中國反腐敗體制之反思與改革*

朱立恒

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院,湖南 長沙 410081)

中國反腐敗體制之反思與改革*

朱立恒

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院,湖南 長沙 410081)

盡管我國以紀(jì)委、監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、預(yù)防腐敗局為核心的反腐敗體制為反腐倡廉建設(shè)提供了強(qiáng)有力的組織保證，在實(shí)踐中已經(jīng)取得了顯著成就，但是這種反腐敗體制因?yàn)槌杀具^高、效率過低而越來越難以適應(yīng)我國深入開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的形勢需要。為了形成反腐敗的整體合力，更好地遏制腐敗蔓延勢頭，從源頭上防治腐敗，我國應(yīng)該在整合紀(jì)委、監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、預(yù)防腐敗局的基礎(chǔ)上，通過增設(shè)反腐敗預(yù)防委員會和反腐敗調(diào)查委員會，以及調(diào)整其領(lǐng)導(dǎo)體制、管理體制、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、權(quán)力配置，對現(xiàn)行反腐敗體制進(jìn)行優(yōu)化改造。

反腐敗體制；反腐敗機(jī)構(gòu)；整體合力

同國外反腐敗體制相比，中國現(xiàn)行反腐敗體制的最大特點(diǎn)就是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以中國特色社會主義理論為指導(dǎo)，由不同的反腐敗機(jī)構(gòu)根據(jù)不同的職權(quán)和程序，對不同性質(zhì)的腐敗行為，分別開展反腐敗工作。盡管這種反腐敗體制為深入開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭提供了強(qiáng)有力的組織保證，在實(shí)踐中已經(jīng)取得了顯著成就，但是在新的形勢下這種體制仍然存在諸多問題而亟待修改完善。本文在反思我國現(xiàn)行反腐敗體制存在問題的基礎(chǔ)上，對我國如何進(jìn)行反腐敗體制改革展開初步的討論。

一、中國反腐敗體制存在的問題

自黨的十一屆三中全會以來，隨著反腐敗機(jī)構(gòu)的恢復(fù)、重建和完善，我國反腐敗體制建設(shè)逐漸走向正軌，形成了具有中國特色社會主義的反腐敗體制?；仡?0余年的歷程，盡管中國特色社會主義反腐敗體制在實(shí)踐中已經(jīng)取得了顯著成就，為深入開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭提供了強(qiáng)有力的組織保證，但是在新的形勢下這種體制仍然存在諸多亟待解決的問題。概括而言，我國現(xiàn)行反腐敗體制存在問題主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

(一)地方反腐敗機(jī)構(gòu)難以獨(dú)立查辦案件

正像經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織所指出的那樣，獨(dú)立性被認(rèn)為是專門的反腐敗機(jī)構(gòu)能夠妥善而有效地行使其職能的基本要求*OECD, Specialised Anti-Corruption Institutions：Review of Models (Second Edition), OECD Publishing，2013，p.27.。之所以強(qiáng)調(diào)反腐敗機(jī)構(gòu)必須具備獨(dú)立性，一個重要的原因在于腐敗行為是一種危害嚴(yán)重、影響巨大的權(quán)力型違法行為。如果反腐敗機(jī)構(gòu)喪失其獨(dú)立性，那么腐敗分子就有可能憑借其掌握的權(quán)力和公共資源對反腐敗機(jī)構(gòu)的活動進(jìn)行干涉?；蛟S正因如此，《聯(lián)合國反腐敗公約》第6條、第11條、第36條不僅要求各締約國建立專門的反腐敗機(jī)構(gòu)，而且要求各締約國確保反腐敗機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。盡管我國也強(qiáng)調(diào)反腐敗機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，但是在反腐敗實(shí)踐中，我國反腐敗機(jī)構(gòu)卻因?yàn)檎误w制、地方保護(hù)主義等方面的原因而很難真正地獨(dú)立開展反腐敗工作。

根據(jù)《黨章》第43條、《中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)中央紀(jì)委、監(jiān)察部〈關(guān)于中央紀(jì)委、監(jiān)察部機(jī)關(guān)合署辦公和機(jī)構(gòu)設(shè)置有關(guān)問題的請示〉的通知》、《中共中央紀(jì)律檢查委員會、監(jiān)察部關(guān)于中央直屬機(jī)關(guān)和中央國家機(jī)關(guān)紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置的意見》以及《行政監(jiān)察法》第2條、第7條，在紀(jì)律檢查委員會和監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公之后，我國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，即各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)既受上一級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，又受同級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)*在2007年國務(wù)院設(shè)置專門負(fù)責(zé)預(yù)防腐敗工作的國家預(yù)防腐敗局，由國家預(yù)防腐敗局在監(jiān)察部加掛牌子，并且實(shí)行監(jiān)察部部長兼任國家預(yù)防腐敗局局長的機(jī)制之后，現(xiàn)行的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)際上是一套人馬，三塊牌子，既履行預(yù)防腐敗職責(zé)，又承擔(dān)懲治腐敗任務(wù)。。盡管這種領(lǐng)導(dǎo)體制在一定程度上有助于增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗的權(quán)威性和有效性，但是在地方黨委和政府缺乏反腐敗決心尤其是在地方保護(hù)主義的影響下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的反腐敗工作就會因?yàn)槠洫?dú)立性缺乏相應(yīng)的制度保障而陷入困境之中。這主要是因?yàn)?，在?shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，以及地方黨委和政府控制紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的人事任命、財政撥付、福利待遇、辦公條件等管理權(quán)限的情況下，地方各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的反腐敗工作能否取得成效，往往取決于地方黨委和政府的意志和決心，而與其辦案能力或者自身努力沒有必然的聯(lián)系。近年來的反腐敗實(shí)踐已經(jīng)充分證明，當(dāng)獲得地方黨委和政府的大力支持時，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處案件的力度就會顯著增強(qiáng)；而當(dāng)?shù)胤近h委和政府漠不關(guān)心時，尤其是在查處對象屬于地方黨委或者政府的重要領(lǐng)導(dǎo)時，或者在查處案件影響到地方利益的情況下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案效果就會大打折扣。

