論脫貧攻堅中的政府行為

唐建兵

★政治經濟★

論脫貧攻堅中的政府行為

唐建兵

扶貧作為準公共物品的供給行為，是現代政府的應盡職責。在扶貧開發工作已進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期，政府主導是打贏脫貧攻堅戰的根本保障。充分發揮政府主導作用，關鍵在于強化脫貧攻堅的組織領導、做好脫貧攻堅的規劃引領、完善脫貧攻堅的制度政策、搞好脫貧攻堅的協調統籌。推進脫貧攻堅，政府必須抓緊基礎工程：積極培育區域經濟增長極，推動貧困地區經濟的快速發展；加大人力資本投入，促進貧困人口素質全面提升；完善基礎設施，提升服務功能，提高貧困地區基本公共服務水平。

貧困；貧困問題；脫貧攻堅；政府行為

2015年11月底，中央扶貧開發工作會議討論通過了《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》(以下簡稱《決定》)，對我國全面建成小康社會進入決勝階段的扶貧開發工作做了具體部署，標志著打贏脫貧攻堅戰的沖鋒號正式吹奏響起。《決定》強調指出，“堅持政府主導，增強社會合力。強化政府責任，引領市場、社會協同發力，鼓勵先富幫后富，構建專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧互為補充的大扶貧格局”[1]，進一步明確了政府在扶貧開發中的角色定位和職責功能。政府作為扶貧開發的最重要主體，在脫貧致富、全面小康的推進實踐中怎樣才能扮演好自身的角色，以充分彰顯自身優勢、發揮主導作用已經成為社會的關注之題。由此可見，在扶貧開發進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期，依據政府的職責功能定位，如何進一步調整優化政府扶貧行為，以最大限度地提高扶貧績效，增強貧困人口的獲得感，是當前我國扶貧開發中亟待解決的深層次問題。

一、政府主導是打贏脫貧攻堅戰的根本保障

如期實現7000萬貧困人口擺脫貧困的既定目標，時間緊迫、任務繁重，必須立足于中國的特定國情，充分發揮社會主義的政治優勢，始終堅持黨的領導以夯實組織基礎，始終堅持政府主導以增強社會合力。唯有如此，我們才能夠動員全社會力量，打贏脫貧攻堅這場硬戰。新中國成立60余年來，貧窮落后面貌徹底改變，國家富強、人民富裕的基本任務初步實現，正是社會主義政治優勢的最充分體現。

(一)扶貧作為準公共物品的供給行為，是現代政府的應盡職責

貧困是一種復雜的社會現象，范疇極為廣泛、內涵頗為豐富，不僅是單純的經濟問題、民生問題，而且也是重大的政治問題和社會問題。在此意義上說，純粹地借助市場調節，采取簡單的經濟手段配置社會資源而達到緩解乃至消除貧困之目的無疑于天方夜譚。在現代社會里，市場和政府是實物和服務等各類社會資源配置的最主要途徑。通過市場配置社會資源一方面能及時、準確地反映市場供求變化，實現資源有效合理配置，另一方面能充分地調動勞動者的生產積極性，推動科技進步和經營管理提升，促進勞動生產率提高和資源有效利用。但是，市場配置社會資源旨在追求經濟利益的最大化，這一目標價值導向決定了市場調節又不是萬能的，固有的弊端制約著其在有些行業領域正向作用的發揮，也就是通常說的市場失靈現象。就扶貧而言，行業涉及面廣、問題尤為復雜，是一個相對特殊的領域，對政策、人才、資金、技術和項目等社會資源的需求量大，且以貧困人口為最主要供給對象，尚若完全借助市場的自發調節的確有些難遂人愿。以市場為導向推進扶貧資源優化配置難免造成扶貧實踐遠離預先設定的價值目標。況且，扶貧所需的資源供給也不同于私人物品的供給，而是典型的準公共物品供給。準公共物品是在消費方面具有較大程度外部性的一類公共物品，“具有效用的‘非排他性’和利益的‘非占有性’。因此反貧困這種具有巨大的積極的外部經濟的物品，不能也很難由市場提供，只有通過政治程序或公共選擇由政府提供。”[2]在此意義上說，扶貧作為準公共物品供給行為更主要的表現為一種政府行為，是現代政府必須履行的最基本、最重要職責。

