社會工作與災害救助研究
——現狀、問題與建議

趙川芳

社會工作與災害救助研究
——現狀、問題與建議

趙川芳1,2

（1. 北京社會管理職業學院社會工作研究所，北京，101601；2. 民政部社會工作研究中心，北京，101601）

災害，是未預警的、對人的生存和社會的發展產生破壞性影響的、自然或人為的事件。如何更好地預防災害、更及時地介入災害救助、更積極地進行災后重建，是災害救助中的重點課題。社會工作介入災害救助在社會工作力量與政府的協作配合、介入災害的時效、社會工作的資源整合協調能力、社會工作者的角色認同、方法的適應性、關注的災害類型等方面存在問題。圍繞災害社會工作介入災害救助應重點關注哪些方面、能發揮什么樣的作用、如何有效發揮作用等問題，從社會工作介入災害救助的預防性、長效化、救助精準化、角色明確性、服務方法在地化等方面提出建議，以提升社會工作介入災害救助的有效性和價值。

社會工作；災害；救助

災害，是未預警的、對人的生存和社會的發展產生破壞性影響的、自然或人為的事件。根據2007年11月實施的《中華人民共和國突發事件應對法》，突發事故的界定分為自然、人為或自然人為因素綜合作用而引發的災害，包括自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。[1]從發生成因來分，災害可分為自然災害和人為災害，在總體上呈現為一種突發性的、未預料的事件。根據災害的誘因來分，常見的有天氣災害、地質災害、海洋災害和生化災害等。從災害的表現形式來分，常見的有地震、海嘯、臺風、火災和瘟疫等。災害具有突發性、破壞性和難預估性等特點，使防災減災、抗災救災和災后重建工作異常艱辛。如何更好地預防災害、更及時地介入災害救助、更積極地進行災后重建，是災害救助研究的重點課題。

社會工作是秉承助人自助價值理念，運用社會工作專業方法技巧，幫助人們走出困境、提升能力，以促進人的發展、社會關系的協調及社會和諧的活動。社會工作專業價值和專業屬性決定了其介入災害救助的必要性。社會工作關注救助對象的能力建設，有利于疏解救助對象“等、靠、要”的狀況，幫助救助對象更好地適應環境。[2]2013年，民政部發布的《關于加快推進災害社會工作服務的指導意見》(民發〔2013〕214號)指出，災害社會工作是以受災群眾、家庭和社區為服務對象，運用社會工作專業方法，幫助受災對象修復受損關系、提升發展能力、增強社會功能、走出生活困境的專業服務，是社會工作服務的重要組成部分?！兑庖姟窂募訌姙暮ι鐣ぷ鞣贞犖?、建構災害社會工作服務平臺、健全災害社會工作服務政策、增強災害社會工作服務成效等方面對災害社會工作服務提出了要求。[3]《意見》的出臺，對促進災害社會工作人才隊伍建設，推動社會工作服務災區有重要作用。

在社會工作介入災害救助時，通常以災害發生后為介入時機，并依次劃分為災后緊急救援、轉移安置、社區重建等階段開展工作，針對的重點人群有老人、兒童、婦女、因災致殘人士、傷亡家庭等，服務內容主要以災后群體生理、心理、社會及災區社會關系、文化等恢復重建為主，著重關注災區居民心理安撫、資源鏈接、關系調適和生計發展等方面。本文擬以社會工作介入災害的相關政策為依據，具體分析目前社會工作介入災害呈現的問題，從社會工作介入災害的時機、方法、理念等具體問題入手，探討社會工作介入災害救助的價值。

一、社會工作介入災害救助的政策背景

近年來，與災害、慈善救助、社會工作相關的法律政策文件的出臺，有力地促進了社會工作介入災害救助的深度和廣度。

從法律法規保障上看，2010年頒布實施的《自然災害救助條例》規定自然災害救助“遵循以人為本、政府主導、分級管理、社會互助、災民自救的原則”，并從救助準備、應急救助、災后救助等方面明確了進行自然災害救助的主要工作內容。[4]2014年頒布實施的《社會救助暫行辦法》第二十條至二十六條，明確了受災地區人民政府在災害救助中擔當的責任，明確了災害社會工作介入災害救助時，與政府合作配合發揮作用的空間領域。[5]2016年頒布的《中華人民共和國慈善法》從總體上對慈善組織(包括救助自然災害、事故災難和公共衛生事件等突發事件的慈善組織)的權責利等方面進行了規范。其中，關于慈善組織、慈善募捐、慈善捐贈、慈善服務等的規定，為社會組織及社會工作者介入災害救助提供了法律保障。[6]

