加拿大法官懲戒程序的結構、運行及對我國的啟示*

黃文旭,周 杲

(1.湖南師范大學法學院，湖南 長沙 410081；2.最高人民法院中國應用法學研究所， 北京 100062)

加拿大法官懲戒程序的結構、運行及對我國的啟示*

黃文旭1,周 杲2

(1.湖南師范大學法學院，湖南 長沙 410081；2.最高人民法院中國應用法學研究所， 北京 100062)

加拿大聯邦法官懲戒程序與加拿大各省法官懲戒程序是各自獨立的。加拿大聯邦法官懲戒程序受《1867年憲法法案》《法官法》及加拿大司法理事會制定的程序規則規制。加拿大聯邦法官懲戒制度具有復雜的程序，司法理事會收到投訴后要經過執行主任初步篩選、司法行為委員會主席篩選、司法行為審查小組篩選、調查委員會公開調查和司法理事會審議五個程序，之后才有可能建議司法部長提交議會決定免除法官職務。2016年10月，加拿大司法理事會發布了一份關于改革司法懲戒程序的立場文件，所傾向的改革措施包括：在罷免之外增加其他的制裁和補救措施；引入律師承擔類似公訴的職能推進懲戒程序的進行；在司法理事會內設立上訴庭；取消目前由“理事會全體”進行的審查等。

加拿大；司法責任；法官行為；法官懲戒

一、問題的引出：為什么研究加拿大的法官懲戒程序

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制，落實誰辦案誰負責，明確各類司法人員工作職責、工作流程、工作標準，實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，確保案件處理經得起法律和歷史檢驗。《最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》提出，要建立專門的法官懲戒機構，在國家和省一級分別設立由法官代表和社會有關人員參與的法官懲戒委員會。但對其設置模式、權能定位及程序運作并無詳細規定。作為第一批試點法院，上海于 2014 年 12月 13 日率先成立法官懲戒委員會，在市高院、各級法院組建法官遴選(懲戒)工作辦公室，其一項重要職責就是組織開展法官司法責任認定。對經認定需追究責任的法官，提出處理或懲戒意見，存在嚴重過錯的，可降低法官等級。但我國新一輪司法改革以來還沒有法官懲戒的實踐。2015年9月21日，最高人民法院發布了《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》，該意見規定了審判責任的認定與追究，包括審判責任范圍、審判責任承擔、違法審判責任追究程序等。2016年11月7日，最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布了《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(試行)》(以下簡稱《懲戒意見》)。《懲戒意見》的出臺，標志著新一輪司法改革啟動以來我國法官懲戒制度的初步建立。然而，《懲戒意見》的規定是粗線條的，如何具體實施還有待細化，最高人民法院也正在研究制定法官懲戒工作辦法*胡仕浩,何帆.《人民法院落實〈保護司法人員依法履行法定職責規定〉的實施辦法》的理解與適用[N].人民法院報,2017-02-08(4).。另一方面，《懲戒意見》還只是“試行”，需要在實踐中探索，并積累經驗進一步完善。

他山之石，可以攻玉。和其他司法改革措施一樣，我國法官懲戒制度的出臺一定是域外經驗和中國國情的結合，制度的設計者或多或少會參考域外的法官懲戒制度。因此，深入研究域外法官懲戒制度，不僅有助于我國懲戒制度實施中的細節完善，而且也具有比較法上的意義。

加拿大領土面積為998萬平方千米，位居世界第二，和我國領土面積相當。加拿大有經濟繁榮人口聚集的多倫多、溫哥華、渥太華等城市，也有努納武特地區、育空地區等很多人口稀少的偏遠地區。加拿大還是英法雙語國家，有著兩種不同的法律體系，即魁北克的法國法傳統和其余地區的英國普通法傳統。加拿大的領土面積和復雜的國情都和我國有著某種程度上的可比性，這是研究加拿大法官懲戒制度的第一個理由。第二個理由是加拿大設立了司法理事會這一專門負責調查法官行為的機構，制定了詳細的法官職業道德準則和調查法官行為的規定，并且有著大量處理有關法官投訴的案例，在法官懲戒制度上積累了豐富的經驗和研究素材。因此，本文選擇加拿大法官懲戒制度為研究對象，對加拿大法官懲戒制度的基本架構、懲戒程序、運行情況和改革動態進行研究，以期為我國法官懲戒制度的實施和進一步完善提供參考。需要說明的是，加拿大聯邦法官懲戒制度與加拿大各省法官懲戒制度是各自獨立的，本文僅研究加拿大聯邦的法官懲戒制度。

二、加拿大聯邦法官懲戒制度的基本架構

(一)加拿大聯邦法官懲戒制度的依據

目前，加拿大在聯邦層面并無有約束力的法官行為守則。1998年，加拿大司法理事會發布了《法官職業道德準則》，為法官行為提供指引。此外，加拿大司法理事會1980年資助出版的《法官手冊》(英文版和法文版)和1991年出版的《司法行為評論》也為法官行為提供了參考。這些文件中的內容是評判加拿大聯邦法官是否應受懲戒的重要依據。然而，這些文件不是加拿大法官懲戒制度的法律淵源，法官的行為不符合其要求并不代表一定會遭受到懲戒。加拿大司法理事會在實踐中確立了一條判斷法官是否應當被免職的標準，被稱為“馬歇爾審查方法”(Marshall Test)，即分析被投訴的法官行為對司法公正、司法廉潔和司法獨立的破壞是否足夠明顯與嚴重，以至于公眾對司法的信心完全被破壞，進而使法官喪失履行司法職務的能力*Hart, Jones and Macdonald (August 1990) (the “Marshall” case), https://www.cjc-ccm.gc.ca/cmslib/general/conduct_inq_HartJonesMacdonald_ReportIC_199008_en.pdf.。

