生態環境損害法律責任追究實證研究
——以湖南十大案件為素材*

雷津寧,蔣蘭香

(1.中南大學法學院，湖南 長沙 410083；2.中南林業科技大學法學院，湖南 長沙 410004 )

生態環境損害法律責任追究實證研究
——以湖南十大案件為素材*

雷津寧1,蔣蘭香2

(1.中南大學法學院，湖南 長沙 410083；2.中南林業科技大學法學院，湖南 長沙 410004 )

湖南各級地方政府及司法機關對生態環境損害案件處理非常嚴厲。但在案件處理過程中也暴露出了某些地方政府發展理念落后，企業違規、違法現象較為普遍，環保部門有失職瀆職現象，一些地方官員出于維護社會穩定和經濟發展的考慮，沒有在受害人維權方面給予必要的支持，民間維權的力量較弱，而公益訴訟存在缺位等問題。責任追究中，環保機關通常給污染肇事企業開的罰單少，行政問責沒有涵蓋全部案件，民事賠償、補償不足，給環境帶來污染的企業沒有履行生態修復的職責與義務，刑事處罰也過輕。要解決上述問題，必須落實“綠色發展”理念，強化環境保護法定主體責任，建立聯動處理機制，創新環境司法、培育環境維權意識和完善環境公益訴訟體系。

生態環境損害案件； 責任追究； 機制完善

湖南地處內陸，經濟相對沿海地區落后，改革開放前環境狀況良好。隨著工業化程度的不斷提高，湖南生態環境損害案件頻繁出現。對于發生的生態環境損害案件，湖南各級地方政府及司法機關能夠堅持以人為本，保護環境污染受害人的合法權益，從嚴處理案件責任人。但在處理這些案件的過程中也發現了一些這樣那樣的問題。為了了解湖南省生態環境損害案件法律責任追究的狀況，更好地發揮法律手段在制約環境違法犯罪行為方面的作用，我們選取了2000年以來湖南發生的十大生態環境損害案件，對其責任追究情況進行實證分析，意在總結案件處理的經驗，找出存在的問題，提出完善的對策。

一、湖南十大生態環境損害案件責任追究的基本情況

十大環境污染事件污染企業的處理行政問責民事賠償刑事責任2000年郴州蘇仙區砷污染案關閉無賠償230萬元2人被判刑2004年瀏陽鎘污染案永久關閉2人被免職無7人被追究刑事責任2006年岳陽砷污染案關閉8人被問責無主要負責人被刑拘2008年懷化辰溪砷污染案關閉3人被問責無單位被判罰金，7人被追究刑事責任2009年武岡血鉛超標案關閉5人被問責無3人被追究刑事責任2010年嘉禾兒童血鉛超標關閉5人被問責無無2012年株洲佳旺公司化工廢液污染案無無無3人被追究刑事責任2014年桃源創元鋁業污染案責令限期整改，罰款10萬元對相關責任人進行立案查處無無2014年衡東兒童血鉛超標案無條件關閉8人被問責賠償26372元無2014年湘陰華陽藥業污染案無無賠償154．024萬元財產損失及相關處置費單位被判罰金170萬元，另3人被判承擔刑事責任

上述生態環境損害案件基本都是鎘、砷、鉛等重金屬污染以及其他危險廢物污染造成。這些污染嚴重危及當地人民群眾的身體健康乃至生命安全，對生態環境損害極大且難以修復。湖南在處理這些重大生態環境損害案件時比較嚴厲，措施比較得力，取得了較好的社會效果和法律效果。

(一) 對肇事企業實行了關閉或限期整改

污染事件發生后，絕大部分地方政府立即采取措施，對企業進行關閉，查封，限期整改。瀏陽鎘污染事件發生后對湖南湘和化工廠實行永久性關閉；武岡血鉛超標事件中對肇事企業精煉錳廠進行關閉，武岡市人民政府立即出臺了賠償辦法*針對那些超標兒童具體賠償辦法是每人150元/月，對于血鉛含量超標100～199微克/升補償3個月，血鉛含量超標200～249 微克/升補五個月，250微克/升以上的免費做驅鉛實驗，住院治療。對于檢測呈陰性的兒童將兌現8個月的補償，陽性的免費住院治療，大人陪護每天補償務工費40元。其間的吃住，都由政府統一負責。；岳陽砷污染事件發生的第二天，臨湘市就下令關停了肇事的3家企業；懷化辰溪砷污染案發生后，辰溪縣立馬關閉了該化工廠；桃源創元鋁業污染事件發生后，湖南省環保廳環監局向企業下達了《關于責令限期改正環境違法行為的通知》，并處以10萬元罰款，責令其停止電解鋁廢料填埋場運營；衡東縣大浦鎮數百名兒童血鉛超標事件發生后，衡陽美侖顏料化工有限公司被無條件關閉，園區內其余17家涉重金屬企業也被實行停產整治；嘉禾“血鉛超標”事件曝光后，嘉禾縣對3家非法粗鉛冶煉、8家小造紙廠、7家小煉油等企業全部關閉。只有株洲佳旺公司化工廢液污染和湘陰華陽藥業污染案件由于主要責任在犯罪者個人，所以沒有對企業采取制裁措施。

