試論發揮新疆社區調解的法律治理功能

徐疆

(新疆財經大學法學院 新疆 烏魯木齊 830012）

試論發揮新疆社區調解的法律治理功能

徐疆

(新疆財經大學法學院 新疆 烏魯木齊 830012）

社區調解是社區居民參與社會治理的重要形式。目前，培養和增進社區居民自治的意識和能力是提升基層社會治理法治化水平的基礎。為了進一步強化社區的治理觀念和組織結構，發揮社區調解的法律治理功能，提高基層社會治理的法治化水平，需要做好增強依托社區調解推進基層社會治理的意識和能力，結合“硬法”和“軟法”在基層社會治理中的規范作用以及為提高基層社會治理法治化水平提供法律人才支撐三個方面的工作。

社區治理社區調解法治

社區調解是社區人民調解委員會實施調解民間糾紛的活動，屬于人民調解范疇，是人民調解在社區居民群眾自治層面的表現形式。目前社區調解在社會治理領域的制度價值日益凸顯，為了進一步強化社區的治理觀念和組織結構，發揮社區調解的法律治理功能，提高基層社會治理的法治化水平，在依法治疆的背景之下，應當充分發揮社區調解解決民間糾紛的功能，積極推進社區在賦權居民、培育公民精神及提升社區治理法治化水平方面的積極作用。

一、社區調解在社區治理中的功能定位

社區調解尊重居民對糾紛性質、解決方案和解決方式的判斷能力，這是社區調解得以有效運行的前提條件。在社區調解過程中，人民調解員援引、講解法律、法規和國家政策，注重說情、講理，運用善良民俗習慣和社會主流的價值觀念有效地化解矛盾糾紛，其中蘊含了維系集體精神和尊重個體權利的內核，糾紛的解決得益于居民對集體精神的信賴，并且在個體權利的行使上達成讓步。因而社區調解回避“非此即彼”的對抗式糾紛解決格局，力求形成“互惠合作”的對話式糾紛解決圖景。

1.塑造社區團結。社區居民在日常生活中的頻繁接觸而引發的矛盾糾紛在所難免，這類矛盾糾紛所涉利益通常不大，多為內生性的利益糾紛。但如果視而不見，這些細微的社會沖突可能導致居民間合作共識的斷裂，也使社區坐失解決社會沖突塑造共同行為準則的良機。由于城市生活的流動性，使得社區居民生活日益“陌生人”化，為此社區建設為居民構建了“新熟人社會”式的公共空間，從描述意義上講，新的熟人社會表達了一種現代社會的日常經驗和行為慣例。[1](P3)在解決社區糾紛的過程中，那些傳統的價值和情感，以及我們在“熟人社會”中熟知的行為準則，被引入社區公共生活，并成為居民的共通話語。于是，屬于社區共同體的新“民俗”在居民的日常生活空間中生長起來?！懊總€人都受益于其他人的經驗，因而人們都趨向于那些已被證明是適宜的經驗，最后大家將采取同樣的行為方式來實現同樣的目標。由此，行為方式轉變成風俗并成為集體現象。在此過程中，人的本能得到發展。通過這種方式，民俗便產生了。”[2]（P18）

因而社區調解注重居民在解紛過程中的對話和共識?！霸谏鐣畹囊磺袌龊现?，在人們之間無時不在進行的無數個自主處理、解決過程中，調解的功能應該只是對那些一時陷入困難的自主解決給予援助，并在當事人恢復對等對話的可能性之后使其重新回到社會中去?！盵3]（PP51~52）社區調解通過對社區糾紛的經常性有效化解，“治愈”社區生活中存在的裂痕，引導居民建立起對他人負責任的權利觀念，使居民間的權利——義務關系形成新的平衡?！皬娪辛Φ臋嗬捳Z并不需要排斥一種相當發達的責任語言；權利不需要用絕對化的形式規范，以使之印象深刻、鏗鏘有力；權利的承載者可以被想象為既社會化又自覺的形象。”[4]（P188）權利內蘊著責任的存在，體現著自律和負責任地行使的“公民精神”訴求。因此，當代社區調解的特質是把差異性作為前提條件，引導居民以“互惠”精神和“合作”共識來塑造以鄰里生活為紐帶的社區團結。而社區調解的成功運作，又增強了社區的凝聚力，并使那些促使社區居民尋求“合作”“互惠”的行為方式得到激勵。