加拿大對聯邦法官懲戒是通過處理針對法官的投訴來進行的，相關程序受《1867年憲法法案》《法官法》及加拿大司法理事會制定的程序規則規制。加拿大司法理事會制定的程序規則包括《加拿大司法理事會調查細則》《加拿大對聯邦法官進行投訴或指控的審查程序》和《加拿大司法理事會調查委員會實踐與程序手冊》。

(二)加拿大聯邦負責法官懲戒的機構

1. 司法理事會

加拿大司法理事會是1971年根據加拿大議會的決定設立的，其前身是加拿大首席法官聯席會議*The Conduct of Judges and the Role of the Canadian Judicial Council, Canadian Judicial Council.。根據加拿大《法官法》，加拿大司法理事會是負責對有關聯邦法官行為的投訴發起調查并做出裁決的機構，是加拿大法官懲戒程序中最重要的機構。加拿大設立司法理事會的主要原因之一，是司法機關在某種程度上應成為自我約束的機關*Martin L. Friedland, A Place Apart: Judicial Independence and Accountability in Canada, Canada: Canadian Judicial Council, 1995, pp. 87-90.。《法官法》規定了司法理事會的成員組成，由最高法院首席大法官擔任主席，其他成員包括：(a)各省高等法院及其分支機構的首席大法官、高級助理首席大法官和助理首席大法官；(b)育空高等法院、西北地區高等法院和努納武特法院的資深法官*《法官法》第22(3)條定義的資深法官指的是根據第29(1)條或第32.1(1)條選舉產生的法官中最早在某一法院任職的法官，如果有多個法官在同一天任命，司法理事會可指定其中一名為資深法官。；(c)加拿大軍事上訴法院的首席法官；(d)稅務法院首席法官及副首席法官。加拿大司法理事會現有39名成員，是一個由首席大法官或資深法官組成的理事會，除法官外并無其他成員。每一位理事會成員可以指定其所在法院的一名法官為候補成員，候補成員在指定的期間履行理事會成員的職責。加拿大首席大法官可以指定加拿大最高法院前法官而不是現任法官為理事會候補成員。

加拿大司法理事會辦公室位于渥太華，8名職員*包括1名委員會管理總監、2名委員會管理專員、1名通信與登記服務總監、1名登記專員、1名登記與通信支持專員、1名高級行政專員、1名程序員——分析師兼網站和系統管理員。在理事會執行主任兼高級法律顧問的領導下為司法理事會成員的工作提供支持。2015年至2016年度加拿大司法理事會的行政費用總預算為1 537 244加元。

加拿大司法理事會的工作可分為以下四大類：(a)為法官的繼續教育進行培訓；(b)處理針對聯邦任命法官的投訴；(c)就涉及司法的事項在理事會成員之間尋求共識；(d)就司法人員的薪酬及福利事項向司法人員薪酬及福利委員會提出建議(通常與加拿大最高法院法官協會一并提出建議)。其中，處理針對聯邦法官的投訴是加拿大司法理事會最主要的工作。

為了處理對高等法院法官的投訴或指控，加拿大司法理事會設立了司法行為委員會*《2015年加拿大司法理事會調查細則》第2(1)條。。司法行為委員會在處理投訴的早期全權代表司法理事會。司法行為委員會實際上與有11名成員的司法理事會執行委員會的組成完全一樣。加拿大首席大法官是司法理事會執行委員會的主席，并且有可能對紀律處罰案件的上訴進行審查，因此沒有擔任司法行為委員會的主席，也不參加對具體案件的處理，但可以參加對一般政策的討論。

加拿大司法理事會只處理涉及法官操守的投訴，而不處理與法官所作司法決定有關的投訴，也不會調查關于法院或司法機構整體的一般投訴。在各省或地區，也有類似的司法理事會專門負責處理對省任命法官的投訴。

2. 司法部長

在加拿大法官懲戒程序中，司法部長有以下職責：(1)要求加拿大司法理事會對某一法官發起調查；(2)指定一名至少有十年從業經驗的省律師協會的律師與司法理事會指定的成員一起組成調查委員會；(3)決定對法官的調查是否公開進行；(4)接受司法理事會提交的調查報告或調查記錄；(5)接受司法理事會關于免除法官職務的建議；(6)要求加拿大司法理事會對根據議會立法任命的司法人員發起調查；(7)建議司法理事會免除根據議會立法任命的司法人員的職務。

3. 議會

在加拿大法官懲戒程序中，議會有以下職責：(1)接受司法理事會提交的調查報告；(2)參議院與眾議院聯合決議決定免除法官職務*加拿大《1967年憲法》第99條規定，“上級法院的法官若品行良好，可一直任職，但若總督向參眾兩院提出有關撤銷其職務的陳述，則可被免除職務。”。議會雖然不直接參與法官懲戒的調查程序，但是否免除法官職務的決定權在議會。

綜上，負責加拿大聯邦法官懲戒程序的機構主要是加拿大司法理事會、司法部長和議會，其中加拿大司法理事會是負責對法官進行調查的機構，也是整個懲戒程序的協調機構，司法部長主要負責一些程序性事項，如要求發起調查，決定調查是否公開等，議會則決定是否免除法官職務。