(二)脫貧攻堅任務艱巨，政府主導特征鮮明

貧困表現為經濟收入微薄、物質資源匱乏然而卻又非僅限于此。就此意義而言，推動經濟發展和財富增長是消除貧困的必要條件但絕非充分條件。而此問題作為一個古老而常新的話題始終伴隨著人類社會的發展，是制約人類邁向幸福生活的最大障礙。在效率優先、經濟利益最大化的價值目標引導下，經濟總量、社會財富盡管獲得了較快的增長，但是不平等和貧富分化也在逐步顯現，貧富差距總體上呈拉大態勢，貧困問題依然嚴峻并稍有強化，因此單純依靠市場經濟本身的力量是無助于解決貧困問題的。多年的扶貧實踐也證明，“經濟增長不能自動實現減貧，政府在脫貧攻堅中責無旁貸，必須發揮主導作用。”[3]

政府作為國家行政機關，是國家公共行政權力的象征、承載體和實際行為體，代表人民意志行使著社會公共權力，扶貧主導作用首先體現在政府是扶貧政策制度的最大供給者，持什么樣的扶貧理念直接決定著實際行動的扶貧治理結構。關于制度在扶貧開發中的極端重要性，正如有學者言，“制度是影響農村反貧困的重要因素，制度因素是貧困實質的深層次原因，而資本短缺和資源貧乏等不過是貧困實質的表象反映。”[4]自1986年始，中國政府不斷地進行著制度調適，推動扶貧制度創新，并成立了負責扶貧工作的專門機構，逐步形成了以政府力量為主體的國家扶貧治理結構。進入全面建成小康社會的最后決勝階段之后，制度改革不斷向縱深領域推進，脫貧攻堅任務也被提上議事日程，以政府力量為基礎的權利與機會安排、公共財政支出和社會保障支出等向農村和貧困地區以及貧困階層傾斜的主導價值取向明顯地增強了。與此同時，扶貧理念逐步向賦權和參與式合作轉變。伴之扶貧觀念更新和理念轉變，國家扶貧戰略作了重大調整并進行了較為完善的制度安排，以解決貧困地區和貧困人口脫貧致富的扶貧攻堅問題。其次體現在政府是扶貧資源的最主要供給者和分配者，決定著扶貧資源投向和項目選擇。扶貧資源作為一種低成本抑或說是無成本資源，是依靠行政力量配置的稀缺性資源：扶貧資金源于財政部門預算；扶貧項目源于相關部門溝通協調；扶貧干部源于組織部、扶貧辦等的宏觀調配。最近幾年政府扶貧資源盡管已經向NGO等社會組織開放，但尚處于試點階段而未能普遍推廣，仍然是初步的、低層次的。再次體現在政府是扶貧行動的協調者和監督者，主導著扶貧開發進程。扶貧作為一項復雜的系統工程，政府、市場和社會等力量聯合互動、協作推進是極為必要的，而各種力量的聯合互動又離不開政府強大的行政資源號召和組織動員能力，以做到扶貧工作對接和扶貧措施落實。

二、脫貧攻堅中政府的職能作用

政府在脫貧攻堅中角色如何定位，又當如何擔當、怎樣履職盡責？2001年5月，江澤民同志在《扶貧開發要切實解決實際問題》文中指出：“我們的黨是以全心全意為人民服務為宗旨的，我們的政府是人民的政府，幫助貧困地區群眾脫貧致富，是黨和政府義不容辭的責任。”[5]在推進脫貧攻堅的偉大實踐中，必須進一步明確政府職能、強化行政責任，才能充分發揮政府的主導作用。

(一)強化脫貧攻堅的組織領導

完成脫貧攻堅任務不能僅憑滿腔熱情，更不能頭腦發熱，想到哪就做到哪，而要立足實地，加強政府的決策領導，堅持有組織、有計劃、有步驟地推進扶貧開發工作，務求決策過程讓人民擁護、執行結果令群眾滿意。習近平在河北阜平考察扶貧工作時強調指出，“各級黨委和政府要高度重視扶貧開發工作，把扶貧開發列入重要議事日程”[6]，也就是說政府必須擔當脫貧攻堅之責，將扶貧開發擺在“重中之重”的位置上。從中央到地方都應當成立由主要領導負責的扶貧開發領導小組，并抽調相關行政部門的領導擔任主要成員，健全領導組織機構并不斷完善其職責功能。當然，政府的組織領導不僅體現在組織機構的設計上，還要建立并完善扶貧專題調研、工作進展匯報、督導檢查推進、年度計劃總結、績效考核評估等工作制度，用制度的科學性、規范性減少個別領導決策的主觀性和隨意性。