2.法治進社區。社區調解是多元化糾紛解決機制的基礎環節，是防范與化解社會矛盾糾紛的“第一道防線”。相對于訴訟來說，社區調解具有社會性、群眾性、主動性等特點，這些特點決定了社區調解在運作方式上的靈活性、適應性和開放性，彌補了訴訟在解決民間糾紛方面可能存在的“失靈”現象。因而社區調解既具有事后的糾紛解決功能，也具有事前、事中的糾紛發現和預防功能。但我們有必要區分社區調解的功能和目的，社區調解的首要目的是維護社會秩序，增強社區的凝聚力。因此，從社區建設的角度看，就不能把社區調解功能僅僅定位為訴訟外的替代性糾紛解決機制，而滿足于民間糾紛的解決。

社區調解是法治社會建設的路徑之一。國家把制度化的社會治理網絡向基層社會延伸，賦予社區維護基層社會穩定的基礎性職能，從而增強了社區調解在解決民間糾紛，化解基層矛盾方面的權威性和正當性。因而社區調解是社區履行維護社會穩定職能，依法推進基層社會治理的法治化手段，也即維護社會穩定和服務居民群眾是社區履行的兩大主要職能。[5]通過社區人民調解委員會這一群眾性組織，借助社區調解的法治化手段，有助于實現非正式社會控制與正式社會控制的有機結合，從而擴大國家對糾紛解決的支配范圍，使居民進一步了解、掌握相關的法律法規。

目前社區調解作為“送法下鄉”的法律治理機制，具有將國家權力及其控制機制延伸進入社會的效果。也就是說，“法治代表了一種新的治理模式，借助于這一模式，國家意圖擴展自身對社會的統治范圍，并增強統治的有效性。”[6]（P172）社區調解的過程，一方面是解決糾紛；另一方面是普及法律知識。從為基層社會提供普遍性的道德準則和價值共識的角度看，有必要強化社區調解的法律治理機制屬性，把法律作為調處民間糾紛的主導性話語，從而建立法律的權威。法律通過社區調解實踐形式，在居民為解決自己糾紛的協商、妥協和討價還價的過程中，形成對法律的認知，逐步培育社區居民面對糾紛援用法律的意識。

另外，社區調解應當將社會治理中的“硬法”和“軟法”有機結合。“軟法”比如社會生活中的傳統習慣、善良風俗、鄉規民約等社會規范，是規范居民日常生活關系的非正式制度資源，成為社區調解調處民間糾紛的情感基礎和規則來源?！芭c國家和市場相比，社區能更有效地培育和利用人們傳統上形成的規范他們共同行為的激勵機制：信任、團結、互惠、名譽、傲慢、尊敬、復仇和報應等等。”[7]（P96）事實上，以社區調解為媒介，“硬法”和“軟法”能夠共享一些社區內部的非強制性、非權力性的“柔性”執行機制。另一方面，法律構成“軟法”的保障和評價標準，“軟法”不能也不應違反法律。①社區調解作為由國家權力保障的基層社會法律治理機制，側重于對法律、政策的詮釋和運用，但也注重發揮“軟法”在基層社會治理中的積極作用。從規范意義上講，社區調解應當發揮對“軟法”進行篩選、過濾和重述的功能，其目的在于更好地結合“硬法”和“軟法”的社會關系調整功能，使法律在基層社會治理中充分發揮主導性的規范作用。

二、新疆社區調解的發展動態

1.健全訴訟與非訴訟相銜接的多元化糾紛解決機制。當前，新疆構建訴訟與非訴訟相銜接的多元化糾紛解決機制，主要是在基層人民法院設立人民調解工作室，參與基層人民法院的訴前、訴中的民事案件調解活動。這一運作形式有利于盤活人民調解資源；利用社會資源協助基層人民法院處理進入法院的部分民事糾紛；實現適宜調解處理的民事案件的分流。另外，訴調銜接機制除“請進來”外，也要“走出去”。比如，2012年以來，喀什市人民法院與喀什市司法局合作，在21個農村（牧區）和9個城市街道社區，設立了30個訴訟調解點。人民調解組織向這些訴訟調解點派出人民調解員開展工作，并且人民法院為每一個訴訟調解點指派一名聯系法官，定期到訴訟調解點具體對接、指導調解工作。這既是基層人民法院主動參與基層社會治理的路徑，也是履行其對人民調解進行業務指導的便利形式。

然而通過訴調銜接所能解決的民事糾紛應當有一定的限度，即法院在通過訴調銜接機制實施委托調解、特邀調解時，應當有自我約束的機制。比如，各地人民法院和司法行政機關在設計訴調銜接機制時，應重點關注規范訴調銜接的程序，尤其是案件在不同糾紛解決機制切換的正當程序；明確法院對民事案件進行委托調解、特邀調解的說理義務、釋明義務及保障當事人的訴權，防止把委托調解變成不予立案或者拒絕裁判的替代品。在一些案件中，法院借助訴訟調解或者委托調解，遁入“調解之幕”，回避了司法對自律性“法的空間”的塑造活動。法官如果無原則地調解，表面上解決了糾紛，但實質上是以損害司法尊嚴為代價的。[8]（PP180~181）