三、加拿大聯邦法官懲戒制度的具體程序

加拿大聯邦法官懲戒制度具有復雜的程序，司法理事會收到投訴后要經過執行主任初步篩選、司法行為委員會主席篩選、司法行為審查小組篩選、調查委員會公開調查和司法理事會審議五個程序，之后才有可能建議司法部長提交議會決定免除法官職務。

(一)調查程序的啟動

1. 啟動方式

加拿大司法理事會對法官的調查程序的啟動方式有兩種：第一種是因投訴而啟動；第二種是應司法部長或省總檢察長的要求而啟動。

(1)投訴啟動

根據加拿大《法官法》第63條第2款，任何公眾人士均可向司法理事會對聯邦任命的法官提出投訴或指控，由司法理事會進行調查。司法理事會成員也可以書面方式提請理事會執行主任注意某法官的任何行為操守。

(2)司法部長或省總檢察長要求啟動

根據加拿大《法官法》第63條第1款，司法部長或省總檢察長可要求司法理事會就應否免除某位法官職務展開調查，而司法理事會收到有關要求后必須展開調查。雖然司法部長或省總檢察長可以啟動對法官的調查，但實踐中大部分對法官的投訴來自社會公眾。

除了以上兩種方式以外，加拿大司法理事會還可依職權主動發起對聯邦法官的調查。

2. 調查對象

加拿大司法理事會可以調查的對象為聯邦任命的法官，包括聯邦法院的法官和各省較高審級的法官。社會公眾只能對聯邦任命的法官提起投訴，而不能對司法制度、法院或司法整體提起投訴。加拿大司法理事會也不能改變法院的司法判決，不能對當事人提供補償，不能做出允許上訴的決定，不能處理再審申請。

對于加拿大各省較低審級法院的法官*如審理小額訴訟、某些家事和刑事案件的法院。，加拿大司法理事會不能進行調查。對于這些法院的法官，社會公眾只能向各省司法理事會投訴。加拿大司法理事會也不能對法院職員和律師發起調查，對法院職員的投訴應向法院行政管理辦公室提出，對律師的投訴應向各省或地區的律師協會提出。

3. 如何投訴

社會公眾可以直接對法官提起投訴，不需要律師代理。投訴必須以書面形式，并以郵寄或其他電子方式送達司法理事會辦公室。根據加拿大司法理事會《關于對聯邦政府任命的法官投訴或指控的審查程序》(以下簡稱《審查程序》)第3條，對法官的投訴不要求實名，對于匿名投訴，應盡最大可能與其他投訴以同樣的方式予以處理*Canadian Judicial Council, Procedures for the Review of Complaints or Allegations About Federally Appointed Judge, Effective, 29 July 2015.。司法理事會執行主任負責司法投訴程序的管理，包括接收投訴申請，司法理事會主席不參與對投訴的處理。加拿大司法理事會在其網站發布了投訴指引并提供了一份示范表格，為公眾投訴法官提供具體操作上的指導和便利，但并非必須采用這一表格形式*MAKING A COMPLAINT , https://www.cjc-ccm.gc.ca/english/conduct_en.asp?selMenu=conduct_complaint_en.asp#whaymc.。對法官的投訴不需要繳納任何費用，也沒有投訴期限。投訴只需要符合三個要求：書面形式；針對聯邦任命的法官并指出其姓名；針對有關法官的行為而不是法官的裁判。寄送給理事會辦公室的投訴信中應包括投訴人姓名和地址、被投訴法官的姓名、有關法官不當行為的描述。

加拿大司法理事會在其網站上提供了在線提交投訴的方式。在線投訴需要填寫的內容包括姓名、郵箱、地址、電話等投訴人的基本信息，法官姓名、法院名稱和地點、案號、投訴所涉行為發生時間等投訴背景信息，以及對投訴的描述。加拿大司法理事會在網站給出了以下提示內容：“用自己的語言描述法官的行為，在描述法官不當行為事例時請盡可能具體。在考慮是否提起投訴時，請記住加拿大司法理事會不是法院，不能改變法官的判決，如果你想對判決提出挑戰，請向更高審級的法院提出上訴。”*https://www.cjc-ccm.gc.ca/english/conduct_en.asp?selMenu=conduct_frm_en.asp

(二)篩選程序

對于針對法官的投訴，司法理事會進行正式調查之前需要經過執行主任初步篩選、司法行為委員會主席篩選和司法行為審查小組篩選。如果是加拿大司法部長或各省司法部長提出對某一法官的調查要求，則無須經過篩選程序。

1. 執行主任初步篩選

根據《審查程序》第4條，司法理事會執行主任必須對所有從表面上看旨在提出投訴的來信進行審查，以確定其是否值得進一步處理。對于任何引起執行主任注意的涉及高等法院法官行為的其他事項，如果從表面上看值得處理，執行主任也可進行審查。如果執行主任決定處理某一事項，則必須將該投訴提交給司法行為委員會主席，不能提交給和被投訴法官在同一法院工作的理事會成員。

《審查程序》第5條規定了初步篩選的標準，以下三類投訴將被直接篩選掉：(1)微不足道、無理取鬧、目的不正當的投訴，明顯無實質內容的投訴或濫用投訴程序的投訴；(2)不涉及行為的投訴；(3)其他任何不符公共利益且不應得到司法行政考慮的投訴。

2. 司法行為委員會主席篩選

對于司法理事會執行主任初步篩選后提交的事項，司法行為委員會主席必須進行審查。根據審查情況，司法行為委員會主席可以向投訴人尋求額外信息，也可以尋求被投訴法官及其所在法院首席法官的意見，如果司法行為委員會主席認為不值得進一步處理，則可以撤銷該案，不繼續調查*《關于對聯邦政府任命的法官投訴或指控的審查程序》第6條。。如果投訴人以書面方式撤回投訴，司法行為委員會主席可以撤案，也可以繼續審查。