(二)做好脫貧攻堅的規劃引領

推進脫貧攻堅，政府要敢于充當扶貧的排頭兵和先鋒隊，站在領航者的位置上，制定體現地域資源特色和扶貧對象特征的扶貧總體規劃、片區扶貧規劃和貧困家庭脫貧規劃。制定科學合理的扶貧總體規劃，“是提高扶貧資金使用效益、促進貧困地區經濟社會發展、讓困難群眾共享改革發展成果的有力保障”[7]，是到2020年實現脫貧攻堅對象“兩不愁、三保障”、基本消除整體貧困目標的基本要求。所謂規劃科學即把握政策導向、立足地域實際，認真分析當前扶貧面臨的客觀環境和資源的優勢劣勢，明確目標任務、凝聚扶貧力量；而規劃合理即資源需求、愿望訴求和目標任務等內容要讓各方面都能夠承受，不至于突破心理底線，做到既善于開動腦筋，亦不好高騖遠、脫離實際。這樣的扶貧規劃才具有引導力和約束力，也才能真正地付諸于扶貧的偉大實踐中。同時，與扶貧緊密關聯的行政部門要結合自身的行政職責和功能定位，立足實際制定專業性、行業性的扶貧規劃。縱向的、橫向的扶貧規劃相互支撐、相輔相成，構成一個完整的扶貧規劃體系，也就為推進脫貧攻堅確定了方向和目標。

(三)完善脫貧攻堅的制度政策

“政策和策略是黨的生命，各級領導同志務必充分注意，萬萬不可粗心大意”[8]，推進脫貧攻堅必須深入實地調研，并以此為基礎制定切實可行的制度政策，這是做好扶貧工作的基本遵循。在杭州召開華東7省市黨委主要負責同志座談會時，習近平強調：“要采取超常舉措，拿出過硬辦法，按照精準扶貧、精準脫貧要求，用一套政策組合拳，確保在既定時間節點打贏扶貧開發攻堅戰。”[9]用制度政策的組合拳打贏脫貧攻堅戰，其實就是發揮國家制度政策的引領、導向作用，借助制度政策的導向功能引導人才、資金、技術和項目等扶貧資源向貧困地區和貧困人口流動。在這方面，《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》為國家相關部委和各級地方政府制定相對細化的扶貧制度政策提供了指導性意見。

(四)搞好脫貧攻堅的協調統籌

就扶貧主體的職責功能而言，政府是扶貧工作的組織者、決策者，要理順扶貧主體之間、扶貧主體與扶貧對象之間的關系，充分發揮政府的協調統籌作用，防止各種扶貧力量互相牽制或相互推諉而出現“扶貧窩工”的現象。首先、協調扶貧力量，搭建有效服務平臺，引導社會力量積極參與。脫貧攻堅旨在保障和改善民生，使困難家庭、困難群眾衣食無憂、脫貧致富。實現這個目標需要政府主動適應新常態，引導、培育更多的社會力量積極參與到扶貧實踐中來，形成“政府、市場和社會”等各方面力量共同參與的扶貧新局面，從而最大限度地凝聚扶貧力量。其次、以全局觀念統籌脫貧攻堅工作。脫貧攻堅涉及經濟、社會和文化等諸多領域，具有一定的特殊性，不能孤立地、靜止地看待，而應當將這項任務放在經濟社會發展的宏觀背景下進行思考，放到中國特色社會主義建設的全局中來推進，放在全面建成小康的進程中來謀劃。再次、站位全面審視扶貧的戰略高度統籌扶貧資源。要立足于年度或中、長期的脫貧攻堅任務，按照“性質不變、渠道不亂、整合使用、各其記功”的原則，充分發揮行業部門的某種優勢和長處，統籌各類扶貧資源，“各炒特色菜、湊成扶貧席”，真正做到有限的扶貧資源用在脫貧的關節點上。

三、脫貧攻堅中政府行為的選擇

脫貧攻堅既有相對明確的時間表，又有解決“兩不愁、三保障”、實現脫貧的目標任務，探討并嘗試建立與當前扶貧形勢以及扶貧工作實際需求相適應的扶貧體制，是其間的應然之舉。對脫貧攻堅中的政府行為進行優化調整，無疑將是破解當前扶貧困局的最佳切入點與突破口。

