢老人屬于更加弱勢的群體，他們迫切需要來自各方面的關愛和支持。因此，加快發展甘肅省農村空巢老人養老保障制度已成為亟待解決的社會問題。

（一）農村老年家庭空巢化已成為一種普遍現象

家庭空巢化尤其是老年家庭空巢化已成為甘肅省特別是農村社會的一種普遍現象，也就是說，家庭空巢化不僅僅是發達城市獨有的現象，而且也是近年來甘肅省正在發生的一種社會現象。工業化和城市化的發展加快了甘肅省農村老年家庭空巢化現象的產生和發展。隨著改革開放和現代化建設進程的加快，東西收入差距進一步大量拉大，年輕人紛紛從鄉村涌向城市，謀求更好的發展，在這一過程中也造成甘肅農村老年空巢家庭數量的急劇增長。[1]

（二）農村老年家庭空巢化引發許多社會問題

甘肅省經濟的快速增長與農村老年人社會保障制度方面的缺失之間的矛盾，致使農村空巢老人在物質保障和精神撫慰等方面都面臨著嚴重問題。這不僅對農村空巢老人的生活質量產生影響，還關系到家庭成員的發展、代際協調，反映社會的文明程度，關系社會的穩定和發展。

（三）農村空巢老人的養老問題逐漸成為嚴重的社會問題

作為經濟欠發達的省份，甘肅省的人口老齡化問題十分嚴重。作為人口輸出省，許多農村的青年勞動力去大城市打拼，傳統的家庭養老方式遭到破壞，空巢老人的養老問題已經成為農村社會生活的主要問題。

二、甘肅省農村空巢老人養老保障發展遭遇困境

甘肅省是一個經濟發展水平較低的省份，其工業化和城市化發展進程慢，農村老年家庭空巢化問題嚴重。[2]在農村地區的空巢老人收入來源往往相對單一，自己養老能力不足，絕大多數農村空巢老人主要依靠其他家庭成員來獲得經濟來源、生活照料和精神慰藉。社會主義市場經濟的大力發展和人口流動的便利化對農村以家庭為單位的封閉式贍養模式產生了沖擊，傳統的養兒防老的觀念受到挑戰。甘肅省農村空巢老人養老面臨的新情況、新問題倒逼農村空巢老人養老保障制度的發展。

（一）傳統養老遭遇挑戰

1.土地養老功能逐步削弱

甘肅省地處西北地區，經濟發展水平和工業化程度與東南沿海發達地區相比存在很大差距。土地對于農民來講，既是基本的物質生產資料同時承擔著重要的社會保障功能。在現有的土地承包責任制下，農民只擁有土地使用權，土地無法自由流通，無法實現規模經營土地，再加上農產品生產成本逐年上漲，農民土地收效甚微。近年來，隨著城市化進程的加快，大量土地被征用，農用耕地逐年減少，農民的土地占有量越來越少，人地矛盾突出。土地收入在農民收入中的比例降低，農民收入主要依靠青年勞動力外出打工所得。

2.家庭養老功能開始退化

在孝悌為先的儒家傳統里，“父母在，不遠游”的大家庭成為人們幾千年來最基本的生存狀態，同時也被文化和制度建構成中國社會老年人理想的家庭模式。但是，隨著城市化進程的加快和城鄉發展差距的拉大，越來越多的青年勞動力向城市轉移以謀求更好的發展，出現了農村家庭空巢化。許多留守的老人不僅自己得不到成年子女的照料，相反，他們還要負擔繁重的農活和照顧孫輩的責任。伴隨著老齡化程度的逐漸加深，農村空巢老人養老保障的需求將會不斷增加，傳統的家庭養老模式面臨挑戰。