相對于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)而言，人民檢察院自偵部門由于受到更多的制約因素，獨(dú)立自主地展開反腐敗工作*一項問卷調(diào)查結(jié)果也表明，在腐敗犯罪案件偵查過程中，“領(lǐng)導(dǎo)、人情、關(guān)系等外界干擾因素多，辦案阻力大”是檢察機(jī)關(guān)自偵部門面臨的主要難題之一。參見王立等.職務(wù)犯罪偵查謀略與偵查手段研究[A].許海峰.法律監(jiān)督的理論與實(shí)證研究[C].北京：法律出版社，2004.187-188.的難度更大。一方面，盡管依照法律規(guī)定人民檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉，但是這并沒有否定立法機(jī)關(guān)、黨委對人民檢察院的干預(yù)。實(shí)際上，地方立法機(jī)關(guān)和黨委干預(yù)人民檢察院的偵查活動已經(jīng)屢見不鮮。畢竟，在地方人大掌握檢察官的選任大權(quán)、實(shí)施個案監(jiān)督以及審議檢察院的工作報告等情況下，如果地方人大干預(yù)檢察機(jī)關(guān)的偵查活動，那么檢察機(jī)關(guān)自偵部門很難完全不考慮地方人大的意見；在地方各級黨委所設(shè)立的政法委員會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)政法工作，以及實(shí)行黨管干部且絕大多數(shù)檢察官屬于黨員的情況下，如果黨委或者政法委員會干涉檢察機(jī)關(guān)的偵查活動，那么檢察機(jī)關(guān)自偵部門同樣很難不受到它們的左右；在某些地方黨委、政法委員會或者紀(jì)委以某些腐敗案件“事關(guān)大局”為由，對本地區(qū)有影響、有振動的大案要案進(jìn)行“協(xié)調(diào)定案”時，處于弱勢的檢察機(jī)關(guān)不可能完全按照自己的意志開展反腐敗活動*王超.刑事上訴制度的功能與構(gòu)造[M].北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2008.248-253.劉佑生,石少俠.規(guī)范執(zhí)法：檢察權(quán)的獨(dú)立行使與制約[M].北京：中國方正出版社，2007.141-226.。

另一方面，盡管按照現(xiàn)行法律地方行政機(jī)關(guān)無權(quán)干涉檢察機(jī)關(guān)對腐敗案件的偵查或者起訴活動，但是在檢察機(jī)關(guān)地方化的情況下，檢察機(jī)關(guān)往往不得不屈從于地方保護(hù)主義或者部門保護(hù)主義的需要，而無法嚴(yán)格按照法律對腐敗案件展開偵查或者起訴活動*對于檢察權(quán)的地方化以及地方保護(hù)主義對檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案的實(shí)證調(diào)查，還可以參見河南省三門峽市人民檢察院課題組.從制度上保障依法獨(dú)立行使檢察權(quán)問題研究[A].檢察論叢(第8卷)[C].北京：法律出版社，2004.229.陳衛(wèi)東.刑事訴訟法實(shí)施問題調(diào)研報告[M].北京：中國方正出版社，2001.113-114.。概括說來，所謂檢察機(jī)關(guān)地方化主要表現(xiàn)在如下幾個方面：(1)檢察機(jī)關(guān)設(shè)置的地方化。根據(jù)我國憲法和人民檢察院組織法的有關(guān)規(guī)定，除了極少數(shù)專門檢察院以外，人民檢察院的設(shè)置完全是按照行政區(qū)劃來設(shè)置的。而在這種情況下，人民檢察院的管轄范圍與其所在地行政機(jī)關(guān)的管轄區(qū)域完全重合，即四級檢察機(jī)關(guān)與四級行政區(qū)劃完全一一對應(yīng)。甚至地方各級人民檢察院都冠以地方的名稱來命名，如某某省人民檢察院、某某市人民檢察院、某某縣人民檢察院。(2)隸屬關(guān)系的地方化。根據(jù)現(xiàn)行憲法、組織法以及選舉法的有關(guān)規(guī)定，地方各級人民檢察院由地方各級人民代表大會選舉產(chǎn)生；地方各級人民檢察院向同級人民代表大會負(fù)責(zé)和匯報工作，接受同級人民代表大會的監(jiān)督和罷免。盡管人民檢察院由于實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制而使其地方化有所削弱，但是其地方化色彩并沒有得到徹底根除*由于人民檢察院實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，因此，人民檢察院檢察長的選舉有所不同，即地方各級人民檢察院的檢察長除了由各級地方人民代表大會選舉以外，還應(yīng)該報上一級人民檢察院的檢察長提請上一級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。例如，各省人民檢察院的檢察長由各省人民代表大會選舉產(chǎn)生，同時應(yīng)該由最高人民檢察院檢察長提請全國人大常委會批準(zhǔn)。。(3)司法經(jīng)費(fèi)的地方化。自20世紀(jì)80年代以來，我國檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)基本上實(shí)行分級管理、分級負(fù)擔(dān)的模式。盡管這種財政體制有助于充分調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，但是這種財政體制卻導(dǎo)致地方政府掌握了地方檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)管理大權(quán)。在地方各級檢察機(jī)關(guān)的裝備、辦公條件、福利、辦案經(jīng)費(fèi)等受制于地方財政的情況下，各地檢察機(jī)關(guān)不僅因?yàn)樗痉ń?jīng)費(fèi)不均衡而增加司法的不平衡性，而且各地檢察機(jī)關(guān)在司法過程中受到地方政府的干預(yù)，容易形成地方保護(hù)主義。(4)人事任免的地方化。與司法經(jīng)費(fèi)來源于地方財政一樣，地方政權(quán)機(jī)關(guān)還掌管著地方檢察人員的人事任免權(quán)。地方各級人民檢察院的檢察長都由地方各級人民代表大會選舉產(chǎn)生。而各級人民檢察院的副檢察長、檢察委員會委員、檢察員則由檢察長提請各級人民代表大會常務(wù)委員會任免。由于人民檢察院組織法沒有對人選如何產(chǎn)生、如何提名等問題作出詳細(xì)規(guī)定，在實(shí)踐中地方黨委組織部門或者政府人事主管部門實(shí)際上常常最終掌握地方各級檢察人員的人事任免權(quán)。

(二)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間難以有效銜接

盡管根據(jù)現(xiàn)行法律和反腐敗實(shí)踐，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間存在明確的職能分工，但是違反黨紀(jì)政紀(jì)的行為與違法犯罪行為之間的競合或者交叉關(guān)系決定了它們應(yīng)該加強(qiáng)彼此之間的配合和銜接。有鑒于此，中央紀(jì)律檢查委員會、最高人民檢察院和監(jiān)察部等部門先后發(fā)布了《關(guān)于黨的紀(jì)律檢查委員會與國家檢察機(jī)關(guān)建立聯(lián)系制度的通知》(中紀(jì)發(fā)[1988]12號)、《關(guān)于紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)在查處案件過程中互相提供有關(guān)案件材料的通知》(中紀(jì)發(fā)[1989]7號)、《關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在反腐敗斗爭中加強(qiáng)協(xié)作的通知》(高檢會[1993]31號)、《關(guān)于紀(jì)委協(xié)助黨委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的規(guī)定(試行)的通知》(中紀(jì)發(fā)[2005]10號)等文件，確立了一系列旨在強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間相互配合和銜接的制度，如聯(lián)席會議制度、案件移送制度、檢察機(jī)關(guān)提前介入紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查、聯(lián)合調(diào)查、協(xié)同辦案等。