2.豐富社區調解的組織形式。組織好社區建設，完善社區調解運行機制，因地制宜地形成社區調解的多樣性組織。（1）烏魯木齊沙依巴克區司法局和田街司法所牽頭成立10個社區“人民調解超市”。首先，擴展人民調解員隊伍。除社區工作人員外，還可吸納樓棟長、離退休干部職工等有工作經驗的人員參與調解；其次，居民可挑選人民調解員，他們對調解員的信任程度直接影響著調解結果；第三，規范人民調解的收案和結案程序。（2）探索社區信訪工作、人民調解與法律服務合一模式。2014年12月，新疆首家“司法信訪惠民工作室”在烏魯木齊市喀什西路社區設立，這是新疆在社區設立的第一家集人民調解、信訪代理、普法宣傳、法律咨詢與法律援助為一體的“一站式”法律服務平臺，將基層司法行政工作、人民調解工作和信訪工作結合起來，下移到社區，其工作室配備專（兼）職調解員、信訪接待員，并成立法律顧問團就近為居民提供法律咨詢和法律援助。通過司法行政和信訪工作的結合，實現人民調解與行政調解的銜接，引導居民通過法律途徑解決糾紛。（3）通過社區調解解決居住小區糾紛。烏魯木齊市水磨溝區七紡片區管委會針對小區房屋漏水、裝修擾民、物業管理不到位、經營戶油煙污染等物業糾紛，設立了物業糾紛調解委員會。隨著城市生活日益復雜化、多元化，社區調解逐漸步入更廣闊、復雜的糾紛解決領域，這也對各類人民調解委員會的解紛能力提出了更高的要求。

3.社區調解作為村規民約的運行機制。制定并實施新的村規民約可以將基層政府加強基層社會治理與實現社區（村）居民自治有機銜接，并強化社區（村）居民對基層群眾性自治組織的治理責任。村規民約在其制定和實施過程中，受到國家的一般性監督這一“承認規則”而被納入國家的法律秩序，從而成為國家整體法律秩序的一部分。然而村規民約這類社會規范的生命力，同樣重在實施，需要有相應的執行機制即主要通過自律的方式來施行，彰顯了基層群眾性自治組織居民自我教育、自我管理的特點。而自律包含著兩層意思，一是自我遵守；二是發生糾紛時，能夠運用村規民約自主解紛?！半m然沖突解決機制的存在并不能保證占用者就能夠維護制度的延續，但如果沒有這樣的機制，就很難設想任何一個復雜的規則體系能夠延續下去?！盵9]（P121）因而村規民約制定后的有效實施就尤為重要。

目前，社區（村）人民調解委員會既是村規民約的執行機構，也是調解民間糾紛的群眾性自治組織。社區調解成為村規民約等社會規范良好運行的機制，一定程度上成為溝通國家法與民間法的通道。一方面，社區調解傾向于避免繁瑣程序，側重保護當事人的自主性；另一方面，法律經由調解過程進入基層社會治理，在潛移默化中重塑民間社會規范，使社會生活逐步符合法治的規范和要求。[10]此外，依法制定的、體現社區（村）居民集體意志的村規民約可以成為調處民間糾紛的依據和人民調解協議有效執行的保障。[11]（PP67~79）而且在多元化糾紛解決機制中，基層法院也能把涉及村規民約的民事、民間糾紛交給社區（村）的人民調解委員會協調處理。

三、發揮新疆社區調解法律治理功能的幾點建議

《中共新疆維吾爾自治區委員會關于全面推進依法治疆建設法治新疆的意見》提出：“做強基層法治隊伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制，改善基層基礎設施和裝備條件?！币蚨鵀榱颂岣呋鶎由鐣卫淼姆ㄖ位?，強化社區的治理觀念和組織結構，更好地發揮社區調解的法律治理功能，應做好以下幾個方面的工作：

1.增強依托社區調解推進基層社會治理的意識和能力。社區的運行和發展依賴于一定的微觀治理機制。社區調解作為社區內部的自主解紛機制是保障社區秩序生成和居民團結的法律治理機制。而各類主體對社區調解活動的參與也增強了居民參與社區共治的信心和意愿。從促進社區建設和社區發展來看，無論是基于司法改革還是基于社區發展，構建多元化糾紛解決機制都應立足于社區參與，賦權社區和居民，在社會生活共同體層面建構糾紛解決機制，培育社區內部的自我調整機制。因此，有必要增強社區組織管理社會事務的責任和能力，充分運用黨的群眾路線，把社區內外的各種人才資源，各種積極要素整合到社區治理體系中來，形成多元共治的格局；以法治思維和法治方法塑造良好的社區秩序，實現軟法與國家法律相互補充，形成完善的、多層次的社區治理規則體系；積極引導居民在法治框架內，安排自己的日常生活和解決日常生活中遭遇的矛盾糾紛。

