精準扶貧中基層行政資源配置存在的問題與破解路徑*①

黃妮

（中共湖南省委黨校 湖南 長沙 410006）

精準扶貧中基層行政資源配置存在的問題與破解路徑*①

黃妮

（中共湖南省委黨校 湖南 長沙 410006）

基層行政資源的合理開發與配置直接影響到精準扶貧的實施成效。當前，基層政府在落實扶貧開發工作中面臨權力資源、人力資源、財政資源配置難的局面，進而導致扶貧工作陷入困境。因此，要通過合理劃分基層權力資源體系，調動基層行政活力；加強基層人力資源隊伍建設，提高扶貧成效；加大基層財政資源投入，保障基層扶貧的經濟實力等措施，促進基層行政資源的合理開發，實現基層行政資源的優化配置，進一步提高基層政府的扶貧工作成效。

精準扶貧基層政府行政資源配置方式破解路徑

基層政府作為落實扶貧開發工作責任的排頭兵，在精準扶貧中發揮著舉足輕重的作用。同時，基層行政資源的合理開發與配置直接影響到基層政府執行扶貧開發工作任務的具體成效。在《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中明確指出，要“切實加強貧困地區農村基層黨組織建設，使其成為帶領群眾脫貧致富的堅強戰斗堡壘”，基層行政組織在扶貧工作中的重要性得以確立。在部分省區市黨委主要負責同志座談會上，習近平總書記強調：“要切實落實領導責任，切實做到精準扶貧、切實強化社會合力、切實加強基層組織?！盵1]基層政府在扶貧開發中的堡壘作用，得到了中央的充分肯定，其重要地位得以進一步鞏固?；鶎诱鳛榛鶎有姓M織，它是用微觀的、技術的管理方式來處理大量繁雜的、具體的行政事務。[2]（P139）在精準扶貧中，基層政府扮演著政策落實的具體執行者、操作者，負責一系列重要的扶貧工作任務，包括：貧困對象的識別、確立、退出，扶貧資金的發放、使用，扶貧項目引進與產業開發，扶貧基礎設施的投入建設等內容。因此，基層政府對扶貧工作的執行情況，直接影響到減貧脫貧的實際成效。

一、精準扶貧中行政資源在基層政府扶貧工作的分配與特征

行政資源是指行政管理活動賴以開展的內部條件，是行政組織發揮功能作用的憑借。[2]（P186）行政資源主要包括權力資源、人力資源、財力資源、物質資源以及信息資源等。在基層落實精準扶貧工作前，不能忽視考慮農村發展長期以來受到一系列歷史性因素與客觀性因素的綜合性影響，因此對基層精準扶貧起著關鍵性作用與基礎性效用的行政資源主要是權力資源、人力資源、財力資源。這三大資源的集約與分配直接關系到扶貧、減貧、脫貧的實際成效。所以，要研究并找準精準扶貧中基層行政資源配置的科學路徑，關鍵是要找準這三大資源在配置過程中面臨的約束困境及其成因。

精準扶貧中的行政資源具有稀缺性、約束性、效益性。稀缺性是所有資源的共性特征，基層行政資源亦是如此。精準扶貧中涉及到權力分配、人員開發、資金供給等工作，這些基礎性因子都是一種具有相對稀缺性的有形或者無形資源。約束性是指行政組織的權力來自于公民的授予，行政組織的目標是為了在滿足公共需求的前提下，實現公共服務的有效供給，促成公共利益的合理達成?；谶@一目的，行政組織就會對行政資源給予適當的開發與利用，與之相適應的行政行為也要接受外部環境的監督。在基層行政組織當中，干部人力資源的開發是為了實現與扶貧工作崗位需求的有效匹配，扶貧資金的投入是為了滿足扶貧項目開發以及其他基礎性設施建設的基本需要，實現扶貧權力資源的規范化運作是為了保證縱向上事權與橫向上財權的公平分配，促進行政管理機制的科學化。因此，以需求為導向，實現行政資源的有效開發與利用具有一定的約束性，需排除隨意性干擾。與此同時，對于精準扶貧而言，行政資源的效益性最為明顯。精準扶貧的出發點與落腳點都具有一致性，即為了解決貧困人口的生活困難問題，滿足貧困人口的基本生活需要，保障貧困人口的基本權益，激發貧困人口的內生性發展動力，最終讓貧困群眾在扶貧開發中有受益感，在改革開放的紅利分配中有獲得感。從這個層面講，精準扶貧中行政資源的效益性最為明顯。