3.社會養老整體水平較低

目前，涉及農村老年人的養老保障制度，主要有“五保供養”、“最低生活保障制度”和“新農保”。但是由于甘肅省經濟發展低和財政收入等方面的問題，甘肅省在農村老年人養老保障的范圍和程度上有一定的局限性。最低生活保障制度存在覆蓋面窄、救助資金少等問題，只有家庭所有成員的人均收入比本地區最低生活標準低的貧困居民才符合條件。農村五保對受保障人員的資格有嚴格的限制，只有無子女、無生活來源、無勞動能力的農村老人才具備申報條件。鄉村留守老人由于有孩子而不在受保障范圍之內、新農保的保障水平受很多因素的影響，不足以解決留守老人的實際生活問題。

（二）精神缺乏撫慰

農村留守老人們在負擔繁重的體力勞動的同時，還要忍受對子女的思念和孤獨寂寞的煎熬。老人眼中的幸福是“子孫滿堂，兒孫繞膝”，可如今農村留守老人們“出門一孤影，進門一盞燈”。[3]子女對父母的精神慰藉主要包括日常生活照料和思想交流，對于農村留守老人們與兒女往往主要靠電話來溝通。部分農村留守老人的物質生活并不是很缺乏，因為缺少兒女的陪伴精神上很空虛。而甘肅省在農村文化生活方面投入相對較少，農村文化設施建設也有諸多不完善的地方，這也極大的影響了留守老人對精神生活的追求。

（三）老人侵害案件攀升，養老缺乏安全保障

近幾年來，在甘肅地區針對農村留守老人的犯罪案件呈上升趨勢，并且作案手段多樣化、復雜化。究其原因，主要是因為青壯年勞動力的外流，弱化了農村地域犯罪的能力，特別是失能、失智老人們面對智力犯罪和暴力犯罪無招架之力；留守老人們形單影只、行動遲緩，防范意識不強，反抗能力不足，同時還很可能有一些儲蓄；老人愛子心切且與子女之間信息不暢通，給犯罪分子留下可乘之機；農村居住分散，消息閉塞，便于流竄作案。除了容易被詐騙、盜竊、搶劫外，留守老人的用火用電安全隱患也很多。

三、甘肅省農村空巢老人養老保障發展遭遇困境的原因分析

近年來，甘肅省政府領導有關部門加強相關養老保障政策的制定和完善、創新老年人養老保障制度的發展路徑，基本形成了包含養老服務政策體系、機構養老服務體系、居家社區養老服務體系等在內的多元化養老服務體系。省政府下發的《關于加快發展養老服務業的實施意見》，省人大常委會頒布的《甘肅省老年人權益保障條例》，省直相關部門和中央在甘單位制定相關配套政策文件30多項等都為“十三五”期間建成綜合性養老服務體系、保障老年人生活做好了充分的政策支持。隨著農村養老保障制度的逐步建立，包括空巢老人在內的農村老人的基本生活保障問題正借鑒善，保障水平低，遠不能滿足空巢老人的養老需要。

（一）覆蓋面窄、水平低，發展長期滯后

由于甘肅省當前的農村最低生活保障制度和五保供養制度覆蓋范圍小，其保障對象僅僅局限于特定的符合條件的極少數老年人，大量需要救濟的農村留守老人，尤其是失能老人由于不符合條件無法得到物質救濟和保障；新型農村養老保障的保障水平低，年滿60周歲的農村老人每月只有55元的養老金，不能滿足被救助對象的基本物質生活；專門針對留守老人的經濟保障政策暫時沒有出現；由于甘肅省經濟欠發達，財政收入相比東南沿海地區較少，其財政對于農村養老保障的支持力度不足且集體經濟較少，村級組織對農民的養老無能為力。同時，受城鄉二元結構的影響，農村空巢老人養老保障制度社會化程度低，落后于城市獨居老人養老保障制度的發展。