從近年來的反腐敗實(shí)踐來看，盡管決策層和實(shí)務(wù)部門對聯(lián)席會議、案件移送、協(xié)同辦案等制度給予了很高期望，但是現(xiàn)行的反腐敗體制決定了這些制度并不能從根本上解決紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間的反腐敗銜接問題。這主要是因?yàn)?，在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)互不隸屬的情況下，再加上它們在地位、職能分工、權(quán)力配置、辦案理念、辦案程序、辦案手段、辦案依據(jù)、辦案責(zé)任、考核標(biāo)準(zhǔn)等方面的顯著差異，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間更有可能形成一種松散型、機(jī)動性、臨時性的協(xié)調(diào)機(jī)制，而很難真正構(gòu)建出一種穩(wěn)定、規(guī)范而高效的相互配合或者銜接機(jī)制。在這種情況下，一旦雙方難以形成共識，或者一方?jīng)]有給予足夠重視，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間的相互配合或者銜接就會大打折扣?；蛟S正因如此，我們常?？吹郊o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在查處案件過程中因?yàn)槿缦乱恍﹩栴}而難以實(shí)現(xiàn)有效銜接：紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)移送的主要是一些社會影響比較大的腐敗案件，而對于許多普通的腐敗犯罪案件，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)往往基于某些法律之外的因素或者部門利益因素以黨紀(jì)政紀(jì)處罰代替司法移送，而一些檢察機(jī)關(guān)對于自己發(fā)現(xiàn)的腐敗犯罪案件，往往更加關(guān)心的是能否追究刑事責(zé)任問題，而疏于將涉嫌違反黨紀(jì)政紀(jì)的腐敗案件移送到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理；無論是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立展開調(diào)查，還是檢察機(jī)關(guān)提前介入紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)都無法對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行的案件調(diào)查尤其是取證活動發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用，以致常常在偵查、起訴階段因證據(jù)問題而陷入不利處境；某些檢察機(jī)關(guān)在偵查腐敗犯罪案件過程中，常常因?yàn)榧o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)隨意承諾被調(diào)查人或者非法取證、不當(dāng)取證等行為而陷入被動的局面；出于部門利益方面的考慮，某些紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)常常私自截留或者處理涉案財物，沒有及時將涉案財物隨案移送到檢察機(jī)關(guān)，從而給檢察機(jī)關(guān)的偵查、起訴帶來不良影響；某些紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)常常因?yàn)樵诹敢罁?jù)、案件定性、移送時機(jī)、證據(jù)轉(zhuǎn)換、隨案財物等方面的分歧，影響到腐敗案件的調(diào)查效率或者調(diào)查時機(jī)*周長軍,縱博.論紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案方式的調(diào)整——以刑事訴訟法的最新修正為背景[J].政法論叢,2013,(1).馬方,周鴻廣.紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)相互移送案件機(jī)制若干理論問題分析[J].廣西師范大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué),2010,(3).李漢柏.關(guān)于建立和完善刑事司法與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)有效銜接機(jī)制的調(diào)查[N].中國紀(jì)檢監(jiān)察報,2010-09-22(003).許治安.紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)向檢察機(jī)關(guān)隨案移送涉案財物[J].人民檢察,2008,(21).。

(三)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)無法形成優(yōu)勢互補(bǔ)

在我國現(xiàn)行的反腐敗體制中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)由于它們在政治地位、職能分工、權(quán)力配置、辦案程序、調(diào)查手段等方面的差異而存在不同的優(yōu)勢和缺陷。就紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)而言，它不僅具有較高的政治地位和反腐敗的權(quán)威性，從而最大限度地克服在查處案件過程中遇到的阻力，而且可以采用相對靈活的非刑事司法程序?qū)λ懈瘮⌒袨檎归_調(diào)查，真正做到對腐敗行為的“零容忍”。然而，由于沒有強(qiáng)制偵查權(quán)，無法追究腐敗分子的刑事責(zé)任，只能采取處罰力度相對輕微的黨紀(jì)政紀(jì)處分。因此，在腐敗行為的懲治力度和威懾效果方面，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)相比顯然不可同日而語。盡管檢察機(jī)關(guān)享有強(qiáng)制偵查權(quán)，能夠通過追究刑事責(zé)任加大對腐敗行為的懲治力度和威懾效果，但是檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查范圍、調(diào)查手段和調(diào)查程序等方面都受到刑事訴訟法的嚴(yán)格限制，而無法像紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)那樣對腐敗行為展開相對靈活的調(diào)查活動。尤其是在政治地位偏低、權(quán)威性不足的情況下，檢察機(jī)關(guān)在偵查腐敗犯罪案件過程中更容易受到外界的不當(dāng)干擾。

盡管腐敗行為在理論上可以明確區(qū)分為犯罪、一般違法以及違紀(jì)這三種表現(xiàn)形式，但是，是否有必要據(jù)此按照現(xiàn)行的反腐敗體制而分設(shè)性質(zhì)不同的反腐敗機(jī)構(gòu)是一個值得進(jìn)一步斟酌的問題。畢竟，在腐敗犯罪與一般違法行為或者違反黨紀(jì)政紀(jì)的行為產(chǎn)生競合的情況下，很容易產(chǎn)生多頭調(diào)查和重復(fù)調(diào)查的現(xiàn)象，從而消耗有限的反腐敗資源和降低反腐敗的效率。更為重要的是，盡管紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在反腐敗實(shí)踐中已經(jīng)形成了相互依賴的關(guān)系，但是各自為政式的反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)置模式?jīng)Q定了二者很難實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。例如，盡管紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)可以查處幾乎所有的腐敗案件，但是要想真正充分發(fā)揮懲治腐敗的威懾功能，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)必須依賴于檢察機(jī)關(guān)對腐敗犯罪案件的偵查和起訴活動。然而，在無法采取強(qiáng)制性偵查措施的情況下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅難以及時、有效地收集能充分證明腐敗行為的證據(jù)，而且檢察機(jī)關(guān)對腐敗案件的偵查活動往往也會因?yàn)榧o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)事先的“打草驚蛇”而受到一定的影響。正如有的學(xué)者所指出的那樣，決定采用“雙規(guī)”或“兩指”時，通常只有很少一部分的腐敗犯罪證據(jù)，甚至沒有嚴(yán)格的犯罪證據(jù)，大量的證據(jù)通常要在“雙規(guī)”或“兩指”之后獲得。而一旦決定采取“雙規(guī)”或“兩指”，等于把調(diào)查行動完全暴露給了嫌疑腐敗分子，不僅不利于消除雙方在腐敗犯罪行為信息上的不對稱，反而在一定程度上由于調(diào)查行動的暴露而增加了調(diào)查取證的困難*任建明.我國未來反腐敗制度改革的關(guān)鍵：反腐敗機(jī)構(gòu)與體制[J].廉政文化研究,2010,(1).。而這也正是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處的腐敗案件難以轉(zhuǎn)化為腐敗犯罪案件以及腐敗犯罪案件不起訴率過于偏高的一個重要原因。再如，盡管檢察機(jī)關(guān)憑借其強(qiáng)制偵查權(quán)可以更加有效地偵查腐敗犯罪案件，但是在容易受到外界干擾的情況下，檢察機(jī)關(guān)對腐敗案件的偵查活動往往不得不依賴于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織協(xié)調(diào)。而紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織協(xié)調(diào)雖然在客觀上有助于檢察機(jī)關(guān)排除外界因素的不良影響，但是這種做法不僅會增加檢察機(jī)關(guān)對于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的依賴性，而且難以避免紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)的偵查活動進(jìn)行指手畫腳。