因此，精準扶貧不僅是對行政責任的具體落實，更是對行政資源進行開發、管理、利用、分配等一系列動態化的具體操作過程。行政資源是精準扶貧得以有效開展的前提，基層政府作為中央扶貧政策最直接、最具體的執行者，對行政資源的開發與使用具有一定的行政管理權限。因此，基層政府對行政資源的優化配置直接影響到穩步脫貧目標的實現。不難發現，基層行政權力的合理劃分，直接影響到精準扶貧的管理效率；基層政府人力資源的有效開發，是落實精準扶貧工作的前提條件；基層財政資源的有效投入，是精準扶貧有效開展的重要經濟支撐。

二、精準扶貧中基層行政資源配置存在的主要問題

1.基層政府工作權限受擠壓，扶貧政策難落實。扶貧過程中存在基層權力資源的使用不符合扶貧政策的制度依據，導致扶貧政策難落實。突出表現在以下三個方面：首先，雖然省級的地方政府按照中央的政策要求，對扶貧開發目標實現與精準脫貧任務完成的工作作出了具體性的安排，通過層層落實，傳達至基層。其中，為充分了解和掌握貧困工作面臨的現實情況，基層政府需要認真落實有關貧困戶識別與退出，指定幫扶機構，扶貧對象的審核與公示，貧困對象信息錄入等具體事宜。然而，在具體的執行過程中，卻出現了基層政府扶貧權限遭到“擠壓”的現象。在一些貧困地區，由于縣級政府掌握著貧困對象的審定權，一旦行政權力缺乏管制，就會并發出一系列不良現象，出現諸如：一些政府人員借助行政手段，優先指定“熟悉戶”、“關系戶”作為幫扶對象，而并沒有參照和依據基層政府上報的真實性匯總材料，以一種綜合性比較的方式來科學確定貧困對象。雖然，在精準扶貧的權力分配上，中央政府授予了地方政府更為寬泛的自主權，但在扶貧操作、實施項目上，還是存在走老路、“換湯不換藥”的問題。[3]其次，中央政策明確指出扶貧工作要堅持“精準扶貧，提高成效”的基本原則。然而，在一些貧困地區，上級政府在接受基層扶貧干部的工作匯報時，并沒有按照和滿足基層政府報告的具體實情與提出的針對性需要。上級政府在對扶貧工作進行指導和安排時，往往制定的扶貧文件與基層實情、實需不相吻合。在項目引進方面，為了向上級部門爭取項目資金，縣級政府一味強調要增加扶貧開發項目的數量，卻忽視了地區發展的具體情況，以及對當地是否具備承接扶貧項目的客觀性綜合考慮。再次，基層政府在扶貧過程中，缺乏足夠的自由裁量權限，過度依賴和遵從上級政府的規定，而延誤了基層的減貧與脫貧進程?；鶎诱幱凇耙磺行袆勇犞笓]”，“話語權”失靈的地位，導致基層政府的扶貧方式難以跟進上級部門扶貧工作的指導理念，基層政府實際完成的扶貧工作任務與上級政府部門最初預計的脫貧目標相脫節。