(二) 對環保瀆職人員進行了行政問責

湖南省對十起重大生態環境損害案件的行政問責可謂全方位立體化。行政問責的主要對象是負有環境保護職責且對污染案件的發生負有責任的主管人員和直接責任人員：(1)瀏陽鎘污染案中，瀏陽市委、市人民政府免去了瀏陽鎘污染事件責任人陳文波瀏陽市環保局黨組副書記、局長職務，免去了張志亮瀏陽市環保局黨組成員、副局長職務。(2)岳陽砷污染事件發生后，岳陽市委、市人民政府對新墻河水污染事件相關責任人作出了湖南環保史上最嚴厲的行政處分:對臨湘市政府原市長胡知榮給予黨內警告處分，對臨湘市副市長陸述華、臨湘市環保局長陳琳、臨湘市環保局副局長馮海波分別給予行政記大過處分，對臨湘市環保局總工程師曾江波行政記過；責令臨湘市政府代市長毛知兵作出書面檢討；同時免去陳琳環保局長、黨組書記職務；撤銷臨湘市原環保局柳玉書副局長、黨組成員的職務。(3)懷化辰溪砷污染案發生后，對縣環保局黨組副書記、局長曾德來給予撤銷黨內職務和撤銷行政職務的處分，對縣環保局黨組成員、副局長羅來宜給予行政記大過處分，對縣環保局監測站站長周恒華給予黨內警告的處分。(4)武岡血鉛超標事件發生后，武岡市環保局副局長戴聞名、原文坪鎮國土所所長左新文、文坪鎮橫江村黨支部書記劉叢治因違紀遭免職，并被立案調查。武岡市環保局環境管理股股長鄧哲開、人秘股股長段祥峰等3人被立案調查。(5)嘉禾血鉛超標事件發生后，嘉禾縣對5名相關責任人進行了問責。其中，嘉禾縣廣發鄉原黨委書記王宏、鄉長王光金、常務副鄉長兼武裝部長李紅陽被免職，縣電力行政執法大隊副大隊長張仁主和廣發供電所所長李宜福被撤職。(6)桃源創元鋁業污染事件發生后，對造成污染的相關責任人違法違紀行為進行立案查處。但沒有查到具體的處罰情況。(7)衡東兒童血鉛事件發生后，衡陽市對時任衡東縣委副書記、縣長進行誡勉談話，責令作出深刻檢查，給予時任衡東縣副縣長行政記過處分；免去了該縣環保局局長、兩名副局長、總工程師現有職務。并對該縣環保局防污股長、環境監察大隊大隊長行政撤職處分。

(三) 對部分受害群眾進行了賠償、補償

郴州蘇仙區砷污染案中，郴州市中級人民法院判令郴州砷制品公司及李進新等11名被告承擔民事賠償責任并承擔連帶責任，各類賠償共計230余萬元*梁建軍. 380人中毒獲賠230萬，湖南郴州一重大污染損害案審結.[EB/OL]. [2016-12-12].http://news.sohu.com/79/67/news201916779.shtml.。衡東縣大浦鎮數百名兒童血鉛超標事件中，法院對13名原告中血鉛含量達到中毒標準(200ug/L)的兩人判決賠償26372元*湖南兒童血鉛超標訴訟落定 索賠206萬判賠2.6萬[EB/OL].[2016-12-12].http://news.qq.com/a/20160226/034247.htm.。湘陰黃岡華陽藥業有限公司污染環境案法院判決其承擔因污染環境造成的財產損失及相關處置費用154萬余元*洪克非. 多起跨省污染環境案背后的利益鏈[N]. 中國青年報，2017-01-16(07).。其他環境損害案件發生后，基本都由地方政府出資安排受害群眾就醫、治療，并對群眾進行了補償。