如果司法行為委員會主席決定向被投訴法官及其所在法院首席法官尋求意見，司法理事會執行主任必須給被投訴的法官和其所在法院的首席法官寫信，分別要求他們在收到請求后30日內提供書面意見。執行主任必須將司法行為委員會主席的權力告知被投訴法官。司法行為委員會主席必須審查被投訴法官和其所在法院首席法官的意見，以及他們收到的任何其他相關材料。

對于比較嚴重的投訴，司法行為委員會主席可以指示執行主任聘請一名外部律師作為調查員來收集有關投訴事項的更多信息。該律師是根據其在法律界的專業和聲望來選擇的。在這種情況下，執行主任必須通過信件告知被投訴法官及其所在法院的首席法官。調查員的職責是收集相關信息。該律師可以會見被投訴法官、投訴人和其他相關人士，并準備一份報告。如果有必要，他們可能會進行秘密采訪，并向提供信息的人承諾保密。在完成最終報告之前，調查員必須為法官提供對調查中獲得的信息發表意見的機會。該法官的意見必須包括在調查員的報告里。在信息是秘密獲得的情況下，調查員必須在報告中寫明已經提供保密保證的原因。執行主任必須將調查員的報告提供給司法行為委員會主席和被投訴法官。

司法行為委員會主席對意見和材料進行審查后，可做出以下四種處理決定：(1)如果司法行為委員會主席的結論是不需要采取進一步措施，則撤銷該案。在撤銷案件時，司法行為委員會主席可以通過書面方式對法官的行為進行評估，并表達對該行為的顧慮；(2)暫時擱置，等待補救措施，并由執行主任通過信件通知投訴人。司法行為委員會主席在與被投訴法官所在法院的首席大法官協商并征得法官的同意后，建議通過咨詢或其他補救措施來解決投訴中確定的任何問題，如果問題得到妥善處理，則將案件終結；(3)進一步收集有助于處理該案的信息；(4)如果司法行為委員會主席認定該事項足夠嚴重以至于需要免除法官職務，則將該事項提交司法行為審查小組*根據《2015年加拿大司法理事會調查細則》第2條，司法行為審查小組的成員由之前沒有參與過投訴事項的司法行為委員會中任職時間最長的成員指定，如果沒有合適的司法行為委員會成員，則由之前沒有參與過投訴事項的司法理事會中任職時間最長的成員指定。。

當投訴涉及到身份為首席法官的司法理事會成員時，適用司法行為委員會主席篩選程序規定時應將該首席法官排除在外。當提議撤銷涉及司法理事會成員的案件時，司法行為委員會主席必須將案件及處理建議提交給法律界公認能力和經驗俱佳的權威人士，由該人對處理建議發表意見*《關于對聯邦政府任命的法官投訴或指控的審查程序》第10條。。

如果司法行為委員會主席或審查小組發現被投訴法官仍在審理投訴所涉事項，則可以將給該法官的信件寄送給該法官所在法院的首席法官，并要求首席法官在其認為合適的時候將該信件交給該法官，或者將該信件暫時擱置，直到該法官不再審理投訴所涉事項。當司法行為委員會主席推遲與法官的通信時，與投訴人的通信也應當相應推遲*《關于對聯邦政府任命的法官投訴或指控的審查程序》第11條。。

3. 司法行為審查小組篩選

司法行為審查小組成員由五人組成，其中三名司法理事會成員、一名普通法官(puisne judge)以及一名既非法官也非律師的成員。司法行為委員會主席在將投訴事項提交司法行為審查小組時必須提供書面理由。司法理事會執行主任必須向投訴人、被投訴法官及其所在法院的首席法官提供一份書面理由副本，并邀請法官在收到邀請后30日內以書面方式向審查小組提交意見，其中包括是否應成立調查委員會的意見。在邀請送達被投訴法官30日后，執行主任將把從該法官處收到的意見提供給司法行為審查小組*《關于對聯邦政府任命的法官投訴或指控的審查程序》第8條。。司法行為審查小組只有在投訴事項可能足夠嚴重以至于需要免除法官職務時才可決定組建調查委員會。如果司法行為審查小組得出結論，認為投訴具有一定理由但還沒有嚴重到需要成立調查委員會進行調查的程度，則可以決定不組建調查委員會，而是通過表示關切、建議法官接受輔導(recommend counselling)或其他類似措施來結束投訴。在此情況下，有關措施的目的是協助法官避免日后再做出同樣的不當行為。行為受質疑的法官可主動向投訴人道歉。司法行為審查小組也可把該事項退回司法行為委員會主席或副主席，以便他們用最合適的方式做出解決問題的決定*根據《關于對聯邦政府任命的法官投訴或指控的審查程序》第8.2條，司法行為委員會可以做出撤銷案件、暫時擱置、進一步收集信息、提交司法行為審查小組等四種決定。。如果司法行為審查小組決定組建調查委員會，則司法理事會執行主任必須以書面形式通知投訴人*《2015年加拿大司法理事會調查細則》第2條。。

(三)公開調查

公開調查是用來決定是否建議免除法官職務的程序。根據加拿大《法官法》第63條，加拿大司法理事會發起對法官的正式調查有兩種方式，一是應加拿大司法部長或各省司法部長的要求發起對法官的正式調查，二是由加拿大司法理事會篩選后進入正式調查程序。