在反腐敗實(shí)踐中，為了彌補(bǔ)偵查水平等方面的缺陷，許多檢察機(jī)關(guān)往往會采取與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“聯(lián)合辦案”的方式來開展腐敗案件的查處工作。畢竟，腐敗案件犯罪嫌疑人通常身居要職，掌握許多公共資源，而檢察機(jī)關(guān)的政治地位偏低，缺乏足夠的權(quán)威。這決定了檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查腐敗案件的過程中往往會遇到各種各樣的阻力和困難。在這種背景之下，為了懲治腐敗犯罪，檢察機(jī)關(guān)往往不得不與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合采取行動。而在“聯(lián)合辦案”過程中，為了規(guī)避刑事訴訟法規(guī)定的傳喚時間限制，尤其是為了更加有效地審訊涉嫌腐敗的國家工作人員，檢察機(jī)關(guān)的許多辦案人員往往熱衷于采用紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的“雙規(guī)”(或“兩規(guī)”)、“兩指”措施*王超.論隱形程序[J].中國刑事法雜志,2002,(1).。盡管“聯(lián)合辦案”或者檢察機(jī)關(guān)借用“雙規(guī)”、“兩指”措施在客觀上有助于實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間的優(yōu)勢互補(bǔ)，但是這種做法卻具有難以克服的局限性。

一方面，盡管現(xiàn)代法治國家從來都不否認(rèn)打擊腐敗、懲治腐敗的必要性和重要性，但其前提條件必須是通過正當(dāng)程序懲治腐敗。按照正當(dāng)程序標(biāo)準(zhǔn)雖然不一定能夠確保國家準(zhǔn)確而有效地懲治腐敗，甚至有時還會導(dǎo)致放縱腐敗的結(jié)果，但是國家通過正當(dāng)程序懲治腐敗，無論結(jié)果如何，都是可以接受的和令人信服的。相反，為了懲治腐敗，國家如果不顧及程序的正當(dāng)性，即使將所有腐敗分子都繩之以法，也未必令人信服。

另一方面，在“雙規(guī)”、“兩指”措施比較模糊、缺乏嚴(yán)格限制的情況下，檢察機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的聯(lián)合辦案就有可能為任意限制或者剝奪公民的人身自由，甚至為疲勞審訊或者刑訊逼供打開方便之門。無論是新舊《行政監(jiān)察法》第20條，還是《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第28條、《中共中央紀(jì)律檢查委員會、監(jiān)察部關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依法采用“兩指”“兩規(guī)”措施若干問題的通知》都只是原則性地規(guī)定了“兩規(guī)”、“兩指”措施，而沒有像《刑事訴訟法》及其司法解釋那樣詳細(xì)而嚴(yán)格地規(guī)定辦案人員訊問犯罪嫌疑人的程序。而在實(shí)行由供到證的偵查模式之下，如何獲取犯罪嫌疑人的有罪供述，對于檢察機(jī)關(guān)能否偵破腐敗犯罪案件，具有至關(guān)重要的作用。而受制于偵查水平、偵查裝備、偵查手段、偵查素養(yǎng)等方面的限制，檢察機(jī)關(guān)的自偵部門往往根據(jù)刑事訴訟法規(guī)定的有限傳喚時間，很難順利地獲取犯罪嫌疑人的有罪供述。有鑒于此，檢察機(jī)關(guān)自偵部門常常主動聯(lián)合紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，以便通過靈活得多的“雙規(guī)”、“兩指”措施“變相羈押”涉案人員以贏得足夠多的審訊時間，從而為拿下犯罪嫌疑人的有罪供述奠定良好基礎(chǔ)。在這種背景之下，“疲勞審訊”往往成為聯(lián)合辦案人員順利破案的不二法門。實(shí)際上，在檢察機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案期間，辦案人員對涉案國家工作人員的刑訊逼供或者變相刑訊逼供早已成為屢見不鮮的現(xiàn)象。也正是在這個意義上，許多辯護(hù)律師在腐敗犯罪案件審理過程中，常常以刑訊逼供為由要求法院排除被告人在“聯(lián)合辦案”或者“雙規(guī)”、“兩指”期間所作的有罪供述*謝海濤.湖州褚明劍案證據(jù)戰(zhàn)[J].新世紀(jì),2011,(41).張有義.“排雷”非法證據(jù)[J].財經(jīng),2011,(26).。而且，檢察機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案，不僅混淆了二者的職能分工和辦案程序，而且導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)因?yàn)樘崆敖槿攵陔S后的偵查活動中很容易形成先入為主的臆斷，從而不利于保護(hù)腐敗案件犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。

(四)違法違紀(jì)案件轉(zhuǎn)化為腐敗犯罪案件的比例過低

目前，我國反腐敗斗爭的一個基本模式是，先由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查違紀(jì)違法案件，再由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)將涉嫌犯罪的腐敗案件移送檢察機(jī)關(guān)處理，然后檢察機(jī)關(guān)自偵部門再對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)交的腐敗犯罪案件進(jìn)行偵查。盡管在現(xiàn)行的反腐敗體制之下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的違紀(jì)調(diào)查和黨紀(jì)政紀(jì)處分對于腐敗分子具有一定的威懾作用，但是相對于刑事偵查和刑事制裁而言，這種威懾作用仍然不可同日而言。畢竟，在涉及人的自由與生命的情況下，刑罰是最嚴(yán)厲的一種手段。在這種情況下，違紀(jì)案件能否轉(zhuǎn)化成為腐敗犯罪案件在相當(dāng)程度上反映出我國對于腐敗行為的懲治力度。