（二）社會保障資源的分配不均

首先，在社會保障費用支出方面存在著人口和支出方面的錯位，占甘肅省人口絕大多數的農民只占社會保障支出的極少部分，而占其人口少數的城鎮居民卻享受著遠高于農民的社會保障水平。其次，社會保險的資金構成不合理。在社會養老方面，堅持以農村村民或城鎮居民個人繳費為主要構成，集體和單位出資為輔助構成，國家給予政策扶持的原則。社會養老責任主要由農民或居民自己負擔責任，政府和集體負擔較少的社會責任。由于甘肅省經濟發展速度不快、財政收入較少，城市和農村經濟發展差距較大，加之農村集體經濟正處于發展階段，農民參加社會養老保險需要個人繳納費用的絕大多數，是農民的現有的經濟承載能力不能負擔的，這也極大影響了其參加社會保險的熱情和積極性。

（三）管理體制不健全

甘肅省各縣區經濟發展水平不同、財政收入存在差異，因而在農村老人養老保障方面投入的資金數目不同，使得有些地方在保障養老的經費和設施方面存在不配套的問題。此外，由于監督管理部門對資金使用監管不力，使農村養老保障資金不能專款專用，造成養老資金的濫用以至于出現截留、挪用、擠占農村老年人養老經費等消極現象，在很大程度上制約和限制了我省農村空巢老人養老保障制度的發展。

（四）法律制度不完善

在法律制度方面主要體現為，立法層次不高、立法相對分散。甘肅省在立法層次方面，僅僅出臺了一些有關農村老人養老保障條例和規章，沒有專門針對農村空巢老人保障方面的立法，且大多數是沒有明確規定政府、社會、家庭和個人的責任，導致責任主體不清、錯位甚至缺失，有些保障項目無法可依。在立法的存在形式方面，有關農村老人養老保障的條例和規章不具有系統性即沒有將其歸納總結在一部法律之內。許多保障辦法的制定和頒布具有明顯的應急特性，不具備一般性，沒有形成應對一般問題的程序性措施。

四、加快發揮農村空巢老人養老保障制度功效的的對策

（一）鞏固家庭養老功能

家庭養老是我國社會傳統的養老方式，養兒防老的思想在中國人民心中根深蒂固。[4]當前，隨著農村社會的變遷和家庭結構的變化，家庭的養老功能逐步弱化。但是，在農村社會養老服務體系還不太健全的情況下，子女仍然是農村老人晚年生活的依靠。要從根本上解決農村空巢老人養老問題，就應該老人不再成為空巢老人，也就是讓家人團聚，讓家庭功能回歸。在當前大批農村青壯勞動力外出務工的情況下，要縮小家庭成員之間的空間距離，只有通過引導農民工就近就業、吸引農民工返鄉創業、促進農民工市民化和加快城鄉一體化等方式來解決。

（二）完善社會福利制度

在如今家庭養老和土地保障功能逐漸減弱的情況下，要增加農村空巢老人的社會支持，就必須在政府主導下完善農村社會福利制度，加大對農村空巢老人的救助力度，向他們提供生活和精神方面的照料，保障其基本的物質和精神需求。主要包括：第一，完善農村最低生活保障制度，突破二元化的城鄉社會發展結構，促進城市居民和農村村民享有同等的最低生活保障，力爭把符合條件的農村空巢老人都納入“低保”的范圍。第二，完善新型農村社會養老保險制度，針對當前此項制度的保障水平低的問題，要著力提升保障水平，讓養老保險足夠農村老人養老。第三，在農村建立社會化養老機構，在政府提供資金和政策支持的前提下，通過建立養老院、敬老院、老年公寓等形式為農村空巢老人提供生活照料和精神撫慰。完善農村合作醫療制度，農村合作醫療制度還有一些不合理和不完善的地方，今后要注重提高政府出資比例，降低醫療報銷門檻，簡化報銷程序，增加報銷比例，監督藥價和其他就醫費用，防止醫療部門隨意漲價，讓農村空巢老人看得起病，買得起藥，住得起院。