1. 調查委員會的組成

如果司法理事會決定進行正式調查，便會成立調查委員會。司法行為審查小組必須為調查委員會考慮的爭議問題準備好書面理由和聲明。司法理事會執行主任必須把司法行為審查小組對問題的結論、理由和聲明的副本發送給被投訴法官及其所在法院的首席大法官、加拿大司法部長和調查委員會。司法理事會執行主任應當給司法部長發送通知，邀請司法部長根據《法官法》第63(3)條指派律師加入調查委員會。

調查委員會成員數量為單數，通常為五名，由三名司法理事會成員和兩名律師組成。其中司法理事會成員由沒有處理過投訴事項的司法行為委員會中任職時間最長的成員*在沒有合適的司法行為委員會成員的情況下，由沒有處理過投訴事項的任職時間最長的司法理事會成員指定。指定，律師由加拿大司法部長從至少有十年從業經驗的省律師協會的律師中指定。如果司法部長自收到通知之日起60日內沒有指定任何成員，司法行為委員會中任職時間最長的成員就可以再指派一名理事會成員加入調查委員會，以完成調查委員會的組建。調查委員會主席由司法行為委員會中任職時間最長的成員指定。下列人員不能成為調查委員會的成員：(1)將案件提交司法行為審查小組的司法行為委員會主席或者副主席；(2)與受調查的法官屬同一法院的成員；(3)參與審議是否要成立調查委員會的司法行為審查小組的成員*《2015年加拿大司法理事會調查細則》第3條。。調查委員會可以雇傭法律顧問和其他人員以提供建議，協助調查的進行*《2015年加拿大司法理事會調查細則》第4條。。

2. 調查委員會的權力

加拿大司法理事會或調查委員會在對法官進行調查時具有與上級法院相同的權力，可傳喚證人、錄取證供及要求有關各方遞交文件，并具有和調查所在省份高等法院一樣的強制任何人或證人到場并提供證據的權力。因行為不當而接受調查的法官有權獲得有關調查事項、聽證時間和地點的合理通知，并有權獲得機會通過本人或律師參加聽證、盤問證人和提交對自己有利的證據。

對于任何遞交司法理事會而與某項調查有關，或就該項調查而編制的資料或文件，如果司法理事會認為公開該資料或文件不符合公共利益，可禁止公開。對法官的調查可以公開進行，也可以不公開進行，除非加拿大司法部長要求公開進行。

3. 調查程序

調查委員會可以處理任何與法官有關的投訴或指控。在這一過程中，調查委員會必須考慮司法行為審查小組對爭議問題的書面理由和聲明。調查委員會必須向法官告知所有涉及該法官的投訴與指控，并根據實際情況設定一個接收法官意見的合理期限，且必須將該期限通知法官，對于期限內收到的法官意見，調查委員會必須考慮*《2015年加拿大司法理事會調查細則》第5條。。

調查委員會通常將舉行聽證會，被投訴法官與投訴人參加聽證會并提交相關證據。根據《法官法》第63(6)條，調查委員會的聽證會必須公開進行，除非調查委員會認為公共利益和司法正當管理需要聽證會全部或部分不公開進行。如果調查委員會認為向其出示的信息或文件的公開不符合公共利益，則可以禁止公開這些信息或文件，并且可以采取一切必要措施以保護某些人員的身份，這些人員包括在考慮有關法官的投訴或指控中向其做了秘密保證的人員*《2015年加拿大司法理事會調查細則》第6條。。調查委員會在實施調查的過程中必須以公平為原則。

調查結束后，調查委員會須向司法理事會提交報告，建議免除或不免除該法官的職務。報告提交理事會之后，執行主任必須向被投訴法官或其他參加聽證的人或機構提供一份報告副本。如果有投訴人，在調查委員會完成報告時，執行主任必須同時通知投訴人。如果聽證公開進行，則報告必須公開，如果有投訴人，還應給投訴人提供一份報告副本*《2015年加拿大司法理事會調查細則》第8條。。

自收到調查委員會報告之日起30天內，被調查法官可向司法理事會提供一份有關該報告的書面意見。如果被調查法官申請延期，且司法理事會認為延期符合公共利益，則理事會必須同意法官延期提交書面意見*《2015年加拿大司法理事會調查細則》第9條。。

4. 司法理事會審議

收到調查委員會的報告及被調查法官的書面意見后，司法理事會將對是否免除法官職務進行審議。能夠參與關于免除法官職務審議會議的資深成員需要主持理事會中與該審議有關的所有會議。對免除法官職務進行審議的會議需要17位司法理事會成員參加才能召開。在審議過程中，如果17位法定成員中有發生死亡、喪失行為能力、辭職或者退休的情況，則剩余的成員構成法定人數。在司法理事會對是否免除法官職務進行審議的過程中，主持會議的資深成員可以在理事會雙方意見不分勝負時投票決定理事會的結論報告。司法理事會關于免除法官職務的審議也能以語音會議或者視頻會議的形式進行*《2015年加拿大司法理事會調查細則》第10條。。

司法理事會必須考慮調查委員會的報告和被投訴法官所提交的書面意見。將案件提交司法行為審查小組的司法行為委員會主席或者副主席、與受調查的法官所屬同一法院的成員、參與審議是否要成立調查委員會的司法行為審查小組的成員，以及調查委員會的成員不能參加理事會對報告的考慮或者理事會對相關事項的其他審議。在考慮了調查委員會的報告之后，司法理事會必須判定法官的行為是否使法官“喪失適當履行法官職務的能力”，進而決定是否做出免除法官職務的建議。