但令人遺憾的是，從反腐敗實(shí)踐來看，我國違紀(jì)違法案件轉(zhuǎn)化為腐敗犯罪案件的比率明顯偏低。例如，根據(jù)歷年《中國法律年鑒》、中央紀(jì)律檢查委員會的工作報告提供的數(shù)據(jù)，2013年全國各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案17.2萬件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分18.2萬人，移送司法機(jī)關(guān)處理9600人，占黨紀(jì)政紀(jì)處分總數(shù)的5.27%；2011年全國各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案137859萬件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分142893萬人，移送司法機(jī)關(guān)處理5334人，占黨紀(jì)政紀(jì)處分總數(shù)的3.73%；2010年全國各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案139621件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分146517人，移送司法機(jī)關(guān)處理5373人，占黨紀(jì)政紀(jì)處分總數(shù)的3.67%；2009年全國各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案134504件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分138708人，移送司法機(jī)關(guān)處理5366人，占黨紀(jì)政紀(jì)處分總數(shù)的3.87%；2008年全國各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案128516萬件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分133951人，移送司法機(jī)關(guān)處理4518人，占黨紀(jì)政紀(jì)處分總數(shù)的3.37%；2006年全國各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案123489件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分97260人，移送司法機(jī)關(guān)處理3530人，占黨紀(jì)政紀(jì)處分總數(shù)的3.63%；2004年全國各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案166705件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分170850人，移送司法機(jī)關(guān)處理4915人，占黨紀(jì)政紀(jì)處分總數(shù)的2.88%。從這些統(tǒng)計數(shù)據(jù)不難看出，2004年至2013年期間(2005年、2007年、2012年數(shù)據(jù)缺失)，盡管全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)給予黨紀(jì)政紀(jì)的腐敗分子已經(jīng)達(dá)到1012179人，但是被移送司法機(jī)關(guān)處理的僅有38636人，約占總數(shù)的3.82%。這意味著，違法違紀(jì)案件轉(zhuǎn)化為腐敗犯罪案件的比例過低可能很難對腐敗分子形成強(qiáng)有力的震懾作用。畢竟，在腐敗成本過低的情況下，腐敗分子可能基于過高的腐敗收益而鋌而走險。

(五)預(yù)防腐敗的分散化

構(gòu)建預(yù)防性反腐敗機(jī)構(gòu)既是堅持標(biāo)本兼治方針、扎實(shí)推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的需要，也是貫徹落實(shí)《聯(lián)合國反腐敗公約》、深入開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的需要。盡管我國已經(jīng)構(gòu)建了專門的預(yù)防性反腐敗機(jī)構(gòu)——國家預(yù)防腐敗局，但是我國還在紀(jì)律檢查委員會、行政檢察機(jī)關(guān)和人民檢察院內(nèi)部設(shè)置了專門的辦事機(jī)構(gòu)來承擔(dān)預(yù)防腐敗的職能。這種設(shè)置模式不僅帶來前文所述機(jī)構(gòu)重疊、條塊分割、浪費(fèi)反腐敗資源、降低反腐敗效率等方面的問題，而且從實(shí)踐來看，紀(jì)律檢查委員會、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和人民檢察院并沒有像人們所想象中的那樣充分發(fā)揮預(yù)防腐敗的職能作用。就紀(jì)律檢查委員會和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的預(yù)防腐敗而言，最大的問題在于紀(jì)律檢查委員會、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作重心始終放在查辦腐敗案件上面，基本上沒有足夠的人力、物力、財力來開展有效的預(yù)防腐敗工作。這導(dǎo)致許多地方紀(jì)律檢查委員會、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的預(yù)防腐敗效果十分有限。在許多地方紀(jì)律檢查委員會、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的預(yù)防腐敗工作甚至處于有名無實(shí)的狀態(tài)之中。

近年來，盡管最高人民檢察院采取了許多措施來推動檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪預(yù)防工作，但是從實(shí)踐來看，人民檢察院在職務(wù)犯罪預(yù)防方面的大力投入并沒有帶來應(yīng)有的收益。尤其是在許多檢察機(jī)關(guān)，職務(wù)犯罪預(yù)防工作形式化現(xiàn)象比較嚴(yán)重，很難像人們所期望的那樣起到預(yù)防職務(wù)犯罪的實(shí)際效果。一些學(xué)者的實(shí)證研究也充分表明，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪預(yù)防工作因?yàn)楦鞣N難以解決的困境而陷入徒有虛名的尷尬境地之中。例如，在山東省檢察系統(tǒng)，職務(wù)犯罪預(yù)防工作存在的困境或者問題主要包括：地方黨委對職務(wù)預(yù)防工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)有名無實(shí)，事務(wù)纏身的地方黨委既難以花費(fèi)大量精力對預(yù)防工作進(jìn)行有效部署，也缺乏開展預(yù)防工作的經(jīng)驗(yàn)和知識；由于檢察機(jī)關(guān)沒有超越其他部門的特殊權(quán)威，也不能就開展預(yù)防職務(wù)犯罪工作對其他部門發(fā)號施令，因此由檢察機(jī)關(guān)牽頭組建的預(yù)防協(xié)會大多有名無實(shí)，而所謂社會化、網(wǎng)絡(luò)化的預(yù)防機(jī)制也僅是紙上談兵；盡管最高人民檢察院專門下發(fā)了關(guān)于檢察機(jī)關(guān)有關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)預(yù)防職務(wù)犯罪工作職責(zé)分工的規(guī)定，要求各個業(yè)務(wù)部門均在其各自業(yè)務(wù)范圍內(nèi)參與預(yù)防工作，職務(wù)犯罪預(yù)防部門則對預(yù)防工作進(jìn)行統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)，但是絕大多數(shù)檢察院的其他業(yè)務(wù)部門對預(yù)防工作并不積極配合，不將預(yù)防工作當(dāng)作份內(nèi)業(yè)務(wù)；地方檢察機(jī)關(guān)不僅普遍不具備向社會各界提供預(yù)防咨詢的技術(shù)能力和信息資源，而且檢察機(jī)關(guān)向發(fā)案單位發(fā)出的檢察建議大都會無果而終；盡管地方檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)了預(yù)防職務(wù)犯罪信息建設(shè)，但是其信息庫往往徒有其表，不僅信息數(shù)量少，而且信息質(zhì)量較低，尚未取得實(shí)質(zhì)性效果；不少檢察機(jī)關(guān)花費(fèi)巨資建設(shè)的警示教育基地往往成為一種形象工作，難以起到應(yīng)有的教育效果；不少檢察機(jī)關(guān)預(yù)防部門的經(jīng)費(fèi)供給和人員配備不能滿足有效開展各項預(yù)防業(yè)務(wù)的最低需求等等*桑本謙,李華.檢察機(jī)關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪的困境和出路[J].當(dāng)代法學(xué),2010,(3).。

