群眾信訪重點領域的形態、問題與對策研究
——基于肇慶市的調研和思考

肖向前

（中共肇慶市委黨校，廣東 肇慶 526020）

群眾信訪重點領域的形態、問題與對策研究
——基于肇慶市的調研和思考

肖向前

（中共肇慶市委黨校，廣東 肇慶 526020）

在經濟結構和社會結構轉型的關鍵時期，隨著工業化進程不斷加快和城市化水平不斷提高，由于利益糾紛和社會矛盾，導致群眾信訪問題層出不窮。群眾信訪問題在重點領域出現集中化的趨勢，土地征用、房屋拆遷、農村基層管理問題成為當前信訪的重點領域，并且有愈演愈烈的趨勢。解決問題的基本思路在于建立和完善信訪工作體制機制，修訂和完善土地政策，依法實施房屋拆遷政策，加強和改進基層管理工作，進而通過對策組合有效應對群眾信訪熱點問題。

群眾信訪；土地征用；房屋拆遷；基層管理

當前我國正處于經濟結構和社會結構轉型的關鍵時期，隨著工業化進程不斷加快和城市化水平不斷提高，傳統的封閉的農業社會經濟結構逐漸瓦解，也由此引發了一系列利益糾紛和社會矛盾，導致群眾信訪問題層出不窮。近年來，肇慶市成為了這種態勢的縮影，隨著工業化和城鎮化進程加快推進，群眾信訪總數量一直在高位徘徊，嚴重影響了社會穩定發展。深入研究轉型時期信訪問題的重點領域，分析矛盾問題產生的根源，對于做好群眾工作和處理基層矛盾問題有積極的現實意義，下文將以肇慶地區為例，剖析當前信訪重點領域突出問題的表現形態以及其深層次的根源，并提出解決問題的思路。

一、群眾信訪問題的主要形態

2008年底國家層面出臺《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008—2020年）》把肇慶市整體列入珠江三角地區，隨后廣州、佛山、肇慶三市政府聯合啟動“廣佛肇經濟圈”建設，肇慶市借助政策紅利和后發優勢，加速了工業化和城鎮化進程。經濟領域和社會結構的發展變化和轉型升級引發了諸多社會矛盾糾紛，在群眾信訪重點領域的深層次問題盤根錯節地扭結在一起，呈現出新形式、新特點、新態勢。

（一）信訪熱點領域集中化

當前群眾信訪問題在重點領域出現明顯的集中化趨勢，在調研肇慶地區群眾信訪問題時發現盡管具體案例情況不盡相同，但是群眾利益訴求和矛盾糾紛問題相對集中某些特定領域。據信訪部門統計數據顯示，2015年肇慶市群眾到省越級信訪的原因主要集中在土地征用、房屋拆遷、農村基層管理三大領域，批次占比共51.89%；2016年上半年肇慶市群眾到省越級信訪進一步集中在土地征用、房屋拆遷、農村基層管理方面，三者占比更達57.41%?？梢姡恋卣饔?、房屋拆遷、農村基層管理問題已經成為當前信訪的重點領域，并且有愈演愈烈的趨勢，對社會穩定形成嚴峻挑戰。

（二）信訪利益訴求復雜化

在現有的制度框架下，人民群眾本應通過正常的信訪渠道進行維權和表達訴求，如通過遞交材料、打電話、直接面談等方式向有關部門反映情況、擺出事實、表明態度、提出請求等，有關職能部門則依照規定來處理問題和解決矛盾。然而，隨著轉型時期的各種矛盾日漸突顯，群眾各種利益糾紛加劇，利益訴求也不斷提高，利益補償方式越來越復雜化，處理問題的難度在加大。有些信訪者為了達到目的通過“越級上訪”、“集體上訪”、“重復上訪”的方式向政府部門施壓，甚至借信訪的名義進行游行示威。在肇慶市涉及鄉鎮基層的信訪事件中，出現部分農民發起的維護權益“要挾型信訪”。在調研基層信訪問題發現，盡管有些信訪案件中基層政府并不是沖突的當事方，基層政府也沒有損害群眾利益的行為，但是這些利益受損的群眾為了自身利益不斷通過反復糾纏和鬧事的手段，脅迫基層政府和職能部門介入其利益之爭。

（三）信訪形式呈集體化、組織化

在嚴峻的群眾信訪形勢下，出現了信訪者的群體化、規?；F象，就肇慶市而言，近年來統計的數據顯示的信訪參與者中有三分之二是來自群眾集體信訪。與此同時，群眾信訪組織化、秩序化程度愈加明顯，這些信訪群體不再是群眾的自發行為，而是有嚴密的組織體系。從人員的構成上看，有帶頭人、有追隨者、有固定的參與人員以及利益相關者；從行為動機上看，有明確的目的和主張，甚至有超出合理合法的利益訴求；從群體心里角度分析，在“人多壯膽、人多勢眾”的心理支配下，群眾情緒很容易過分渲染和傳遞，導致出現打砸搶燒等違法違紀的非理性行為。