如果司法理事會認為調查委員會的報告需要進一步澄清說明，或者需要補充調查，司法理事會可以將全部或部分事項退回調查委員會，并附指導意見。

(四) 懲戒措施

根據《法官法》第65條，調查結束后，司法理事會應將結論報告及調查記錄提交給加拿大司法部長。如果司法理事會認為調查所涉法官由于以下原因無法或不能適當地履行法官職責，則司法理事會可在向司法部長提交的報告中建議免除該法官的職務：(1)年齡或疾病；(2)被認定從事了不當行為；(3)未能適當地履行職務；(4)基于其行為或其他原因，處于不能適當地履行司法職務的地位。加拿大司法部長收到司法理事會關于免除法官職務的建議后，將轉交給議會，由議會決定是否免除法官職務。但實際上加拿大議會從未面臨過此種情形，一些法官在面臨議會審議之前就選擇了退休或辭職。

對于不適任的法官，司法理事會除了向司法部長建議免除其職務外，司法理事會主席可以安排不適任的法官休假，時間為理事會主席考慮該案所有情形后認為公正或合適的期限，如果授權休假，在授權期限內該法官的薪水繼續發放。如果該法官在司法理事會主席做出免職裁定時已經辭職，司法理事會主席可以批準對被認定不適任的法官發放年金。

四、加拿大聯邦法官懲戒制度的運行及改革

(一)加拿大聯邦法官懲戒制度的運行情況

加拿大司法理事會網站有一個欄目公布了加拿大司法理事會1995年至今的年報*https://www.cjc-ccm.gc.ca/english/news_en.asp?selMenu=news_pub_annualreports_en.asp。加拿大司法理事會年報的涵蓋時間不是日歷年度，而是一年的4月1日至次年的3月31日。司法理事會1995年至2002年的年報在形式和內容上都比較固定，包括前言、加拿大司法理事會概況、司法教育、投訴、議題、司法薪酬和效益、附錄等，其中“投訴”部分是該年度對加拿大聯邦法官投訴情況的統計與歸納，“議題”部分經常涉及加拿大司法責任與投訴的議題，“附錄”部分包括加拿大司法理事會及各委員會的成員情況、司法理事會細則和對投訴進行調查的報告等。從2003年開始，司法理事會年報形式不再統一，內容也豐富多樣，有些年份的年報還專門設置了主題，但每年的年報都有關于投訴情況的介紹和統計。

與訴訟相比，加拿大司法理事會對投訴的處理程序是非常高效的，90%以上的投訴在3個月內結案，75%的投訴在6個星期內結案。雖然對投訴的處理出現過非常冗長的情況，但都具有特殊原因*Canadian Judicial Council, Proposals for Reform to the Judicial Discipline Process for Federally-appointed Judges, October 2016.。

2015年4月1日至2016年3月31日，加拿大司法理事會一共收到651件有關司法行為問題的來信。即使并非所有來信都是有關法官行為投訴的，司法理事也會認真審查每一封來信。由于新程序的規定提高了效率，司法理事會在2015—2016年度處理了281件新投訴案件，結案286件(一些投訴是上一年度遺留的案件)*Canadian Judicial Council Annual Report 2015-16.。而前一個年度所處理的新投訴為173件，結案206件，前20個年度每年平均處理的新投訴為169件，結案169件。可見，2015—2016年度加拿大收到的新投訴數量和結案數都大大超過了以往年度，其原因可能是 2015年修訂的《審查程序》通過授予執行主任對來信初步篩選的權力，大大提高了對投訴案件的處理效率。加拿大司法理事會1990年至今處理的投訴情況見下表。

加拿大司法理事會投訴案件數據(1990—2016)

加拿大司法理事會一直記錄投訴或指控的類別，其中涉及子女撫養權、離婚等家事法的投訴最多。與家事法有關的投訴通常涉及有關法官對性別、種族或宗教的偏見的指控。其他經常被投訴的事項包括：利益沖突、拖延作出判決的時間、濫用司法權力、不應有的不耐煩表現、對所關注的事項做苛刻批評、不專業行為或其他事項*周柏均.海外地區處理針對法官的投訴的機制[M].香港：香港立法會秘書處資料研究及圖書館服務部，2002.11.。

針對加拿大法官的投訴很少需要進行公開調查。根據加拿大司法理事會的年報，如果案件無須咨詢法官的意見或做進一步調查便結束處理，最典型的情況是投訴人謀求的是以直接或非直接的渠道更改或推翻法官所做的決定。加拿大司法理事會收到的投訴絕大部分由司法行為委員會主席處理后即結案，小部分交由司法行為審查小組處理，進入調查委員會公開調查程序即由調查委員會決定是否建議免除法官職務的投訴則更少。篩選程序是不公開的，在加拿大司法理事會網站上只能查到進入調查委員會公開調查程序的案件信息。自1971年加拿大司法理事會成立起，一共只有11件投訴進入調查委員會的正式調查程序，3名法官被建議免職。其中，第一名被建議免職的是魁北克省高等法院Jean Bienvenue法官，1995年被調查，1996年被建議免職，理由是有關二戰中猶太人遭到大屠殺的評論和對女性的抨擊。第二名被建議免職的是安大略省高等法院Paul Cosgrove法官，2004年被調查，2009年被建議免職，理由是言行不當、濫用司法權力。上述兩名法官都在議會決定免除其職務前辭職。第三名被建議免職的是加拿大聯邦法院Robin Camp法官，Robin Camp法官是因為其在阿爾伯塔省法院擔任法官審理一起性侵案時對受害女性的不當言論被調查。2017年3月8日，加拿大司法理事會向司法部長提交了報告，建議免除Robin Camp法官的職務。還有一名被調查的曼尼托巴王座法院副首席法官Lori Douglas在正式調查期間選擇了提前退休，調查程序因此結束而沒有做出結論。目前處于正式調查階段的投訴案件有兩件，分別是針對魁北克省高等法院Michel Girouard法官和安大略省高等法院Frank J. C. Newbould法官的投訴。其中，對Michel Girouard法官的第一次調查已在2016年4月20日結束，加拿大司法理事會做出了不建議免除Michel Girouard法官的決定，但加拿大司法部長和魁北克省司法部長不滿這一結果，又于2016年6月14日聯合要求對Michel Girouard法官進行調查，目前正在進行的程序是對Michel Girouard法官的第二次調查。