在災害社會工作人才隊伍建設方面，《國家防災減災人才發展中長期規劃(2010—2020年)》(國減發〔2011〕2號)、《國家綜合防災減災規劃(2011—2015年)》(國辦發〔2011〕55號)和《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》(中組發〔2011〕25號)，均提出了關于加強災害社會工作服務及其人才隊伍建設的要求，積極發揮社會工作在災前預防、災中應急與災后重建中的專業作用。[7-9]2013年，民政部發布《民政部關于加快推進災害社會工作服務的指導意見》(民發〔2013〕214號)，要求從災害社會工作服務隊伍建設、災害社會工作服務平臺搭建、健全災害社會工作服務政策、增強災害社會工作服務成效四個方面，通過建立健全行業整合、交流培訓、服務投入等機制，加快培養災害社會工作服務人才，提升災害社會工作服務水平。[10]2015年，為促進社會力量高效有序地參與救災工作，民政部發布《民政部關于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》(民發〔2015〕188號)，提出要支持、鼓勵和引導社會力量充分發揮優勢，積極參與救災工作，以進一步提高救災工作整體水平。[11]2016年，國務院辦公廳印發《國家綜合防災減災規劃(2016—2020年)》，提出要加強防災減災救災人才培養，強化基層災害信息員、社會工作者和志愿者等隊伍建設。[12]以上政策文件的出臺，有力推動了各地災害社會工作人才的培養、激勵等制度建設和措施落實。

其他一些相關政策法規，諸如《公益事業捐贈法》《政府采購法》《關于政府購買社會工作服務的指導意見》(民發〔2012〕196號)等，使社會力量參與救災工作有了制度性的參考依據，對社會工作介入災害救助提供了相關法律政策的支持。[13-15]

二、社會工作介入災害救助的現狀及問題

2008年“5·12四川汶川大地震”發生之后，四川本土社會工作專業力量逐漸融入外援大軍，共同參與到災害社會建設與服務之中。2008年可看作是社會工作介入災害救助的初始之年。在汶川重建過程中，有學者認為社會工作體現出移植性、嵌入性和融合性等特點。[16]有學者從災害社會工作的專業性、在地性、持續性和社會認同等方面闡述了災害社會工作呈現出來的特點及面臨的困境。[17]在汶川重建的過程中，各類社會工作服務機構通過與政府、高校、基金會等多方合作的形式成立，如都江堰在上海市的幫助下成立了社會工作協會，中國社會工作協會推動綿竹青紅社會工作服務中心、理縣湘川情社會工作服務中心等機構成立。中國青少年發展基金會等在四川省廣元市成立“四川省廣元市利州區希望社工服務中心”，向利州區的學校提供社會工作專業服務。以社會工作服務機構為載體，社會工作者在安撫情緒、資源鏈接、恢復重建等方面開展了大量工作，在社會工作介入災害救助中發揮了重要作用。自汶川地震后，社會工作陸續介入青海玉樹地震、蘆山地震等重大自然災害，以及天津塘沽大爆炸等突發事件當中；備災防災、減災抗災工作日趨成為災害社會工作的重要工作領域。

近年來，政府從災害社會工作人才培養、相關制度完善、機構設置等方面進行了有力扶持，災害社會工作也成為災害救助的一個必不可少的方法和手段，在災害救助方面的作用不容忽視。國內社會工作界也探索出一些災區救助方面行之有效的實踐模式。比如，陳濤等人秉承發展性社會工作理念，探索出社會工作介入災后重建的社區生計發展模式。[18]張和清將增權、能力建設等理念引入災后重建實踐中，探索出以災民能力建設為導向的災害救助模式。[19]雖然我國災害社會工作在整合資源、培養本土社會工作人才、促進災區社會建設與社區發展等方面發揮了一定的積極作用，但是災害社會工作的作用發揮尚存在一定的局限性。圍繞災害社會工作介入災害救助應重點關注于哪些方面、能發揮什么樣的作用、如何有效發揮作用，我們來探討社會工作介入災害救助的發展現狀及存在的問題。