二、中國反腐敗體制的改革構(gòu)想

盡管我國以紀(jì)律檢查委員會、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、預(yù)防腐敗局為核心的反腐敗體制在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭中已經(jīng)取得了顯著成就，但是這種反腐敗體制因?yàn)槌杀具^高、效率過低而越來越難以適應(yīng)我國深入開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的形勢需要。為了形成反腐敗的整體合力，解決現(xiàn)行反腐敗體制存在的各種問題，更好地遏制腐敗蔓延勢頭，從源頭上防治腐敗，我國亟待對現(xiàn)行的反腐敗體制進(jìn)行修改和完善。

(一)整合預(yù)防性反腐敗機(jī)構(gòu)

無論是為了改變機(jī)構(gòu)重疊、條塊分割和提高預(yù)防腐敗的效率和力度，還是為了改變紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)、人民檢察院內(nèi)部名不副實(shí)的預(yù)防腐敗工作，我國在反腐敗體制改革中都有必要整合預(yù)防腐敗局、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)、人民檢察院的預(yù)防腐敗職能，形成預(yù)防腐敗的合力。一個可行的方案是，在黨內(nèi)即紀(jì)律檢查委員會內(nèi)部設(shè)置反腐敗預(yù)防委員會，專門負(fù)責(zé)黨內(nèi)的預(yù)防腐敗工作；取消行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和人民檢察院的預(yù)防腐敗職能，將行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和人民檢察院內(nèi)設(shè)的腐敗預(yù)防部門與國家預(yù)防腐敗局合并，在國務(wù)院下設(shè)反腐敗預(yù)防委員會，作為國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)國家層面的腐敗預(yù)防工作。進(jìn)一步而言，中央紀(jì)律檢查委員會下設(shè)的反腐敗預(yù)防委員會和國務(wù)院下設(shè)的反腐敗預(yù)防委員會屬于中央一級的預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)；在地方設(shè)置三級反腐敗預(yù)防委員會，作為中央反腐敗預(yù)防委員會的派出機(jī)構(gòu)，而不是地方黨政機(jī)構(gòu)的組成部分；全國各級反腐敗預(yù)防委員會自上而下實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。為了正確處理黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系和提高預(yù)防腐敗的效率，黨內(nèi)的反腐敗預(yù)防委員會和國家機(jī)構(gòu)內(nèi)部的反腐敗預(yù)防委員會可以實(shí)行合署辦公，實(shí)行一套人馬、兩個機(jī)構(gòu)名稱、在黨內(nèi)和國家層面分別開展腐敗預(yù)防工作的體制。

(二)增設(shè)反腐敗調(diào)查委員會

為了從根本上克服我國現(xiàn)行反腐敗體制存在的各種問題，較為徹底地遏制腐敗蔓延勢頭、從源頭上防治腐敗的目標(biāo)，提高反腐敗的效率和加大懲治腐敗的力度，我國應(yīng)該著力整合紀(jì)律檢查委員會、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和人民檢察院的懲治腐敗功能，通過增設(shè)反腐敗調(diào)查委員會構(gòu)建專門的、統(tǒng)一的腐敗案件調(diào)查機(jī)構(gòu)。

第一，關(guān)于反腐敗調(diào)查委員會的設(shè)置路徑。正如前文所述，就現(xiàn)行的政治體制和法律制度而言，反腐敗調(diào)查委員會的設(shè)置顯然并非易事。一方面，如果在紀(jì)委內(nèi)部設(shè)置具有執(zhí)法性質(zhì)的反腐敗調(diào)查委員會，那么將在法理上很難站得住腳。畢竟，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律不能互相混淆，黨內(nèi)機(jī)構(gòu)不宜插手國家法律事務(wù)。另一方面，雖然在國家政權(quán)系統(tǒng)中設(shè)置反腐敗調(diào)查委員會更加符合其執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，但是根據(jù)國家法律設(shè)置的反腐敗調(diào)查委員會無法適用于僅僅涉及違反黨紀(jì)的腐敗行為。有鑒于此，為了從根本上解決現(xiàn)行反腐敗機(jī)構(gòu)重疊、權(quán)力分散等方面的難題，而且不至于破壞黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系，我們應(yīng)該在黨內(nèi)和國家政權(quán)組織體系內(nèi)分別設(shè)置反腐敗調(diào)查委員會。一是由紀(jì)律檢查委員會和政府部門分別根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律各自組建反腐敗調(diào)查委員會。二是修改刑事訴訟法、行政監(jiān)察法、公務(wù)員法、檢察官法等相關(guān)法律，取消檢察機(jī)關(guān)自偵部門、行政監(jiān)察部門的反腐敗調(diào)查職能，通過制定專門的反腐敗法律授權(quán)政府部門下設(shè)的反腐敗調(diào)查委員會調(diào)查涉嫌違法、犯罪以及違反政紀(jì)、司法紀(jì)律等方面的腐敗案件。三是通過修改黨內(nèi)法規(guī)，授權(quán)紀(jì)律檢查委員會下設(shè)的反腐敗調(diào)查委員會調(diào)查涉嫌違反黨紀(jì)的腐敗案件。

第二，關(guān)于兩種反腐敗調(diào)查委員會的合署辦公體制。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的區(qū)分決定了我們只能分別在黨內(nèi)和政府部門設(shè)置不同性質(zhì)的反腐敗調(diào)查委員會，而無法設(shè)置完全統(tǒng)一的反腐敗調(diào)查委員會。但是，在黨內(nèi)和政府部門分別設(shè)置反腐敗調(diào)查委員會的做法可能產(chǎn)生新的機(jī)構(gòu)重疊、權(quán)力分散等問題。有鑒于此，為了在提高反腐敗效率的同時維持現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系，并從根本上解決反腐敗機(jī)構(gòu)重疊、權(quán)力分散等問題，反腐敗調(diào)查委員會應(yīng)該與前文所述反腐敗預(yù)防委員會保持一致，也實(shí)行合署辦公的體制。進(jìn)一步而言，盡管我國應(yīng)該在黨內(nèi)和政府部門分別設(shè)置反腐敗調(diào)查委員會，但是黨內(nèi)的反腐敗調(diào)查委員會和政府部門的反腐敗調(diào)查委員會可以實(shí)行一套人馬、兩個機(jī)構(gòu)名稱的和合署辦公體制，以便對包括違反紀(jì)律、一般違法、犯罪在內(nèi)的所有腐敗案件展開調(diào)查。