(二)加拿大聯邦法官懲戒制度的改革

加拿大聯邦法官懲戒制度運行良好，富有成效，但加拿大學術界和實務界一直在探討法官懲戒制度的改革。多倫多大學法學院Martin L. Friedland教授曾經翻閱了加拿大司法理事會的所有投訴個案，并對加拿大法官懲戒制度做出了肯定性評價。同時，也就改善投訴的程序提出了多項建議，其中包括：在初步階段便讓投訴所針對的法官所在法院的首席法官介入，以調解有關投訴；加強公眾人士參與正式調查工作；提高投訴程序的透明度*Martin L. Friedland, A Place Apart: Judicial Independence and Accountability in Canada, Canada: Canadian Judicial Council, 1995, pp. 128-141.。加拿大司法理事會隨后在提高投訴程序透明度方面做出了努力。2000年3月，加拿大司法理事會印制了解釋投訴程序的小冊子*The Conduct of Judges and the Role of the Canadian Judicial Council (pamphlet), at http://www.cjc-ccm.gc.ca/cmslib/general/news_pub_judicialconduct_CJCRole_2004_en.pdf.，并將其廣泛派發給國民及法官。加拿大司法理事會網站上也對公眾如何投訴法官提供了指引。

1971年以來，處理針對法官不當行為的投訴的審查程序已經修改多次。最近的一次是2015年7月，加拿大司法理事會在征求了公眾意見后，對《調查細則》和《處理對聯邦法官的投訴的審查程序》進行了修訂，使審查程序更透明、更高效。2015年版審查程序的重要改變是授予執行主任在初步篩選程序中確定來信是否構成值得考慮的投訴。在此之前，是由司法行為委員會成員來確定來信是否構成一項投訴。2016年6月，加拿大司法部發布了一份關于進一步改革聯邦司法懲戒程序的討論文件,并征求各方意見*Department of Justice Canada , Possibilities for Further Reform of the Federal Judicial Discipline Process, June 2016.。2016年9月，加拿大法律協會聯合會針對司法部的討論文件發布了一份書面意見*Federation of Law Societies of Canada Submission, Department of Justice Consultation Regarding Possibilities for Further Reform of the Federal Judicial Discipline Process, September 9, 2016.。加拿大司法理事會和司法部就可能的修法方案進行了建設性對話，并于2016年10月發布了關于改革對聯邦任命法官的司法懲戒程序的立場文件*Canadian Judicial Council, Proposals for Reform to the Judicial Discipline Process for Federally-appointed Judges, October 2016.。加拿大司法理事會所傾向的改革措施包括：在罷免之外增加其他的制裁和補救措施，引入律師承擔類似公訴的職能推進懲戒程序的進行，在司法理事會內設立上訴庭，取消目前由“理事會全體”進行的審查等。

五、加拿大聯邦法官懲戒程序對我國的啟示

(一)有效的法官懲戒程序是落實司法責任制的保障

在加拿大，憲法所規定的對法官“品行端正”的要求是一個很概括的說法，但由于公民可以投訴，而且每個投訴都有結果，件件有回音，“品行端正”就變得非常具體而不再顯得空洞而抽象*于秀艷.加拿大司法職業道德案例簡介[J].法律適用,2001,(2).。在我國，司法責任制改革是本輪司法改革的核心和關鍵，司法責任制要落到實處，就要建立司法責任追究的機制，而司法責任追究機制的主要體現是法官懲戒程序。因此，在今后一段時間內，我國應將法官懲戒程序的內容規則化、運作流程的精細化、處理結果的分層化作為本輪司法改革的重中之重。

(二)法官懲戒制度改革是一項長期工程

根據中央有關部署，司法責任制改革要在2017年內基本完成*湯瑜.中央政法委：確保司法責任制改革年內基本完成[N].民主與法制日報,2017-02-26(5).。這一要求體現了中央推進司法責任制改革的決心和信心。然而，雖說司改大廈將成，但我們更應該認識到，司法改革是一項長期工程，非一蹴而就，輕言司法改革取得成功不利于司法改革的進一步推進。加拿大1971年就成立了負責法官懲戒的司法理事會，并且積累了豐富的處理法官懲戒的實踐，但加拿大從未停止過對法官懲戒制度的改革。2016年10月，加拿大司法理事會還公開發布了《關于改革對聯邦任命法官的司法懲戒程序的建議》，提出了多項改革法官懲戒程序的舉措。在我國，《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(試行)》的發布時間是2016年11月7日，還不足一年，相關懲戒工作辦法還在制定過程中。這說明我國法官懲戒制度剛剛起步，初具框架，改革之路只有進行時、沒有完成時，仍然需要積極借鑒域外法官懲戒制度的經驗并結合中國的司法實踐，在實際運作過程中不斷摸索、不斷深入，漸趨完善。