2.基層政府工作能力失衡化，扶貧要求難達標。基層政府位于行政層級架構中的最末端，卻是精準扶貧政策具體落實的最前線。基層政府對中央和省一級扶貧精神的領會與貫徹落實，直接影響到扶貧目標的完成進度。而基于現實的扶貧環境，龐大的貧困群體數量、差異化的致貧原因，基層政府往往面臨著復雜的工作環境，導致基層政府在執行上級部署的政策要求時，經常會產生各種問題。首先，一些基層政府對于扶貧工作的新形勢、新任務認識不透徹，了解不準確，既不革新傳統觀念，又持以逃避心理、畏難情緒，導致精準化的扶貧理念難以深入貧困腹地。精準化的扶貧方式要求從最初的精準識別到最終的精準監管，都必須以貧困戶為度量單位來進行落實。然而，一些基層政府并沒有采取專業化的家計調查法，對貧困家庭進行深入了解，一一排查摸底，最終導致大量扶貧資源投入“錯位”，使得真正的貧困對象受益程度低，脫貧成效不顯著。在扶貧過程中，一些貧困地區的貧困對象識別經常是由基層干部推測估算來確定，并沒有采取科學化的計量方法對所有農戶的收入進行統計，導致對象識別不精準。其次，有相關數據資料統計顯示，面對要求越來越嚴格的幫扶到戶扶貧工作，由于大部分貧困村的村干部年齡都較大，使得鄉村治理能力總體不足成為扶貧工作中面臨的一個嚴峻考驗，基層政府扶貧工作能力弱化，與精準、高效的扶貧要求相脫節。同時，駐村幫扶隊伍中年輕干部占多數，又面臨著扶貧實踐經驗缺乏的困境。最后，在對象識別、具體幫扶、管理手段、監督措施上，一些基層干部依舊采取傳統的工作方式，對貧困的現實狀況、對扶貧的有利經驗等缺乏科學總結，導致扶貧資源結構的有效整合難以實現。

3.基層政府財政實力空心化，扶貧需求難滿足。基層扶貧資金短缺是制約精準扶貧工作的重要因素。當前，我國扶貧資金主要來源于中央和地方的財政專項扶貧資金。其中，絕大部分是由地方政府的財政供給支撐。面對扶貧資金橫向輻射面廣、縱向需求持續化的特點，基層對扶貧工作的財政資源需求日益增加，尤其是對于一些地方財政收入水平較低的省份而言，不僅財政資金缺口大，扶貧所需的基本資金也難以供給。在一些可以實行扶貧產業開發的地區，由于項目所需資金數量龐大，基層政府的供給能力不足，最終導致產業扶貧項目難以繼續推進，甚至出現停產的現象。一些貧困地區生態環境適宜，并且適合開展一些具有地域特色的農產品種養殖工作，為貧困地區脫貧與發展提供了有利的外部契機。但是，貧困對象長期處于經濟落后、發展不足的狀態，個體資金積累常年不足，在缺乏企業和其他外來資金投入與支持的情況下，面對迫在眉睫的扶貧任務和脫貧目標，就需要基層政府通過合理的資金供給，來帶動貧困農戶發展生產，進行產業引導。然而，貧困地區財政實力原本就相對不足，基層政府可支配的財政資金也相當薄弱，貧困農戶發展生產需要依靠基層政府，而要依靠基層政府來引導發展就需要足夠的財政資金支持，究其根本，這一循環式的“扶貧發展鏈”最終離不開資金的充分供給。于是，精準扶貧受制于資金約束，就出現了基層政府“無作為”的現象。在調研中了解到，一些貧困地區由于可支配的財政資金不足以支撐生產發展，基層政府就采取直接將現有的扶貧資金平均發放給貧困戶的方式，來完成上級規定的扶貧工作任務，這一“輸血式”的扶貧舉措，造成了貧困對象發展的暫時性。