(四) 對構成犯罪者普遍追究了刑事責任

十起案件中有七起案件的被告人被追究了刑事責任，分別被判處了數額不等的罰金刑：(1)郴州砷污染案，法院認定郴州砷制品有限責任公司張范宣、張圣華構成 “重大環境污染事故罪”，分別被判處有期徒刑4年，并處罰金1.5萬元，有期徒刑3年，并處罰金1萬元。(2) 瀏陽鎘污染案，法院認定湘和化工廠被告人駱某某、黃某某、唐某某、羅某某、杜某某犯重大環境污染事故罪。其中駱某某、黃某某被判處有期徒刑3年，宣告緩刑3年，并處罰金10萬元，唐某某、羅某某、杜某某被判免予刑事處罰。此外，檢察機關還以濫用職權罪、受賄罪和玩忽職守罪分別對瀏陽市鎮頭鎮原副鎮長熊贊輝、市環境保護局環境監察大隊原大隊長陳勇立案偵查。(3)岳陽砷污染案，肇事企業主要負責人被刑事拘留(最終判決情況不明)。(4)懷化辰溪砷污染案，法院認定被告單位懷化金利化工有限公司犯重大環境污染事故罪，判處罰金人民幣60萬元；單位直接責任人員李德成被判處有期徒刑4年，并處罰金人民幣5萬元；主管人員向先周、張緒錦分別被判處有期徒刑3年，并處罰金人民幣3萬元；直接責任人員候周琪、李德玖、朱建鴻分別被判處有期徒刑3年，緩刑3年，并處罰金人民幣5萬元。(5)武岡血液超標案，企業負責人劉忠武、鄧慶國、義建華等涉嫌重大環境污染事故罪被刑事拘留(判決情況不明)。(6)佳旺化工公司非法傾倒廢渣案，被告人李某某、姜某某、賀某某犯污染環境罪，分別被判處有期徒刑1年，并處罰金人民幣4萬元，有期徒刑10個月，并處罰金人民幣3萬元，有期徒刑10個月，并處罰金人民幣3萬元。(7) 湘陰黃岡華陽藥業有限公司污染環境案，黃岡某藥業公司被判處罰金人民幣170萬元，何某等三被告人分別被判處1年4個月至1年5個月不等的有期徒刑，并處人民幣4萬元至10萬元不等的罰金。

二、 湖南十大生態環境損害案件責任處理中發現的問題

(一) 環境保護責任沒有完全落實到位

湖南上述十大生態環境損害案件之所以發生，主要原因是環保主體疏于環境保護，沒有將環保責任落實到位。

1. 地方政府發展理念落后，片面追求GDP，重經濟發展，輕環境保護

前些年，我國對地方政府的考核主要看GDP的增長?；谏霞壵倪@種指揮棒，地方政府唯GDP為要，不惜犧牲環境。如武岡兒童血鉛超標事件中，肇事企業精煉錳廠在沒有進行環境評估，也沒有辦理任何環評手續的情況下生產了一年多。當地有關領導認為環保沒有達標是為了發展經濟，干脆睜只眼閉只眼。嘉禾作為貧困縣急于發展經濟，一批從周邊省市淘汰的企業來到嘉禾，不作環評就開始上馬生產，因為經濟發展的需要，所以環保部門也沒有過多去管。在污染企業發生污染事故的情況下，有些當地政府基于維穩需要甚至阻止受害人維權。如武岡兒童血鉛超標事件發生后，由于政府對村民要求工廠賠償醫藥費的要求置之不理而導致政府與受害村民之間發生了對峙。創元鋁業污染事件，群眾投訴十年無果。更有甚者，群眾維權稍微過激就被司法機關采取強制措施甚至被抓起來定罪量刑。如嘉禾兒童血鉛事件發生后，53名村民坐車去廣州體檢，近百名警員在桂嘉公路路口攔住了村民所乘車輛。后桂嘉公路發生堵塞，村民廖永固、廖明秀等三人被以涉嫌聚眾擾亂交通秩序罪拘捕*褚朝新.湖南250名兒童血鉛超標村民體檢被拘，[EB/OL].[2016-12-20]http://news.qq.com/a/20100316/000155.htm.。