（三）轉變政府角色

首先，政府要建立制度框架，通過推動立法機構的立法來強化農村留守老人養老保障制度的權威性。這不僅可以讓社會成員更加了解制度，還賦予了農村空巢老人養老保障制度的法律意義，明確了政府、集體和個人應付的責任與義務，為農村空巢老人養老保障制度的運作和發展創造一個穩定而持續的前景。其次，由于制度轉型逐漸深入，監管的難度加大，對政府的要求也越來越高，監管不力的后果越來越嚴重。因此，政府實施嚴格的監督管理，是農村空巢老人養老保障制度的健康發展的有力保證。最后，農村空巢老人養老保障制度平穩健康運轉的條件是有持續、穩定的資金供應。對于甘肅省這樣的經濟欠發達地區，要逐步調整政府財政的支出結構，擴大對于農村空巢老人養老保障制度發展的支持力度，政府需要建立一個以稅收為融資手段、覆蓋所有農村空巢老人的公共養老金制度，保護每一個農村空巢老人都可以獲得最基本的養老收入。

（四）發揮民間組織的作用

在現在小政府、大社會的格局中，民間組織在社會救助方面發揮著不可或缺的作用。所以，要充分發揮基金會等民間慈善組織的資源優勢，積極拓寬募捐渠道，動員多方力量參與慈善活動，并使資源向農村空巢老人傾斜，通過興辦敬老院、老年公寓、老年醫療康復中心等養老機構，不斷完善機構養老服務體系。甘肅省可以借鑒河北省農村空巢老人公益基金會發展的經驗，結合本地實際，將基金會與學術機構聯合，創新發展甘肅農村空巢老人公益基金會，調動家庭和個人多方面的力量，動員相應人力、物力和財力資源，為農村老年人的養老提供必要的支持，使其能在家中、能在自己熟悉的環境中安度晚年。加強對農村年輕人的傳統孝道教育，做到弘揚、表彰先進的事跡;曝光、鞭笞那些歧視、排斥老年人的行為。政府應該鼓勵和引導個人、企業投資老年產業，可以給予這些個人、企業相應的優惠政策以促進老年產業的發展。農村的基層黨組織、共青團、婦聯等社會組織，應該將關心空巢老人納入其組織活動和作風建設的內容，切實開展好“五好家庭”、“敬老標兵”等模范評選活動，從而在農村里形成尊老愛老的良好氛圍。

農村空巢老人是人口老齡化和社會經濟發展的必然結果，甘肅省的農村空巢老人及其養老方式有著鮮明特色。我們必須正視甘肅省農村空巢老人養老保障存在的問題，從根本上和具體措施上下功夫，結合實際情況，對其如何養老進行探索，摸索出既符合甘肅省實際情況又有一定實際效果的舉措，平穩解決農村空巢老人養老問題。對甘肅省空巢老人養老保障制度的研究不僅有利于甘肅省農村空巢老人養老保障的相關理論和措施更加充實和完善，而且對其他地區乃至全國農村空巢老人養老保障問題的研究具有一定的參考借鑒意義。

［1］覃國慈.社會轉型期的農村留守問題研究［M］.武漢：湖北科技出版社，2014.

［2］魏靜.甘肅省農村空巢老人養老保障制度研究［J］.甘肅聯合大學學報.2011（3）

［3］郭愛妹，張戍凡.城鄉空巢老人的生存狀態與社會保障研究［M］.廣州：中山大學出版社，2011.

［4］張國平.農村老年人居家養老服務體系研究［M］.北京：中國社會科學出版社，2015.

C913.7

A

1007-9106（2017）10-0082-04

*本文為甘肅省高等學校科研項目“甘肅省失能老人長期照護服務供給主體的行為邏輯與政策選擇研究”（2016B-062）的階段性研究成果。

張麗萍（1985—），女，甘肅政法學院講師，研究方向為政治與社會現代化；劉建寧（1979—），男，蘭州大學馬克思主義學院在讀博士，研究方向為馬克思主義中國化理論；李敏（1996—），女，甘肅政法學院馬克思主義學院學生。