(三)為法官投訴的處理設置篩選程序

加拿大聯邦法官懲戒制度程序復雜，司法理事會收到投訴后要經過執行主任初步篩選、司法行為委員會主席篩選、司法行為審查小組篩選后才進入正式調查程序。在實踐中通過篩選確實發現很多投訴明顯沒有依據，如果全部進入正式調查程序，加拿大司法理事會將不堪重負。我國公眾訴求表達存在非理性趨向，可能導致法官懲戒委員會承擔部分信訪壓力。法官懲戒委員會建立之初，法官懲戒案件可能會呈現大的波動*李娜.從“結果評判”到“行為側重”——我國法官懲戒制度程式化建構[J].山東審判,2016,(3):27.。我國可以借鑒加拿大聯邦司法懲戒制度，設置一道或幾道篩選程序，過濾掉非理性、無事實依據以及針對裁判本身的懲戒申請。我國的紀檢監察程序有著多年的實踐經驗，而“四五改革綱要”又提出要“實現紀檢監察程序與法官懲戒程序的有序銜接”，如何使兩者有序銜接雖無具體方案，卻恰恰是可以選擇的較好路徑。目前紀檢監察部門采用的程序在性質上是行政性的，更側重于查清事實而忽視權利保障，特別是決定者的獨立性和中立性、程序中的平等性和對抗性都相對較弱甚至沒有*蔣惠嶺.論法官懲戒程序之司法性[J].法律適用,2003,(9).。我們應該理順法官懲戒委員會與紀檢監察體制的關系。具體來說，可以將紀檢監察部門進行改造，將紀檢監察程序作為法官懲戒委員會的前置程序，由其進行初步的審查、調查及過濾，對法官懲戒案件進行分流處理，有序回應，將達到懲戒標準的懲戒案件移送法官懲戒委員會。

(四)建立司法化的懲戒程序

加拿大法官懲戒程序的一個重要特點是將對投訴的調查和審理程序分開，司法行為委員會的主席不參加司法行為審查小組，司法行為審查小組成員則不參加調查委員會*懷效鋒.司法懲戒與保障[M].北京：法律出版社，2006.53.。作為自然正義的一個基本原則，作出裁決的人確實不應當作為調查者參與前期的程序。加拿大司法理事會還建立了司法化的懲戒聽證程序，保障當事法官的陳述、辯論、舉證、申請復核等權利。我國可以借鑒加拿大的這一做法，由法院紀檢監察部門進行調查，而法官懲戒委員會只負責審理。在法官懲戒委員會的審理程序中，紀檢監察部門充當公訴人的角色，被調查法官享有陳述、辯論、舉證、申訴等權利，實現懲戒與保障相結合，以保障法官免受任意懲戒。

六、結語

習近平總書記指出，要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義。這一句話不僅要求法官依法判決實現公平正義，更重要的是如何讓人民群眾“感受”到公平正義。有效運行的法官懲戒制度要求法官必須對他們的司法行為及司法外行為負責，處處注意自己的言行，使公眾滿意地感受到對法官不當行為的投訴得到了客觀和公正的處理，從而增強公眾對司法機構的信心，實現人民群眾在每一個司法案件中都“感受”到公平正義。加拿大法官懲戒制度規則詳細，有著豐富的懲戒案例，并且依然在進行改革。我國在推行法官懲戒制度的過程中應該積極借鑒包括加拿大在內的域外法官懲戒制度的經驗，逐步建立完善符合中國實際的法官懲戒制度。

The Structure, Operation and Enlightenment of Canadian Judicial Discipline Process

HUANG Wen-xu1, ZHOU Gao2

(1.HunanNormalUniversityLawSchool,Changsha,Hunan410081,China; 2.ChinaInstituteofAppliedJurisprudenceoftheSupremePeople’sCourt,Beijing100062,China)

The Canadian federal judicial discipline process is independent of the Canadian provincial judicial discipline process. The Canadian federal judicial discipline process is governed by the Constitutional Act, 1867, the Judges Act and the rules of procedure adopted by the Canadian Judicial Council. The Canadian federal judicial discipline process is complex, including early screening process of the Executive Director, the screening process by the Chairperson of the Judicial Conduct Committee, the screening process by the Judicial Conduct Review Panel, the inquiry or investigation by Inquiry Committee and the consideration by Judicial Council. After the five procedures above, the Council may recommend to Parliament through the Minister of Justice that the judge be removed from of?ce. In October 2016, the Canadian Judicial Council issued a position paper on the reform of the judicial disciplinary process, which included the addition of a range of sanctions or remedial measures outside the removal, introducing lawyers to undertake similar prosecution functions to promote discipline procedures, the establishment of an Appeal Tribunal of Council, and the abolition of the current review by the “Council as a whole”.

Canada; judicial responsibility; judge’s conduct; judicial discipline

2017-03-15

本文受湖南省重點學科建設項目(湘教發[2011]76號)資助。

1.黃文旭，男，湖南師范大學法學院講師，法學博士，最高人民法院中國應用法學研究所與中國社會科學院法學研究所聯合培養博士后，主要研究方向：國際經濟法學、司法改革；2.周杲，男，江西省景德鎮市中級人民法院法官，法學博士，最高人民法院中國應用法學研究所與西南政法大學聯合培養博士后，主要研究方向：國際法學、民法學。

DF817

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1672-769X(2017)02-0038-11