(一) 社會工作力量與政府的協作

從災害社會工作的角色功能來看，不同于西方國家社會工作從民間到政府的自下而上的普及，我國社會工作落腳于社會發展的需要，受益于政府的大力推進。政府通過社會工作相關政策制定、專業設置和機構扶持等舉措，自上而下逐步將社會工作理念和服務向社會大眾普及。因此，就社會工作介入災害救助而言，政府主導的社會工作專業力量的介入無疑是最具有公信力的?！盀暮笾亟ㄖ猩鐣ぷ鏖_展得最好的都江堰市、汶川縣和理縣，都是因為得到上海、廣東和湖南等地民政部門的高度重視，將社會工作納入了對口援助計劃，從而也得到了當地政府的高度認同和大力支持?！盵20]近幾年，隨著公眾對社會工作的了解以及社會工作服務效果的逐步顯現，社會工作者及社會工作服務機構的社會認同度得以提高。時至今日，面臨突發的災害，民間力量已經能夠充分發揮社會工作在災害救助中的重要作用。那么，政府和民間力量如何更好地合作以極大發揮社會工作的作用呢？在政府主導力推社會工作發展的情勢下，災害社會工作自然而然地成為政府進行災害救助的一個主要的工作方法；進駐災區的社會工作服務機構和社會工作者無論其性質屬于哪一類型社會組織，其在災區開展服務的主要經費都來源于政府購買服務的項目經費，在項目實施過程中的價值目標、宗旨理念自然而然會以政府意見為導向。因此，災害社會工作者和從事災害救助的社會服務機構在自我認同和災區民眾認同上，更多地定位于政府派出機構和協助政府救災的工作人員，項目運作的各個階段大多是依賴于政府支持。社會工作服務機構作為社會組織的角色和屬性特征弱化，其角色也在政府、民間、市場三者之前徘徊，缺乏一個明確的定位。

(二) 社會工作介入災害的時效

從災害社會工作介入災害救助的時間來看，社會工作主要以介入災后社區重建為主，對于災害預防介入不足。各類災害的預防、災害發生后的緊急救援、災后重建基本都有明確的流程，并有相關的政策法規作為開展防災救災工作的依據。就災害社會工作而言，通常社會工作服務災區的各類舉措會伴隨著災害的發生而出現，大多數災害社會工作聚焦于災害發生后的緊急救助和災民轉移安置，并且主要以項目運作的方式開展災害救助。而項目制的缺點在于具有時效性，這導致依托于項目運作的災害社會工作救助的即時性凸顯而長期性不足。災害社會工作者一般都是臨時緊急介入災害救助，當災情逐漸平穩，作為臨時救助力量的災害社會工作者撤離之后，因災害而成立的社會工作服務機構的作用也逐漸淡化。災害社會工作成為災害救助過程中曇花一現的角色，其作用發揮的長效性難以顯現。

(三) 社會工作的資源整合協調能力

從資源整合方面來看，社會工作主要承擔了專業助人者的微觀角色，以個人或家庭為個案開展工作，對于中觀、宏觀層面的災區整體建設、基礎設施建設、房屋修繕、補償資金發放等涉及多方利益主體協調的事件介入力度不夠。根據Pyles的觀點，社會工作歷來只是重點關注微觀層面的個人問題，很少關注或解決涉及住房政策、城市規劃和經濟發展等宏觀議題；社會工作教育較集中于人類行為理論、心理健康，較少關注政策宣傳、建立基層組織等議題。[21]對于災區這樣一個特殊場域，基礎設施重建、破損房屋修繕、受災情況核查補助發放等均需以社會、政策、當地經濟、文化等宏觀因素為考慮框架，會涉及諸如各災民利益不均、災區情況各異、自然環境差異等情況，除了在微觀層面針對個人、家庭開展個案工作，更需要基于災區整體利益均衡之上的資源鏈接、整合和分配。在這個過程中，社會工作機構及社會工作者與當地政府、災區民眾、志愿組織、其他慈善組織等多方力量合作不足，在對災區中的不同地區、不同群體的資源需求的整合協調、統籌分配過程中，還不能及時作出回應。