2. 環保部門失職瀆職

環保機關作為環境監管機構，與當地發生的環境損害案件有著千絲萬縷的聯系：(1)有些系受迫性失職。有些地方為了發展經濟，地方黨委、政府不希望環保部門干預，最后導致發生污染；(2)有些環境監管不到位。如株洲佳旺化工廠污染案中，被告人李洪浪等人于2011年9月至2013年5月6日，私自將廢水排入石峰區匯亞停車場后的一個城市下水道，環保部門居然一直沒有發現。武岡兒童血鉛超標案發生后，武岡市環保局局長張愛國在接受采訪時就公開表示，環保部門有失誤之處，既有技術原因，也有其他因素*崔木楊.環保部衛生部調查湖南武岡逾千人鉛超標事件[N].新京報,2009-08-23.。 時任武岡市委書記的周曉紅也認為污染事件發生說明當地環保工作還存在漏洞，對企業的環保監管沒有完全到位*湖南兒童血鉛超標事件：精煉錳廠老板逃跑，衛生、環保部介入[EB/OL].[2016-10-11].http://www.infzm.com/content/33449.。又如辰溪水污染事件中，村民發現水變黃、煮開后變紅等情況后，多次去找金利公司交涉，但辰溪縣環境保護檢測站出具的檢測報告卻顯示正常，公司拿著這份檢測報告告知村民水質沒有問題，可以飲用，還在礦區和附近村子張榜告知。縣環保局環境監察大隊大隊長米志良現場監察不到位，事件發生后還偽造了4次現場監察書面記錄；(3)有些環保處罰執行不到位，形同虛設。瀏陽鎘污染案，瀏陽市環保局2005年在對湘和化工廠生產進行監管的過程中發現其排放的污染物嚴重超標后，作出了責令停產的處罰，但該廠在2006年再次進行建設并非法提煉粗銦。瀏陽市環保局在2007年又對其罰款20萬元，并強制拆除了該生產線。2008年該廠又在原有生產線上增加一道提純鉻渣壓縮成鎘餅的生產工序，從而造成瀏陽大面積鎘污染*彭立國，夏曉柏. 瀏陽鎘污染暴利追蹤：暴力之誘與監管之缺[N]. 21世紀經濟報道，2009-08-04(001).。嘉禾兒童血鉛超標事件發生前，嘉禾縣政府分別在2007年6月、2007年12月、2008年10月三次下令要求引發中毒事件的煉鉛企業騰達公司停止生產、關閉、取締，環保部門先后10次進行環境監察并下發相關文件和處罰決定，責令停止生產*湖南郴州“血鉛超標”事件調查與反思[EB/OL].[2016-12-20].http://news.sohu.com/20100323/n271043468.shtml.，但該公司短暫停產、關閉后仍繼續生產。(4)有些充當污染企業的保護傘，濫用職權，收受污染企業干股、賄賂。如瀏陽鎘污染案中，葛家鄉副鄉長熊贊輝就在湘和化工廠入股并收受該廠法人代表駱湘平干股10萬元*瀏陽鎘污染事件違規入股接受干股者移送司法機關[EB/OL].http://www.gov.cn/jrzg/2009-08/04/content_1382763.htm.。

3. 企業大多沒有履行環保義務，操作上違法違規

基于降低生產成本，牟取最大利益的考慮，大部分污染企業建廠之初基本沒有經過環境影響評價審查，也沒有建立污水處理系統，對危險廢渣、廢水、廢氣沒有采取安全處理措施，隨意堆放，傾倒、排放。如瀏陽鎘污染案件、湘和化工廠未報批環境影響評價手續，擅自建設提煉煙生產線。武岡精煉錳廠投產前也未經過環境評價審查，屬于非法生產。懷化辰溪砷污染案件也是由于金利化工有限公司違反國家規定，違法組織生產，并在生產過程中，對原材料所含的有毒物質和廢水中的有毒物質未進行檢測，致使含砷廢水滲入地下水系所致。

4. 公益訴訟缺位，民間維權力量不足以抵制環保違法違規行為

推動政府解決環境污染問題、改變污染事件處理態度的力量只有兩個，一個是受害群眾自己的維權活動，另一個是媒體曝光引發輿論關注，公益維權介入。從湖南省處理這十大案件的情況看，群眾維權基本沒有得到強有力的支持，反而有些情況下被政府以擾亂社會秩序、交通秩序對過激人員采取強制措施。媒體對于生態環境損害案件的監督也嚴重滯后。上述環境案件發生前，媒體介入曝光的案件極少，基本都是事后報道，且追蹤報道的本省媒體不多。至今為止，湖南還沒有一起環境公益訴訟案件。

(二)責任追究機制存在瑕疵

總體上說，湖南對嚴重破壞生態環境的違法犯罪案件處理比較嚴厲，基本遵循了有責必究的原則，體現了湖南省委省人民政府以及司法機關嚴懲污染環境違法犯罪行為、保護良好生態的決心，環境司法無論是質還是量都有了飛躍性的發展。但是，湖南在追究環境污染案件法律責任時還存在一些問題，環境司法相對還是比較保守，基本處于摸著石頭過河的階段，司法理念沒有創新性的突破，司法中仍然固守地方穩定為第一要務原則，主要體現在：