三、精準扶貧中基層政府面臨行政資源配置難的原因

1.對基層政府扶貧工作的賦權不足。扶貧工作遵照的是一種以中央統籌，?。ㄗ灾螀^、直轄市）負總責，市（地）縣抓落實的工作機制。在地方政府層級中，基層政府對扶貧工作的指揮權，得益于縣級政府的充分授權，即所謂的行政授權。行政授權是指行政系統內部的日常權力分配活動，是在行政系統內部，由上級按照法律規定或行政習慣，把某些權力授予下級，以便下級在上級指揮和監督下，自主地處理行政事務的一種權力活動。[2]（P213）行政授權不僅是簡單的權力轉移，同時還面臨扶貧資源、扶貧利益、扶貧責任的有效調整。在扶貧開發過程中，雖然基層政府掌握一定的行政權力，但是從組織內部權力的分配體系來看，較之于基層政府，上級政府部門擁有更大的自主性行政權力。作為基層行政權力的授予者，面對權力控制上的優勢以及趨利性的存在，上級政府部門在授權過程中難免會存在利益保護主義的傾向，導致對下一級政府的授權不足，甚至擠壓了基層政府的合法權力邊界。然而，由于權力與責任的對等關系，一旦上級部門行政權力過于集中，就難以科學規范基層政府的扶貧行為和扶貧責任。當前，基層政府的行政困境其大部分原因來自于上級政府授權有限而責任無限，權責一致本是行政法上的基本原則，但現實中諸多權責不一致的地方隨處可見。[2]（P125）同時，由于受到行政組織內部的科層體系影響，自上而下的行政權力在不斷縮小，而基層所承擔的行政事權邊界在不斷延伸與擴展。中央規定扶貧中的行政權力由五級政府共同承擔，這就易導致中央的宏觀決策與基層具體執行者之間的管理層級過多，出現基層政府的責任龐大，而行政權力萎縮的現象。因此，由于行政權力劃分的內在不科學性，導致上級政府部門對基層政府的行政授權不足，使得基層政府的扶貧行為受限，扶貧工作難以有效開展。

2.基層政府人力資源開發不足。人力資源開發是指把組織成員的智能、知識、經驗、技能、創造性、積極性當作是一種資源加以發掘、培養、發展和利用，以提高人的素質，增強組織的活力。[2]（P193）對于基層扶貧工作隊伍而言，政府人力資源開發就包括扶貧責任人的篩選、考核、培訓、晉升、獎懲等行為。在基層政府的扶貧過程中，之所以會存在對扶貧政策的誤讀、對識別對象的隨意性確定，主要還是由于現行環境下，對我國基層政府內部人力資源管理與開發缺乏一整套行之有效的制度體系。在扶貧過程中，一方面，由于缺乏對現階段基層政府工作人員隊伍內在結構性特征的綜合了解與準確分析，即對扶貧所需知識的學習與領會、對扶貧技能的掌握與運用都會受到心理、年齡、文化等綜合性因素的影響，導致基層干部隊伍的自身能力與精準識別、精準幫扶、精準管理的工作要求難以匹配，使得基層政府的扶貧工作能力難以與扶貧開發要求協調一致。另一方面，在扶貧工作中缺乏一套科學化的人力資源管理機制。精準扶貧對基層政府的專業知識與專業能力要求極高。因此，一套科學化的扶貧干部人員管理機制不可或缺。當前基層政府所推行的駐村幫扶式機制，既有一定的合理性，又存在某方面的不足。貧困地區實施領導干部駐村幫扶工作，并設定了為期三年的幫扶時限要求。一些領導干部將扶貧工作視為輔業，在缺乏基層扶貧工作經驗的前提下，又難以達到扶貧開發所要具備的綜合業務素質能力。因此，若缺乏相關的扶貧工作崗位管理機制，又不提供專業化的扶貧開發工作機制，就會導致扶貧工作的內在動力不足，扶貧績效考核結果與預期目標相脫節，扶貧工作流于形式。