(四) 社會工作者的角色認同

從社會工作者發揮的作用而言，受主流社會工作專業模式的影響，災害社會工作專業實踐模式基本上是功能主義取向的、方法為本的、修修補補的社會實踐，[22]其籠統的助人者的角色定位模糊，面臨災害救助的復雜性和多樣性工作，社會工作者角色更難以把握。諸多學者對社會工作者在災害救助中所發揮的作用進行了分析：社會工作者扮演著服務提供者、資源動員/鏈接/輸送者、情緒支持者、能力促進者、方案設計者、信息傳遞者、項目推展者、倡導者、研究者、教育者、協調者和咨詢者等多元角色。[19][23-25]教育者、倡導者、心理撫慰者、資源整合者、物資發放者等多種角色集合于一身，且難以在災區確定的一個場域，就確定的一個事件發揮確定的一種角色的作用，因此，難以取得居民的認同。災害救助的項目化運作使得救助標準、救助范圍和內容多樣，體現在災民救助上，則會出現救助不足、重復救助、分配不均等問題；同時，也使得針對災民的物質救助、心理救助和環境救助等方面的權重難以把握。

(五) 社會工作方法的適應性

從社會工作關注災害類型而言，社會工作偏重于介入災情嚴重、影響廣泛、媒體關注度高的大型災害，對于媒體關注度低、影響范圍小的中小型災害關注力度不足；且目前主要集中于地震等自然災害的介入，對于諸如臺風、雪災等其他類型自然災害以及諸如火災、交通事故等人為的、突發性的事故災害介入不足。

(六) 社會工作關注的災害類型

從社會工作介入災害救助的工作手法來看，形成了以心理撫慰、情緒安撫、生計發展和關系調適等為主的心理—社會工作模式，且主要關注服務對象的身心健康；采取的服務手法多為情緒疏導、心理安撫等針對服務對象表象問題的比較片段式、后續性的柔性化方法，缺乏對服務對象問題深層次的挖掘以及諸如針對災區居民需求評估、利益均衡等更實質性、更根本性的服務。此外，工作過程拘泥于體現專業性的流程框架而忽略了面臨災區不同的風俗文化、價值規范所應具有的本土適應性和方法的多樣性。

三、社會工作介入災害救助的建議

(一) 注重災害的預防性

社會工作介入災害救助，既要有時間上的延續性，也要有前瞻性和預防性。社會工作介入到防災、減災、抗災、救災和災后重建工作，是積極有效應對災害的基本流程。災害社會工作作用的發揮，不僅僅在于介入災后的緊急救援、安置恢復重建，更要將防災、減災、備災作為重要的介入領域，注重居民防災意識的養成、防災自救能力的培訓、災害的識別、災害自救及救人知識的普及、災害相關政策法規的宣傳和貫徹。比如，針對火災、地震、洪澇等發生頻率比較高的自然災害或事故，社會工作者可以在社區進行防災減災知識的普及宣傳，提升居民防災意識，提高居民的自救能力；也可針對兒童進行抗逆力提升訓練、風險意識培養和防災自救技能演練等，將防災意識、防災行為滲透于人們的日常生活中。

(二) 做到服務的長效化

大難當頭、眾志成城，面臨重大的災難時，國人的萬眾一心在災害發生的緊急關頭總能爆發出巨大的能量，以搶救生命、挽救損失。當危機解除，各方協助救援力量逐漸撤退，社會工作如何堅守使命，助力于災區軟硬件設施的長遠建設，是考驗其專業操守、踐行其專業價值的一個突破口。

災害的發生，特別是諸如地震、臺風、泥石流等自然災害的發生，對災區經濟、文化、社會等各方面的破壞是深遠而持久的，災后的重建更是一項長期的系統工程。災后重建不僅包括道路、房屋、水電交通等基礎設施的重建，還涉及災區居民的身心康復、生計發展、關系調適等方面的重建?；A設施的建設在預定的時間可完成，而針對災區居民生活發展的工作則需要長期持續地關注和跟進，特別是災后三孤(孤兒、孤老、孤殘)人員以及因災傷亡家庭、因災致殘人士等特殊群體更需要持續關注。服務的重點領域包括生命救援到災區居民身心康復和生計發展，乃至整個社區文化和社會關系的重建。以上工作都需要社會工作者對災區及災區居民保持長期持續的關注并對其需求進行有效的回應。