(一)培育區域經濟增長極，推動貧困地區經濟的快速發展

經濟增長極理論是由法國經濟學家佩魯(francois perroux)最先提出來的。該理論認為，實現一個國家或地區經濟的平衡發展是不可能的，因而應當選擇特定的地理空間或產業培育一個或數個“增長中心”，吸引各種產業要素聚集，由此產生外部經濟，并通過“涓流效應”向周邊地區或相關產業逐步擴散，以帶動地區經濟迅速增長。就致貧成因而論，貧困是多元復雜因素的綜合體，但是資源稀缺、經濟脆弱卻是其間的根本因素。國家劃定的14個集體連片特殊困難地區基本上是“老、少、邊、窮”等特殊類型區，貧困程度足出一斑。因此，政府要積極正視貧困地區經濟發展能力偏弱的現實，并立足于貧困地區現有資源基礎和發展潛力，依托優勢產業群或區域城市帶發展建設主要交通干線，以政策傾斜、資源投入為重要基礎，以技術創新為根本動力，培育壯大若干個有鮮明地域特色、具帶動區域協同發展的區域經濟增長極。“一個地區經濟發展達到一定水平，可以不斷地積累有利因素，為自己進一步發展創造條件。”[10]從技術方面看，經濟增長極的技術創新能引起周邊其他企業的學習和效仿，推動產業結構調整升級，促進貧困地區經濟快速發展；從社會心理方面看，經濟增長極能推動周邊地區的貧困人口主動適應環境變化，改變是“社會人”而非“經濟人”的固化守舊觀念，努力提高自身的勞動技能和綜合素質，增強克服困難、戰勝貧困的信心和勇氣，積極主動地去創造社會財富、做大做好經濟“蛋糕”。

(二)加大人力資本投資力度，促進貧困人口素質全面提升

人是生產力中最活躍、最根本的因素，刻意回避人力資本的積累，生產力發展、社會進步也必終將成為一句空話。西方國家發展經驗亦表明，人力資本的積累和增加對經濟增長和社會發展的貢獻遠比物質資本、勞動力數量的增加重要的多。因此，從根本上改變貧困地區落后面貌，讓貧困人口走上脫貧致富之路，政府要不斷加大人力資本的投入力度，重視勞動技能培養和人口素質提高，使貧困人口獲得更多的發展機會和能力。第一，用好用活扶貧制度政策，為貧困地區的適齡兒童提供公平教育機會。“發展鄉村教育，讓每個鄉村孩子都能接受公平、有質量的教育，阻止貧困現象代際傳遞，是功在當代、利在千秋的大事”[11]。教育作為阻斷貧困現象代際傳遞的根本之策，政府要從貧困地區基礎教育的實際出發，在優勢教育資源配置上給予適度傾斜，推動基礎教育均衡發展。第二，積極開展職業技能培訓，提升貧困人口的自我發展能力。美國經濟學家西奧多·舒爾茨(Theodore W. Schultz)認為，要想徹底改變現狀，物質資本的提高和農民素質的提高要同步發展[12]。政府要以技工學校和中職院校為職能技能培訓的主陣地，通過提供免費的職業教育和技能培訓，增強貧困人口尤其是中青年的職業技能和業務水平，提高他們的自我發展的能力和轉移就業能力，促進貧困人口充分就業。第三，提升黨員干部的業務素質，增強他們的干勁和熱情。常言道：“火車跑得快，全靠車頭帶”。貧困人口脫貧致富，離不開黨員干部的示范引導。為此，一方面要教育好、培養好貧困地區的黨員干部，不斷增強黨員干部的“四個意識”，使他們的業務素質、綜合能力等方面都有明顯提升，另一方面從省直、縣直等機關團體中選派優秀年輕的黨員干部承擔駐村幫扶工作任務，利用他們先進的發展理念和致富信息，通過溝通協作、互動交流提高當地黨員干部的發展致富能力，繼而有效地推動脫貧致富工作。