3.基層政府財政資源分配不均。財政資源是政府所掌握的用于滿足公共需要的各種剩余產品和社會基金?；鶎迂斦Y源分配不均的原因主要有：第一，上級政府部門缺乏對貧困地區實際所需資金的了解。財政資源是以政治權力為后盾的強權分配行為，堅持的是一種行政科層制理念。因此，扶貧資金也受到行政權力的影響。扶貧資金往往是通過中央、省級政府部門統一下撥，再逐層撥發到基層，上級政府往往擁有基層扶貧資金的控制權、分配權。在行政組織內部，由于監管機制的不健全，導致資金分配摻雜了主觀意志。上級政府部門受到時間、空間上的限制，缺乏對貧困縣、貧困村所需資金的實地調查和統計，導致基層所需扶貧資金匱乏。因此，基層政府扶貧工作受到公共財政制約的影響，在面對來自基層居民和上級政府的雙重考核下，基層政府往往會選擇避重就輕的策略。[4]在支付能力有限的情況下，基層為了控制行政成本，簡化扶貧工作流程，減少扶貧開支，這又進一步使得扶貧效果大打折扣。第二，基層政府過度重視經濟效益。由于基層政府的任命與換屆實行任期制，因此，為了能在短期內給地區帶來顯著的經濟效益，基層政府便以“政績”作為體現執政成果的最優方式。在地方政府每年可支配的財政預算中，更多地是強調經濟發展，對具有經濟產業發展條件優勢的行業或領域給予高度重視，而對所需資金投入量大、見效周期長的扶貧工作缺乏預算考慮，這就導致地方政府每年對于扶貧工作的財政支出十分有限，原本處于積貧積弱狀態的基層政府就會選擇壓縮扶貧成本，使得扶貧產業難以發展，扶貧工作遲遲不見成效。

四、精準扶貧中基層政府優化行政資源配置的路徑選擇

1.合理分配基層權力資源體系，提升基層活力。從權力結構來看，基層政府處于公共權力執行的最前線，也是國家權力深入基層社會的法定代理人。基層政府是精準扶貧工作落實的具體執行者，并在精準扶貧中發揮著至關重要的作用?；鶎诱墓芾砼c建設，直接影響到精準扶貧的治理能力與治理體系建設。因此，合理分配行政權力資源，是激發基層政府人員創新思維，調動其參與活力的基本前提。首先，基層政府人員要樹立科學理念，明確角色定位?；鶎訌氖聦Ｂ毞鲐毠ぷ鞯恼藛T有著多年的扶貧實踐經歷，與貧困戶有著天然的密切聯系。在具體工作中，基層政府要革除以往部門發展規劃中將扶貧工作“邊緣化”的錯誤理念，明確國家建設的目標與社會和諧發展的需要，精準定位自身角色，明確扶貧工作中的責任擔當，并將脫貧目標納入基層政府五年發展規劃。其次，上級政府部門要對基層政府實行彈性授權。彈性授權是指為完成某一任務，在不同的時期采取不同的權力授予方式。彈性授權是基于對精準扶貧現狀的綜合考量，即對扶貧任務的艱巨性、扶貧環境的多變性、駐村幫扶干部隊伍的人員流動性等因素的充分考慮。靈活的授權方式，為基層政府應對扶貧工作的復雜性，提供了適當自由的活動空間，促使基層政府因時、因情采取不同的扶貧方式，有利于實現扶貧工作靶向治療的精準性。給基層政府適當的權力空間，而并非采取“全盤確定一切”的方式，以提高鄉鎮和村級干部的工作積極性，探索更加符合實際也更有成效的精準扶貧模式。[5]最后，上級部門應該充分尊重和聽取基層政府對精準扶貧工作的反饋與意見。對于扶貧資金的管理，扶貧項目的開發，實行基層干部責任制。同時，還要配套完善上級部門的監管機制。為基層政府落實精準扶貧營造良好的制度環境。通過簡政放權，釋放基層活力，激發基層政府扶貧工作人員的積極性。