1. 環保機關給污染肇事企業開的罰單太少且不能得到有效的執行

創元鋁業環境污染事件發生后，湖南省環保廳僅處以10萬元罰款，其他污染事件如瀏陽鎘污染等發生前，也被環保局進行了罰款，但效果不明顯，沒有阻止環境損害案件的發生。

2. 行政問責沒有涵蓋全部案件

郴州蘇仙區砷污染案、佳旺化工公司非法傾倒化工廢液污染環境案以及湘陰黃岡華陽藥業有限公司污染環境案，沒有進行行政問責。已經進行了行政問責的案件，大多由環保部門擔責，政府其他部門擔責的情況比較少見。

3. 民事賠償判決太少且賠償、補償不到位

對于上述重大污染事件，污染肇事者被追究民事責任的案例不多，只有郴州砷污染案、衡陽兒童血鉛超標案和華陽藥業有限公司污染案被判決賠償受害人。即便是被判處民事賠償的單位，賠償數額也過少。如湘陰黃岡華陽藥業有限公司污染環境案雖然判決承擔因污染環境造成的財產損失及相關處置費用154.024萬元，但這些財產損失及相關處置費用卻判給了湘陰縣環保局，受害群眾并未得到賠償。桃源創元鋁業污染事件中，公司迫于環保的壓力，也曾做出過妥協。自2006年開始，創元鋁業每年向桃源縣政府支付1000萬元作為包干費用，專門用于污染賠償、移民、協調矛盾等事項，但當地民眾反映，沒有獲得過污染賠償。賠償最少的是衡陽兒童血鉛超標案，法院只對13名要求賠償的原告中血鉛含量達到中毒標準的2人判決了賠償，且賠償金額只有區區26372元。

4. 對企業追究法律責任時沒有進行恢復性司法

“恢復性補償是由行為人補償被害人因其刑事違法行為所遭受的損失”*侯艷芳.環境刑事違法的恢復性司法研究[J].中國地質大學學報(社會科學版),2008,(5):41.。環境損害治理的基本原則是“誰污染誰治理”。但上述案件中，污染受害者大多由政府補償買單，司法機關并未基于恢復性司法的理念判決企業對其損害的生態環境進行修復。政府替企業買單的這種處理方法混淆了誰污染誰擔責的基本追責原則。如郴州砷污染案發生后，法院雖然判決被告對污染受害人進行了賠償，但對污染后的土地并未判決修復性賠償。被砷污染的土地若不采取措施修復，需要200～300年后才能慢慢凈化*多年后，中科院地理科學與資源研究所環境修復中心主任陳同斌在郴州建立了世界上第一個蜈蚣草砷污染修復基地，但由于地方政府不積極支持出現資金困難，最后也無奈撤走，被污染的土地處于聽天由命的狀態。。瀏陽鎘污染案也是由政府負責污染區域群眾的免費檢測、免費住院治療，負責對周邊村民分別按照一定的標準發放臨時生活補助，對食用農作物及休耕耕地進行補償，對受污染的產品按市場價格統一收購并予以銷毀。懷化辰溪砷污染案中毒的村民也是由政府出資進行治療。武岡血鉛超標案都是政府組織群眾體內含鉛檢測、復查，對血鉛兒童住院、治療、大人陪護以及期間的吃住進行補償、買單的也是政府。

5. 刑事處罰過輕

上述被判處刑事責任的案件大多數被告人都被判處輕刑，且緩刑居多。判決的罪名方面，基本按重大環境污染事故罪*《刑法修正案(八)》頒布實施前，刑法第338條確定的罪名就是重大環境污染事故罪?！缎谭ㄐ拚?八)》將重大環境污染事故罪修改成了污染環境罪。處理。較之于其他省的司法機關為了從嚴懲治嚴重污染環境的犯罪行為而對傾倒、處置危險廢物的犯罪行為定投放危險物質罪*如江蘇鹽城水污染案、山東臨沂億鑫化工廠污染案：以犯有投放危險物質罪判處億鑫化工有限公司負責人于皓有期徒刑11年，以犯有非法經營罪判處于皓有期徒刑5年，罰金50萬元，數罪并罰，決定執行有期徒刑15年，罰金50萬元。許長賢、于宗友則分別被以犯有投放危險物質罪判處有期徒刑6年和5年。法院同時支持了檢察機關提起的刑事附帶民訴訟請求，判決三被告共同賠償國家3714余萬元的經濟損失。并處以重刑，湖南省類似案件的判決無論罪名還是刑罰顯然偏輕。污染企業基本被追究刑事責任的不多。污染環境犯罪大多是單位犯罪，但司法中對單位判處罰金的案件只有辰溪砷污染案和華陽藥業污染案。除華陽藥業污染案外，其他案件既沒有被判決進行生態修復，也沒有被判處其他任何刑罰輔助措施。