第三，關(guān)于反腐敗調(diào)查委員會的功能設(shè)置。盡管腐敗是一種嚴(yán)重危害國家和社會的行為，但是在現(xiàn)代法治社會實(shí)行證據(jù)裁判主義的情況下，國家對腐敗行為的懲治只能依賴于足夠的證據(jù)來證明腐敗事實(shí)。這決定了證據(jù)調(diào)查不僅是懲治腐敗的必經(jīng)程序，而且是懲治腐敗的基礎(chǔ)和前提。腐敗調(diào)查的質(zhì)量好壞和效率高低，不僅關(guān)系到能否及時、準(zhǔn)確地揭露、查明腐敗、有效控制腐敗分子，而且影響到能否順利起訴、挽回腐敗行為所造成的損失、確保腐敗分子受到應(yīng)有的懲罰等。正是在這個意義上，世界各國設(shè)置的執(zhí)法性反腐敗機(jī)構(gòu)基本上都可以定位為調(diào)查機(jī)構(gòu)，迄今為止似乎還沒有哪個國家針對腐敗案件設(shè)置專門的起訴機(jī)構(gòu)或者審判機(jī)構(gòu)*盡管《聯(lián)合國反腐敗公約》第36條要求締約國建立專門的反腐敗機(jī)構(gòu)，但是這里的反腐敗機(jī)構(gòu)是否包括專門的起訴機(jī)構(gòu)或者審判機(jī)構(gòu)在內(nèi)并不明確。而從世界各國的反腐敗實(shí)踐來看，所謂專門的反腐敗機(jī)構(gòu)主要就是專門的預(yù)防性反腐敗機(jī)構(gòu)和專門的反腐敗調(diào)查機(jī)構(gòu)。但值得注意的是，某些國家的反腐敗調(diào)查機(jī)構(gòu)兼有調(diào)查和起訴兩項職能，如美國的獨(dú)立檢察官、瑞典議會監(jiān)察專員公署、印度的中央調(diào)查局、泰國國家反腐敗委員會等。。實(shí)際上，在腐敗案件的調(diào)查工作能夠得到充分保障的情況下，是否設(shè)立完全獨(dú)立的專門性起訴機(jī)構(gòu)或者審判機(jī)構(gòu)對腐敗案件的起訴或者審判并沒有實(shí)質(zhì)性的負(fù)面影響。畢竟，相對于調(diào)查程序而言，更加公開透明的起訴程序或者審判程序至少在理論上更有助于確保腐敗案件得到公正的處理。更何況，在我國以偵查程序?yàn)橹行牡男淌略V訟構(gòu)造中，打擊與懲治腐敗的困境主要在于調(diào)查環(huán)節(jié)，而不在起訴和審判環(huán)節(jié)。有鑒于此，筆者建議我國反腐敗調(diào)查委員會不宜承擔(dān)過寬的功能，只需專門承擔(dān)腐敗案件的調(diào)查功能即可。

第四，反腐敗調(diào)查委員會的組織體系和管理體制。就目前而言，無論是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)還是檢察機(jī)關(guān)，都是按照“條塊分割”的模式進(jìn)行設(shè)置的。盡管這種設(shè)置模式有助于加強(qiáng)反腐敗機(jī)構(gòu)與黨政機(jī)關(guān)的聯(lián)系，但是這往往以犧牲反腐敗機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性為代價，進(jìn)而影響到腐敗案件的懲治力度和效果。為了防止反腐敗調(diào)查委員會重蹈紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的覆轍，反腐敗調(diào)查委員會的設(shè)置顯然不能再走“條塊分割”的老路，而是應(yīng)該實(shí)行自上而下的四級垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。一方面，為了防止地方黨政機(jī)關(guān)對反腐敗調(diào)查委員會的干預(yù)，應(yīng)當(dāng)將紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的自偵部門從地方黨政機(jī)構(gòu)中剝離，成立自上而下的、完全獨(dú)立于地方黨政機(jī)構(gòu)的反腐敗調(diào)查委員會。與垂直管理體制相對應(yīng)的是，各級反腐敗調(diào)查委員會的人事任免、財務(wù)經(jīng)費(fèi)、待遇編制等事項也應(yīng)該脫離地方黨政機(jī)構(gòu)的控制，納入國家預(yù)算，由中央統(tǒng)一安排管理。另一方面，為了降低改革成本，便于反腐敗調(diào)查委員會將構(gòu)成犯罪的腐敗案件向檢察機(jī)關(guān)移送起訴，可以參照現(xiàn)行的行政區(qū)域規(guī)劃，在從中央到縣一級分別設(shè)立最高、高級、中級、初級四個等級的反腐敗調(diào)查委員會。中央一級的反腐敗調(diào)查委會包括中央紀(jì)委下設(shè)的反腐敗調(diào)查委員會和國務(wù)院下設(shè)的反腐敗調(diào)查委員會，分別受中央紀(jì)律檢查委員會和國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)。而為了體現(xiàn)反腐敗調(diào)查委員會的地位，可以任命中央紀(jì)委副書記、國務(wù)院副總理分別兼任中央一級反腐敗調(diào)查委員會的負(fù)責(zé)人。地方各級反腐敗調(diào)查委員相當(dāng)于中央一級反腐敗調(diào)查委員會的派出機(jī)構(gòu)。而且，地方各級反腐敗調(diào)查委員會受上級反腐敗調(diào)查委員會的領(lǐng)導(dǎo)。

第五，反腐敗調(diào)查委員會的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。為了更好地實(shí)現(xiàn)腐敗案件的調(diào)查職能，反腐敗調(diào)查委員會不僅需要設(shè)置專門的案件調(diào)查部門，還應(yīng)該根據(jù)案件調(diào)查的需要設(shè)置一些其他部門。例如，為了解決目前多頭舉報、重復(fù)舉報、舉報質(zhì)量不高、對舉報人保護(hù)不力、泄密舉報材料、濫用舉報等問題，并確保舉報成為社會民眾同腐敗現(xiàn)象作斗爭的銳利武器，為腐敗案件的調(diào)查提供量多、質(zhì)優(yōu)的線索，可以設(shè)置情報信息處理中心，對人民群眾的來信來訪、舉報等實(shí)行統(tǒng)一管理，加強(qiáng)對舉報人和舉報材料的保護(hù)；為了應(yīng)對愈演愈烈的貪官外逃現(xiàn)象，積極追捕外逃貪官，大力追繳被轉(zhuǎn)移到國外的腐敗財物，可以設(shè)置國際合作部門，專門開展反腐敗領(lǐng)域的國際交流與合作；為了提高腐敗案件的調(diào)查質(zhì)量和效率，監(jiān)督辦案人員嚴(yán)格依照法律調(diào)查案件，可以設(shè)置案件審查部門，對調(diào)查終結(jié)的腐敗案件進(jìn)行審查，并作出是否移送檢察機(jī)關(guān)提起公訴的決定；為了保障腐敗調(diào)查與腐敗懲治之間的適當(dāng)分離，可以設(shè)置懲戒部門，對違反黨紀(jì)、政紀(jì)、一般違法但是尚未構(gòu)成犯罪的腐敗行為予以懲治，如果案件審查部門認(rèn)為調(diào)查終結(jié)的案件只是涉嫌違反黨紀(jì)、政紀(jì)，而沒有構(gòu)成犯罪，那么應(yīng)該將案件移送到懲戒部門處理，而不能直接給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分；為了給腐敗案件的調(diào)查工作提供良好的后勤保障和智力支持，可以設(shè)置綜合行政、技術(shù)裝備、政策法律研究、職業(yè)培訓(xùn)等部門。為了強(qiáng)化腐敗案件調(diào)查的專業(yè)分工和提高調(diào)查效率，還可以根據(jù)不同的案件類型或者專業(yè)領(lǐng)域在案件調(diào)查部門設(shè)置內(nèi)部更加細(xì)致的職能部門，如根據(jù)不同的腐敗主體，將案件調(diào)查部門細(xì)分為公職人員腐敗調(diào)查處、私營部門腐敗調(diào)查處等。