2.加強基層人力資源隊伍建設，提高扶貧成效?；鶎尤肆Y源管理重點強調基層扶貧行政工作者對崗位要求的滿足，通過合理優化人力資本，推動扶貧工作的有效開展。要化解政策執行中的非系統性偏差就要加強基層政府人力資源開發，提高基層政府的扶貧、治貧能力。通過建立一套科學化的干部隊伍開發機制，提高基層干部人力資源的發展質量，實現政府個人發展與脫貧成效的互洽性。首先，要加大基層干部的扶貧知識培訓力度?；鶎痈刹康奈幕刭|水平直接影響到扶貧政策的落實情況，基層干部人員對扶貧政策的理解直接影響扶貧政策的具體落實。因此，地方政府要高度重視對基層干部業務素質能力的提升。通過調查了解基層扶貧工作所需具備的理論知識，集中開設專門的扶貧業務能力和知識培訓課程，同時還要加大對“第一書記”扶貧工作的培訓與指導。其次，引進和培育一批年輕化的基層干部。一方面緩解基層干部老齡化導致的學習后勁不足、知識消化吸收能力減弱的現象；另一方面加大對年輕干部任職能力的充分鍛煉，促進年輕干部能力的有效提升?？梢酝ㄟ^選派和引進大量年輕干部到基層扶貧工作隊任職，優化基層干部隊伍建設。最后，制定完善的扶貧工作激勵機制。包括對基層政府人員扶貧任務的合理設定，對超前、超額完成扶貧任務責任人實行報酬性獎勵。同時還要建立績效評估機制，針對具有突出貢獻者，可以予以優先提拔、晉升。反之，則可以制定合理的懲治措施。

3.加大基層財政資源投入，提供經濟保障。扶貧資金的多寡是決定救助式扶貧與開發式扶貧能否順利開展的重要物質基礎。因此，對基層財政資源的合理配置是關鍵。一方面，要在基層實行差異化的扶貧資金投入。貧困地區的致貧原因具有復雜性、多樣化的特征，因此，基層扶貧資金的投入也應當具有傾斜性和差異性。從地域上看，對于一些具有生態優勢，地域環境資源豐富，適合通過發展生產來進行開發式扶貧的地區，中央和省級地方政府可以適當減少扶貧資金投入。然而，對“零財政”收入的貧困縣、貧困村等地區，中央和地方省市區要鼎力合作，根據地區實際情況，考慮對基層政府扶貧工作的資金投入比例。在一些生態環境脆弱，自然資源短缺，無法通過發展生產進行扶貧開發，又不能實現易地扶貧搬遷的貧困地區就要加大扶貧資金投入，保障基層政府順利完成易地搬遷任務?；鶎诱谪斦Y源的使用上，要樹立傾斜性的幫扶理念。從貧困對象的個體情況來看，對于具有勞動能力的貧困戶要減少扶貧資金支持力度，對于只能通過社會保障兜底的貧困戶要加大扶貧資金的供給投入。對先天性喪失勞動能力，或因病致殘而喪失勞動能力的殘疾貧困戶，考慮到這一對象雖不具備通過勞動創造財富的客觀能力，但對這一弱勢群體依舊要保障其基本的生存權利，滿足其基本的生活需要，這也是政府不可抗拒的責任和義務。因此，要根據物價總體水平的變動情況，加大對這類群體的低保資金投入。另一方面要進行財稅體制改革。從根本和長遠上講，要改革財政體制，逐步加大對貧困縣的一般性財政轉移支付的力度，使事權和財權高度統一。[6]從制度上倒逼原有財政體制改革，對于經濟條件優越和積貧積弱的貧困地區，中央和地方要實行區別化的財政投入，最終實現財政資源的合理配置，為基層扶貧工作提供必要的經濟保障。

[1]習近平在部分省區市黨委主要負責同志座談會上強調：確保農村貧困人口到2020年如期脫貧[N].人民日報海外版，2015-06-20.

[2]丁煌.行政學原理[M].武漢：武漢大學出版社，2007.

[3]王國勇，邢溦.我國精準扶貧工作機制問題探析[J].農村經濟，2015（09）.

[4]李慧鳳，郁建興.基層政府治理改革與發展邏輯[J].馬克思主義與現實，2014（01）.

[5]鄧維杰.精準扶貧的難點、對策與路徑選擇[J].農村經濟，2014（06）.

[6]汪三貴，郭子珍.論中國的精準扶貧[J].貴州社會科學，2015（05）.

責任編輯：李月明

C913.7

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2017.01.10

①*本文系湖南省哲學社會科學規劃基金課題一般項目“社會性別視域下的精準扶貧路徑探析”（項目編號：15YBA374）的部分成果