2.結合“硬法”和“軟法”在基層社會治理中的規范作用?；鶎由鐣卫砑纫l揮村規民約、善良風俗等社會規范的積極作用，又要強化基層人民法院、社區人民調解委員會在社會矛盾糾紛防范和化解領域的“護法”和“法治示范”功能。[12]（PP189~190）其中，善良風俗是在社會實踐中形成的、世代延續和傳承的、對社會發展進步有利的、獲得普遍認可和共同遵守的風尚、禮節、習慣等行為規范，其作為社會規范是指不具有法律約束力但可能產生現實規范效果的行為規則；而鄉規民約屬于特定地方的極為重要的軟法資源，“只有有效發掘這種社會既有的自我管理機制，充分尊重和適當保護社會既有的道德體系，并將其引向與社會的現代化建設相適應的軌道，社會才能健康穩定地發展?！盵13]因而在社會治理領域，我們要重視“硬法”即國家制定法的剛性約束作用，也不能忽視“軟法”即各種社會規范的自我約束和自主治理功能。訴訟調解及多元化糾紛解決機制中的人民調解等整合重構后的調解機制為溝通“硬法”和“軟法”，以及“軟法”的良性運行提供了平臺。②

3.為提高基層社會治理法治化水平提供法律人才支撐。目前新疆基層尤其是南北疆的鄉村地區，各類法治人才相對稀缺。為了豐富社區人民調解員隊伍來源的多樣性、廣泛性和代表性，應當在群眾中挖掘現有積極分子的潛力，并把熱心參與社區公共事務、擅長調解、有一定群眾基礎的人員納入社區人民調解員隊伍，如愛國宗教人士、村落中的家族長者、律師等法律工作者，對他們加大培訓力度并在培訓內容上注重增強人民調解員對法律的理解和運用能力，使他們具備并共享“法律職業群體”的基本職業道德和職業素養，發揮他們在社區民間糾紛解決領域的積極作用。同時，發揮人民調解員、人民陪審員在提高基層社會治理法治化水平方面的獨特作用。實踐中，人民陪審員時常扮演著人民“調解員”的角色。2013年10月22日，最高人民法院院長周強在向第十二屆全國人大常委會第五次會議《關于人民陪審員決定執行和人民陪審員工作情況的報告》中提道：“各地法院充分發揮人民陪審員社會閱歷豐富、了解鄉規民約、熟知社情民意的獨特作用，積極促使當事人訴訟和解、服判息訴及自愿履行?！痹谌嗣裾{解員的選任與人民陪審員的選任問題上，探索建立人民調解員與人民陪審員的聯合選任機制；人民調解員與人民陪審員的聯合培養機制以及互認、互派機制。暢通二者間的交流渠道，培養鄉土“法律人才”，為基層社會治理的可持續發展提供人才支撐。

總之，提高基層社會治理的法治化水平是一個持續的系統工程。完善人民調解委員會運行機制，在組織上、程序上和人才上保障社區調解法律治理功能的有效發揮，為社區調解的良性運作營造良好的社區內外部環境，賦權社區居民，增強其依法自主解決社區矛盾糾紛的能力和水平。從長期的發展趨勢來看，這有利于維護良好的社區秩序，有利于擴張法治話語的支配領域，使人民更好地運用法律武器維護自身的合法權益。

[注釋]

①根據《人民調解法》第三條：“人民調解委員會調解民間糾紛，應當遵循下列原則：……；（二）不違背法律、法規和國家政策；……?！币约暗诙l：“……，講解有關法律、法規和國家政策，……。”從法律原則上看，社區調解并不排除“軟法”的價值和作用，但前提是其不違背法律、法規和國家政策。要做到這一點，就必然要求某種解釋或者甄別的能力和機制。從調解程序上看，立法本意是：人民調解員主要通過闡釋法律、法規和國家政策來促使民間糾紛的解決，也就是要達成“規則之治”，把國家法作為解決糾紛的指引和依歸。

②“硬法體現的是國家公權力對社區事務的干預與控制，而軟法則反映了社區自治的內在需求?！薄败浄梢詾橛卜ㄌ峁┱斝灾С郑卜梢詾檐浄ㄔO定制度框架，并且軟法與硬法之間可以共享一些基本的法律價值，如自由、平等、秩序與公正等?！庇^點出自于陳光發表于《甘肅政法學院學報》的文章《論社區治理中的軟法與硬法的關系及銜接》，2013年第7期。

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編輯：李洪濤

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10.3969/j.issn.1003-4641.2017.01.17