三、“綠色發展”理念下湖南生態環境損害案件責任追究機制的完善

生態環境損害案件不同于其他案件，一旦發生，不僅損害一方水土和生態環境，而且波及面廣，受害人眾多，處理不好會造成群體性事件，影響當地的社會穩定*據國家信訪局的信息，環境污染引發的群體性事件年均以29%的速度遞增，對抗程度明顯高于其他群體性事件。。湖南乃至全國對破壞生態環境案件的處理已經積累了一定的經驗，但仍然存在諸多問題，所以必須完善生態環境損害案件責任追究機制。

(一)落實“綠色發展”理念

“綠色發展”是《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出的五大發展理念之一，直接關乎國民的生產方式、生活方式、思維方式以及價值觀念，需要著重解決人與自然和諧問題?！案骷壢嗣裾撚蟹乐挝廴竞蜕鷳B破壞、保護和改善環境、提供環境公共物品的義務，并對本行政區域的環境質量負責。”*蔡守秋.從環境權到國家環境保護義務和環境公益訴訟[J].現代法學, 2013,(6):4.基于十大生態環境損害案件暴露出的問題，湖南省各級人民政府在落實“五大發展”理念時應當改變陳舊經濟發展觀，推動綠色發展觀，要積極履行環境保護職責，處理好經濟發展與環境保護的關系。要著手建立生態化、綠色化的發展目標體系、考核辦法、獎懲機制，要嚴格落實黨政領導干部生態環境損害責任追究制度，將改善生態環境質量作為工作的核心，以人為本、以人民群眾生命財產安全為本發展經濟，追求綠色GDP，減少乃至杜絕粗放式發展模式。應當倡導清潔生產，低碳經濟。地方政府的發展理念可以直接推動本地的環境保護工作，所以，應當“加強對政府決策行為的環境審查……通過推動公眾參與環境管理來加強政府決策的民主化”*張璐.我國環境司法的障礙及其克服[J].中州學刊,2010,(3):105.，避免政府在綠色發展、環境保護工作中失靈。

(二) 強化環境保護法定主體責任

環境保護法定主體主要有地方各級黨委政府、專門環保機關以及企業等。強化環境保護法定主體責任主要從三個層面進行： 一是要落實黨委政府“黨政同責”、“一崗雙責”主體責任?！董h境保護法》規定，各級地方政府對轄區環境保護負有主體責任。根據《環境保護法》和《加快推進生態文明建設的意見》，中央深化改革領導小組又通過了《環境保護督察方案(試行)》，旨在落實黨委、政府環境保護“黨政同責”、“一崗雙責”主體責任。我國已進入環境污染事件的多發期，環境群體性事件也不斷增多。各地黨委、政府肩負環境保護的職責，必須時刻關注本轄區環境狀況，推動企業清潔生產，維護當地群眾的環境權益。 二是強化環保機關監督責任。環境保護局作為國家法定的環保職能部門，應當認真履行環保職責，加強環境監管，落實環境執法。對于環保機關的環境執法，地方黨委和政府應當予以支持和配合，不能設障礙束縛其手腳。對于環境群體性事件，黨委政府不能只考慮維穩，也不能一味地站在企業一邊幫企業說話，而應當及時準確地公開環境信息，疏通群眾怨氣，支持群眾訴求，積極幫助群眾解決問題，取得群眾理解、信任和支持。政府要拓展環境第一性義務即政府環境職責，強化環境第二性義務即政府環境法律責任，健全環境管理責任，完善環境服務責任。環保部門要提高環境污染肇事者的污染成本，使其在生產、經營中不想污染、不敢污染、不能污染。三是督促企業履行環保義務。企業環境責任是企業社會責任的組成部分，包括企業環境道德責任和企業環境法律責任*吳真.企業環境責任確立的正當性分析——以可持續發展理念為視角[J].當代法學, 2007,(9):50.。企業既要為國家、社會、單位本身創造財富，也承擔相應的社會責任。環境保護就是其社會責任的重要體現。企業的根本目的是實現利益的最大化，用最少的成本牟取最大的利潤。為了減少企業將污染成本轉嫁，政府應當采取行之有效的措施，引導企業進行清潔生產，督促企業建立污染處理設施。環保部門在監管過程中要敦促企業履行環保義務，要不時約談污染企業，對本地重點企業可以建立環境績效報告制度，對重點企業的環保情況進行打分排名并予以發布，讓公眾知悉企業環境保護情況，要想方設法逼迫企業變被動為主動履行環保義務。