第六，反腐敗調(diào)查委員會的權(quán)力配置。由于腐敗行為具有較強(qiáng)的隱蔽性、行業(yè)性、智能性等特點(diǎn)，因此，無論是查獲腐敗分子還是收集腐敗證據(jù)，無疑都存在較高難度?；蛟S正因如此，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織將“足夠的資源、手段和培訓(xùn)”作為反腐敗機(jī)構(gòu)的一項重要要求*OECD, Specialised Anti-Corruption Institutions：Review of Models (Second Edition), OECD Publishing，2013，pp.31-32.。世界上一些著名的反腐敗機(jī)構(gòu)也無不擁有充足的資源和強(qiáng)有力的調(diào)查權(quán)?！堵?lián)合國反腐敗公約》第50條不僅規(guī)定各締約國應(yīng)當(dāng)許可反腐敗機(jī)構(gòu)使用特殊偵查手段，而且明確要求各締約國允許法庭采納由特殊偵查手段所獲取的證據(jù)。然而，在我國現(xiàn)行反腐敗體制中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)自偵部門不僅在調(diào)查水平、調(diào)查模式、技術(shù)裝備等方面存在諸多缺陷，而且在調(diào)查過程中只能采取一些常規(guī)性的調(diào)查手段，而無法使用某些行之有效的特殊手段或者技術(shù)手段。即使是常規(guī)性的調(diào)查手段，也往往因?yàn)榧o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)自偵部門之間難以實(shí)現(xiàn)良好銜接、優(yōu)勢互補(bǔ)，以及落后的由供到證的調(diào)查模式，而大大影響了腐敗案件的調(diào)查效率或者調(diào)查質(zhì)量。顯而易見，這種局面不能滿足調(diào)查腐敗案件和嚴(yán)厲懲治腐敗的實(shí)際需要。為了提高腐敗案件的調(diào)查水平和效率，從根本上彌補(bǔ)現(xiàn)行反腐敗機(jī)構(gòu)難以有效銜接、無法實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)的內(nèi)在缺陷，可以從如下幾個方面配置反腐敗調(diào)查委員會的調(diào)查權(quán)：(1)在調(diào)查案件過程中不再區(qū)分到底是違紀(jì)違法行為還是犯罪行為，即只要是涉嫌腐敗的行為，無論是違紀(jì)違法行為還是犯罪行為，反腐敗調(diào)查委員會都有權(quán)展開調(diào)查*收集證據(jù)、查明事實(shí)是懲治腐敗的邏輯前提。而就證據(jù)調(diào)查的一般規(guī)律而言，腐敗案件在性質(zhì)上到底是違紀(jì)違法行為還是犯罪行為，往往在調(diào)查終結(jié)之后才能做出正確的評價。這決定了在調(diào)查開始的時候沒有必要像目前這樣在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之間實(shí)行明確的分工。；(2)在區(qū)分任意調(diào)查和強(qiáng)制調(diào)查的基礎(chǔ)上，將紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)慣用的而且行之有效的“兩規(guī)”、“兩指”等措施以及檢察機(jī)關(guān)自偵部門采用的詢問、查詢等初查措施納入到任意調(diào)查范疇*借鑒理論界關(guān)于任意偵查和強(qiáng)制偵查的界定，任意調(diào)查主要是指不采用強(qiáng)制性手段、不對被調(diào)查人的重要權(quán)利造成強(qiáng)制性損害的調(diào)查措施，如訊問、詢問、勘驗(yàn)、檢查、查詢、鑒定等，而強(qiáng)制調(diào)查主要是指采用強(qiáng)制性手段、可能對被調(diào)查人的重要權(quán)利造成強(qiáng)制性損害的調(diào)查措施，如搜查、扣押、查封、凍結(jié)、逮捕、拘留等。；(3)在區(qū)分常規(guī)調(diào)查和特殊調(diào)查的基礎(chǔ)上，賦予反腐敗調(diào)查委員會以廣泛的特殊調(diào)查手段，即諸如跟蹤、監(jiān)視、誘惑偵查、秘密搜查等之類的秘密偵查手段，以及諸如竊聽、監(jiān)聽、截獲通訊、秘密拍照、秘密錄像等之類的技術(shù)偵查手段；(4)為了在保障人權(quán)和調(diào)查證據(jù)之間保持平衡，對于任意調(diào)查和常規(guī)調(diào)查可以規(guī)定相對寬松的適用條件和審批程序，而對于強(qiáng)制調(diào)查措施和特殊調(diào)查手段則規(guī)定相對嚴(yán)格的適用條件和審批程序。

The Rethinking and Reform of China’s Anti-Corruption System

ZHU Li-heng

(LawSchoolofHunanNormalUniversity,Changsha,Hunan410081,China)

Our country has commission for discipline inspection, supervisory organs, procuratorial organs, bureau of corruption prevention as the core of the anti-corruption system, it provide a powerful guarantee from our party and has made remarkable achievements in practice.But as the cost is too high and efficiency is too low ,the anti-corruption system is getting more and more difficult to adapt to our party’s willof honest administration construction and anti-corruption situation requires. In order to pool efforts for the anti-corruption powers and better preventionfor the spread of corruptionfrom its source.China should optimize and reform the current anti-corruption system throughadding anti-corruption prevention committee, anti-corruption investigation commissionand adjust its system of leadership, management, internal structure and power configurationon the basis of combination of commission for discipline inspection, supervisory organs, procuratorial organs, bureau of corruption prevention.

anti-corruption system; anti-corruption agencies; pool efforts

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.20170222.004

2016-12-06 該文已由“中國知網(wǎng)”(www.cnki.net)2017年2月22日數(shù)字出版，全球發(fā)行

本文為作者主持的國家社科基金“中國特色社會主義反腐敗體制研究”(14BKS057)的階段性成果。

朱立恒,男，湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授,碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，主要研究方向：訴訟法學(xué)。

DF8

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1672-769X(2017)02-0003-09