(三)完善服務基礎設施，提高貧困地區基本公共服務水平

貧困地區由于經濟發展處于低水平狀態，基礎資源供給嚴重不足，公共服務基礎設施頗為落后。當前，貧困地區公共服務的落后性突出地表現在：醫療條件改善遲緩，衛生人才十分匱乏，醫療衛生基本上處于停滯狀態；文化條件相當簡陋，科技圖書資料緊缺，文化資料室、科技閱覽室有名無實；社會保障覆蓋面太窄，貧困人口以自我保障為主，養老救助、防險抗災等各類保障尚處于較低水平，等等。就此方面，政府應當有相對清醒的認識，科學把握扶貧政策，合理統籌扶貧資源，以實現公共服務均等化、讓貧困人口獲益為重要目標，通過完善公共服務、加強社會保障等有效形式對勞動者形成的保護、對人力資本的提升、對風險的防范以及由此形成的穩定的社會環境而為消除貧困奠定基礎。[13]第一，完善醫療救助制度，推動貧困地區醫療衛生事業發展。以辦好貧困鄉鎮衛生院、貧困村衛生服務站為重要抓手，主動落實醫療衛生扶貧政策；加大醫療救助資金投入和農村藥品、救護設備等配送，確保貧困人口能享受到安全廉價的醫療服務；定向免費培養培訓農村醫療衛生人才，提高醫療救護人員的技能和水平。第二，落實文化惠民工程，繁榮發展農村文化。建立穩定的文化投入保障機制，力爭在貧困地區盡快形成相對完備的公共文化服務體系；推進廣播電視戶戶通、有線網絡村村通，實現高端文化信息資源共享；廣泛開展文明村鎮、美麗鄉村、“五好”家庭等群眾性精神文明創建活動，重視貧困人口鄉土知識的挖掘和培育，努力營造幫貧助困、勤勞致富的良好社會風尚。第三，健全社會保障體系，提高貧困人口的保障標準和補助水平。強化政府兜底責任，全面落實“五保”供養、烈屬傷殘軍人優撫和貧困群體救助等相關政策；重視扶老助殘、救孤濟困、賑災防險等福利慈善事業發展，避免這類脫貧人口再度返貧；發展農村老齡福利事業，加快農村養老服務機構、服務設施和活動設施等方面建設，補齊農村老齡事業發展的“短板”，切實解除農村貧困老齡人口的后顧之憂。

[1]中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2015-12/07/content_5020963.htm，中國政府網

[2]康曉光.中國貧困與反貧困理論[M].南寧：廣西人民出版社，1995年，p18

[3]秾言.政府主導是脫貧攻堅根本保障[N].經濟日報(第6版)，2015-12-28

[4]李含琳.關于現代社會貧困實質的制度理論[J].農村經濟與社會，1994 年第 5 期，p5

[5]江澤民.江澤民文選(第3卷)[M].北京:人民出版社，2006年，p250

[6]習近平.在河北省阜平縣考察扶貧開發工作時的講話[N].人民日報(第1版)，2012-12-31

[7]曹紹云、胡桂永.緊扣主旨科學規劃加快推進扶貧開發進程[J].老區建設，2009年第23期，p34

[8]毛澤東.毛澤東文集(第5卷)[M].北京：人民出版社，1996年，p83

[9]習近平.采取超常舉措 拿出過硬辦法打贏扶貧開發攻堅戰[EB/OL].http://finance.people.com.cn/n/2015/0529/c1004-27076329.html，人民網，2015-5-29

[10]王全明.以特色產業集群推動四川貧困地區經濟跨越式發展[J].中共四川省委黨校黨報，2008年第11期，p143

[11]習近平.阻止貧困現象代際傳遞[OB/EL].http://politics.people.com.cn/n/2015/0401/c1024-26785656.html

[12]周惠仙.新農村建設背景下的扶貧攻堅[J].經濟問題探索，2009年第10期，p179

[13]張新文、吳德江.新時期農村扶貧中的政府行為探討[J].鄭州航空工業管理學院學報,2011年第5期，p143

On the Government Behavior in Poverty Alleviation

Tang Jianbing

It is a responsibility for a modern government to shake off poverty as a behavior of supplying quasi public goods. When poverty alleviation is on the critical conjuncture, the local government plays a key role in winning the battle against poverty. The full play of the government's leadership is reflected as follows: strengthening the leadership of organizations in poverty alleviation, leading the way to poverty alleviation, improving the institutional policy of combating poverty, and collaborating poverty alleviation efforts. In addition, the government must construct the basic engineering projects: to cultivate the regional economic growth, to promote rapid economic development, to increase human capital investment, to enhance the quality of people, and to improve infrastructures, service functions, and public service in poor areas.

Poverty;poverty problem; poverty alleviation; government behavior

F202

A

1674-8824(2017)05-0064-05

唐建兵，淮北師范大學歷史與社會學院法學博士、副教授，碩士生導師。(安徽淮北，郵編：235000)

安徽省社會科學創新發展研究項目——“大別山片區扶貧攻堅對象特征與脫貧致富對策研究”，項目編號：2016CX036；2017年安徽省社會科學規劃項目——“習近平扶貧思想研究”，項目編號：AHSKYG2017D167。)

[責任編輯：曾雪玫]