(三)建立生態環境損害案件聯動處理機制

生態環境污染案件聯動處理機制實際上是一種應急機制，是指環境污染案件發生后，對案件處理負有責任的相關職能部門和人員應當及時介入進行溝通，分工協作，相互配合，共同解決污染案件引發的問題。生態環境污染案件的聯動處理機制可以保證突發性污染事件的處理有條不紊、全面細致。在我國“加強環境應急聯動機制建設刻不容緩”*任隆江,李丹，周廣飛. 加強聯動機制建設，提高應急處置救援能力[J].環境保護,2011,(22):31.。污染事件發生后，地方黨委政府首先應盡快成立由各職能部門組成的污染案件處理領導小組，通報案件基本情況，厘清急需解決的問題；其次進行分工。分工后每個參與事件處理的部門應當指定一名聯絡員負責及時將情況匯報、與領導小組及其他部門聯系溝通。

領導小組第一步要解決的問題就是救急：(1)要盡早控制污染事件肇事嫌疑人；(2)進快查明事件發生的原因；(3)盡快控制污染源消除危險，將污染危害將至最低直至消除；(4)及時安撫受害人，疏通群眾情緒，采取各種措施組織受害群眾進行身體檢查、治療；(5)維護污染地區的社會秩序。針對受害區域群眾和受害人家屬現實的、潛在的過激舉動，相關部門應當用法律手段做好安全穩定工作。維穩時不宜只堵不梳，既要引導群眾在法律法規的框架內維權，也要給群眾發泄怨氣、表達意愿、訴求的渠道，還應該允許他們提出解決問題的方案。隨意將群眾抓起來關押不是解決問題的良策。

第二步要解決的問題是問責和賠償。在查明污染事件發生的原因后，對于肇事人、失職濫權工作人員要進行行政、民事、刑事追責。沒有構成犯罪的追究黨紀責任、行政責任和民事責任；構成犯罪的追究刑事責任和民事賠償責任。只有各負其責才能警示他人，防止再犯。對于受害群眾要做好善后處理，該由企業賠償的就要判決或者責令其賠償，政府也可以進行適當的補助。賠償和補償受害群眾既是污染者必須履行的義務，也是防止不可控事件再次出現的手段。

第三步要解決的問題是生態修復。環境污染事件發生后通常會對當地生態環境造成極大的破壞，因此當地政府應當做好生態修復工作。從湖南省十起環境污染事件看，有些案件發生后污染區域的生態修復工作比較到位，但大部分污染事件的生態修復地方政府在事件處理完畢后由于修復成本高昂再無人問津。

污染事件聯動處理機制是個系統工程，需要方方面面協同解決。哪一個處理環節出了問題就會牽一發而動全身，不利于事件的圓滿解決。

(四) 健全環境司法機制

環境司法在我國越來越受到重視。我國運用環境司法解決了許多棘手的環境損害案件。針對湖南環境司法中存在的問題，我們認為應當樹立恢復性司法理念，從以下幾個方面創新環境司法工作。

1.進一步加大行政處罰、行政問責力度

湖南環境事件處理中，行政處罰和行政問責力度雖然已經很大，但還是存在一些問題，因此，應采取以下措施：第一，環保部門應加大對污染企業超標準排污、隨意排污的處罰，增加罰款數額和處罰頻率，并將罰款加以落實以增加企業污染的成本，從而使其不想污染；第二，建立凡有污染必追究行政管理者行政失職責任的制度。幾乎每一起環境污染事件背后都存在環保部門或政府相關職能部門工作人員失職的現象。對于失職者，應當按照《公務員法》、《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》等法律法規落實環境監管失職者的行政責任。

2. 嚴格追究肇事者的民事賠償和生態修復責任

湖南十起重大環境污染事件，法院對受害者民事賠償判決太少，本應由企業承擔的補償費用、生態修復費用都沒有承擔。今后法院應從更大程度保障群眾權益的角度對污染者判決民事賠償。根據誰污染誰治理的原則，在可能的情況下應當判決污染者承擔污染區域的生態環境治理、修復費用，責令其承擔生態修復義務。法院要創新環境民事審判領域的恢復性司法工作，確保污染區域生態環境的恢復。

3. 從嚴判決肇事者的刑事責任

目前環境污染事件發生后相關責任人多被判處緩刑和免刑，實刑判決不多。今后的環境刑事司法應加大被告人實刑判決力度，對污染企業要判處罰金，要將主管人員和直接責任人員的罰金刑落到實處。要注重開展刑事司法領域的恢復性司法工作，判決污染犯罪者承擔生態修復義務。如福建省漳州南靖地區人民法院對破壞生態環境的犯罪人實行“補植復綠機制”，對已經進行了補植復綠的犯罪行為人法院均依法酌情從輕處罰*張霞. 生態犯罪案件中恢復性司法應用研究[J]. 政法論叢, 2016,(2):115.，其目的就在于落實修復被犯罪行為破壞的法益的新理念，不失為一個行之有效的舉措。