(三) 注重需求評估，做到精準救助

在災后需求評估過程中，評估客體應有一個從個體居民到家庭再到災區整體需求評估的逐步擴大過程，力求做到需求評估的精細準確，即精準化評估；還應結合定量和定性的評估手段，根據災后救助不同階段綜合應用不同的評估方法。例如，在災后緊急救援期，以生命救援為主，時間緊迫，主要通過在服務過程中的觀察、問詢、比較等方法得知災民的各類需求類型、數量及諸如兒童、傷員、老人等特殊群體的需求。在轉移安置期和恢復重建期，災民生活稍有安定，情緒也有所穩定，此階段的需求評估應盡量做到精細化，結合案主自決、增能賦權等社會工作價值理念，還需納入受災群眾參與評估；評估重點不僅要關注災民、受災家庭等個性化需求，也要兼顧災區安置房建設、整體規劃、社區公共活動空間等共性性需求；評估內容不僅要涵蓋災民物質性、心理性、政策性等各方面需求，還要兼顧災區不同的文化、風俗等。同時，評估要考慮到受災居民和社區需求的變化，綜合運用觀察、訪談、問卷、量表等技術手段，做到及時性、持續性、跟進性評估，并盡量做到評估的定量化和科學化。

(四) 明確社會工作者角色定位

社會工作專業的特殊性，使得社會工作者在公眾認知方面，其角色缺乏專一性和統合性，社工不能像醫生救死扶傷的角色那樣鮮明，也不像教師傳道授業解惑的角色那樣專一。當社會工作者介入災害救助這一特殊領域后，災害救助工作難以估量的復雜性和多面性又使得社會工作者角色定位進一步復雜化。社會工作專業價值要求社會工作者肩負救濟解困、恢復發展等多項使命。當如此多樣性的使命著眼于災害救助時，社會工作發揮使命價值的落腳點到底在哪里？從災害社會工作的目標來看，有效預防災害、積極鏈接資源、協助挽救生命、促進災區社會心理重建、促進災民福利改善，[26]無論哪個方面都需社會工作發揮作用。但是重點發揮什么樣的作用，采取何種方式發揮作用，作用發揮到哪個程度，發揮多長時間，卻是災害救助中考量社會工作有效性、價值性的重要衡量標準。

(五) 服務方法在地化

社會工作一個重要的特點就是注重“情境”，不同的情境需采取不同的工作手法。就災害社會工作而言，災害本身具有的地域性、危害性等特征使得災害救助工作需要融入到災害發生地的地理、人文、政策、文化、社會等環境情境中，并采取切合本地風土人情的措施。傳統的個案、小組、社區工作在災區，僅僅是各類災害救助措施的載體，專業方法需滲透到災區地、貌、人、景、關系等具體情境當中，以災區原住民的實際需要為落腳點，以需求評估為開展服務的出發點，從專業出發但不拘泥于專業的流程、技巧、步驟，并以對不同情境的適應性來凸顯社會工作服務災區的專業性。

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(文字編輯：徐朝科 責任校對：鄒紅)

Research on Social Work and Disaster Relief: Status Quo, Problem and Suggestions

ZHAO Chuanfang1,2
(1. Beijing College of Social Administration; 2. Ministry of Civil Affairs Social Work Research Center, Beijing, 101601, China)

Disasters have destructive effects on people’s survival and the development of the society. How to better prevent disaster and intervene in disaster rescue in a more timely way, and how to be more actively involved in post-disaster construction are the key issues in disaster rescue. Based on the status quo of social work intervention in disaster rescue, existing problems of the current social work in disaster rescue are analyzed. Suggestions are given from the aspects of prevention, long-term operation, precision of rescue, specifications of roles, service methods for social work intervention in disaster rescue, surrounding the questions of the key areas, functions and ways of effective function in disaster social work, to improve the effectiveness and value of social work intervention in disaster relief.

social work; disaster; rescue

C916

A

1671–623X(2017)05-0030-06

2017-01-07

趙川芳(1979年— )，女，漢族，講師，碩士；主要研究方向：社會救助。

■ 引文格式：趙川芳. 社會工作與災害救助研究——現狀、問題與建議［J］.社會工作與管理，2017，17(5):30-35.