5. 培育公民環境維權意識，推動環境公益訴訟

隨著經濟水平的不斷提高，我國公民環境維權意識大為增強。在人人握有拍攝器、個個都是監管者的自媒體時代，環境污染企業的污染行為基本都能被當地群眾發現。如果群眾都有較高的環境維權意識，就能盡快地發現問題并采取措施解決。如果群眾睜只眼閉只眼，事不關己，那么只有等到污染事件爆發后才可能引起重視。所以，培育環境維權意識可以防范污染事件加劇。群眾維權需要政府的積極支持，政府有責任支持公民維權而不能置若罔聞。上述十起案件中有幾起案件完全可以將環境損害消滅在萌芽階段，但由于政府置之不理的不作為導致案件發生。環境公益訴訟是依靠社會力量保護生態環境和受害群眾權益的一種有效手段，相關部門應當支持環保組織和公民個人提起環境公益訴訟?？上驳氖?，我國有些地方已經越來越重視環境公益訴訟，如南京市人民檢察院于2016年10月14日在《江蘇法制報》刊登公告尋找適格主體，擬對江蘇安偉再生資源有限公司環境損害提起民事公益訴訟*邱海鷗.南京檢方擬對一公司提民事公益訴訟：登報征原告，兩組織報名[EB/OL].[2016-12-12].http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1548648.。

四、 結語

生態環境損害的防范是世界性難題。我國經濟飛速發展所帶來的環境問題也是黨和國家正在著手解決的首要問題。湖南經濟發展居于全國中游，但鎘污染、砷污染、固體危險廢物污染以及其他污染現象卻十分嚴重。對于如何解決這些環境污染問題，各級黨委、人民政府都作出了不懈的努力。法律責任是事后救濟，是環境污染的末端治理和反向制約，它不同于污染治理的技術手段。況且，僅靠追究相關人員的法律責任不能從根本上解決生態環境破壞問題，唯有綠色發展、科學發展、可持續發展才是正道，而這需要全社會的共同努力。

On Empirical Research for Law Accountability of Eco-Environmental Damage —As for the Material of Top 10 Cases in Hunan

LEI Jin-ning1, JIANG Lan-xiang2

(1.LawSchoolofEntralSouthUniversity,Changsha,Hunan410083,China; 2.LawSchoolofCentralSouthUniversityofForestryandTechnology,Changsha,Hunan410004,China)

The local people’s governments and judicial authority at various levels in Hunan province deals with eco-environment damage cases very strict. Despite of the achievements made in disposal of environmental damage events in Hunan Province, problems that cannot be ignored are present as being noticed in the case study. One of the important issues that need to be mentioned is that a few local authorities are still holding their traditional development philosophy. Due to lack of awareness of law, enterprises frequently violate the legislated environmental act and regulations while the administrative departments are often negligent in the performance of their duties. Being afraid of possible impact on social stability and economic development, local governments sometimes do not provide strong support to civilians for safeguarding their legal rights. In general, the social power for civil right protection is relatively weak and public welfare lawsuit procedure has not been well established. During the process of enforcement of the accountability system, it was noticed that some of the environmental protection departments did not impose sufficient fine on the enterprises responsible for the pollution. The numbers of the cases covered by the administrative accountability system were less than that should be accounted for. The amount of reparation and compensation were relatively small while penalties on violating the environmental laws were relatively light. In a number of cases the enterprises did not fulfill their obligations to conduct ecological restoration for the eco-environment damaged by them. In order to solve the above mentioned problems, it is of high significance to introduce the concept of “green development”. In addition to clarify the subjective and objective responsibilities stipulated by environmental protection laws, it is important to establish jointed handling mechanisms, innovate environmental judicature system, cultivate social consciousness of safeguarding environmental rights and improve the current environmental public interest litigation situation.

eco-environmental damage cases； accountability system； mechanism improvement

2016-12-20 修改日期 2017-02-16 該文已由“中國知網”(www.cnki.net)2017年2月22日數字出版，全球發行

本文系國家社科基金資助項目“環境行政執法中刑案移送與司法承接的銜接機制研究”(16BFX144)、湖南省社科基金資助項目“生態環境犯罪刑事責任追究制度創新研究”(15YBA404)和湖南省教育廳科學研究資助項目“生態環境損害責任追究實證研究”(15A199)研究成果之一。

1.雷津寧，女，中南大學法學院碩士研究生，主要研究方向：環境法學；2.蔣蘭香，女，中南林業科技大學法學院教授，碩士生導師，法學博士，主要研究方向：環境刑事法。

DF468

A

1672-769X(2017)02-0056-08