（四）信訪時段敏感化

當前地方政府維穩任務重、責任大，尤其是在重要會議、重大活動以及重大節日的敏感時段出現了穩定問題更容易導致地方官員受到問責和處分。上訪者在摸清政府部門這種“軟肋”之后，往往選擇在敏感時段進行越級上訪，期望通過向政府施壓的方式達到目的。數據顯示，在2016年1月廣東省兩會前后的重要時間段，肇慶市訪民越級到省集體上訪的數量驟然上升；無獨有偶，2016年3月初正是全國兩會的維穩關鍵期，肇慶市訪民越級到北京上訪出現高峰現象。

二、群眾信訪重點領域的問題分析

美國學者薩繆爾·亨廷頓曾指出:“一個高度傳統化的社會和一個己經實現了現代化的社會，其社會運行是穩定而有序的，而一個處在社會急劇變動、社會體制轉軌的現代化之中的社會，往往充滿著各種社會沖突和動蕩。”2015年肇慶市實現地區生產總值（GDP）1970億元，人均48813元（7554美元），正處于發展中國家所面臨的“中等收入陷阱”時期。就發展階段而言，當下肇慶正處于薩繆爾·亨廷頓所言“社會急劇變動、社會體制轉軌”時期，這個階段既是經濟黃金發展期，也是社會矛盾集中的凸顯期，但具體而言群眾信訪矛盾問題又集中在幾個方面。

（一）土地征用信訪事件根源分析

1.補償標準偏低

目前土地承擔著村民基本生活的保障功能，尤其是相對年紀較大的村民而言，土地更是必不可少的養老手段。國內在土地征用的補償的形式上不作統一規定，因此出現貨幣補償、土地置換、住房安置、就業服務、社保養老等各種方式。相比較而言，貨幣補償是最簡單和直接的補償方式，既可以讓被征地村民直接兌現大筆補償款，又可以緩解經濟困難群眾的燃眉之急，因此貨幣補償方式在國內廣為通行。目前，肇慶市農村基層在征地上主要采用貨幣補償方式，通過客觀的貨幣補償能有效抵消農民對征地的抵觸情緒，但是在貨幣補償標準上出現很大的爭議，根據《中華人民共和國土地管理法》第四十七條中之規定，“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍”，在實際中執行的土地補償標準通常在10—30倍之間，這個區間的跨度非常大，補償標準就高還是就低成為了雙方利益博弈和糾紛的焦點。

在分析肇慶市30起典型的涉及土地征用信訪案例中，發現征地信訪根源主要集中在補償款偏低的問題上。如：2012年6月13日，廣寧縣洲仔鎮楠木村委會新田村6人到國家信訪局信訪，反映當地修建二廣高速公路，征用該村120畝耕地，按2003年的征地補償標準，水田每畝補償17400元，旱地每畝補償5700元。按照2011年《廣東省征地補償保護標準》（粵國土資發〔2006〕149號）的規定，盡管廣寧縣洲仔鎮水田補償標準高于廣東省規定的最低補償標準1800元，但旱地補償標準比廣東省規定的最低標準少了9800元，由此造成被征地農民利益受損。

2.信息披露不到位

在進行調研時，發現某些職能部門對有關征地拆遷信訪的情況遮遮掩掩，不愿提供真實資料，其對體制內的科研人員尚且如此，可以推斷其對群眾的信息披露狀況更不容樂觀。相關職能部門與被征地農民們的信息不對稱狀態，由此產生的消極后果是被征地農民按照自己的意愿提出更高補償金額，甚至憑空想象出不切實際的補償要求，導致補償的利益矛盾糾紛增多。事實證明了農民對政策和法規了解的程度越低，對于補償的不滿意程度就越高，在信訪事件中“盲從”的幾率就越高。

（二）房屋拆遷引起的信訪事件分析

1.房屋拆遷信訪的地域分布

大數據統計顯示，房屋拆遷引發的信訪事件呈現出明顯的區域性特征，尤其是在經濟發展指數活躍的經濟帶和經濟區，這種情況與當前中國正處于工業化和城市化加快發展的進程是相對應的。當前肇慶市的情況印證了這種判斷，調研發現涉及房屋拆遷信訪集中分布于兩種區域：一是在重點工程沿線，主要是南廣鐵路、貴廣鐵路、二廣高速公路、江肇高速公路等國家重點工程沿線。二是重大工業項目、城市建設、舊城改造涉及的區域。

2.房屋拆遷信訪的案例分析

一起典型房屋拆遷信訪案例：2011年因修建貴廣鐵路征用肇慶市廣寧縣長豐大酒店1300平方米房屋，長豐大酒店業主馮某霞等不滿意當地政府對其房產價值評估的數額，委托一家評估公司對其房產進行重新評估，評估的價值為5600萬元，這個數字遠遠高于拆遷方同意支付的上限是1000萬元。由于雙方巨大分歧導致協商解決的難度很大，在各利益相關方沒有達成一致的情況下，當地政府為了不影響工程進度而對長豐大酒店進行了強制拆除。由此，長豐大酒店業主從2012年11月29日起，23人先后6次越級到省委上訪，反映當地政府未進行合理的安置補償就強征強拆。

通過研究和剖析涉及到房屋拆遷信訪個案發現，房屋拆遷產生的矛盾沖突無疑是多方面的，但是首要的沖突焦點是拆遷人與被拆遷人對補償價格的判斷問題，項目的投資方想方設法降低補償標準和減少補償款，而被拆遷群眾則不擇手段想實現補償的最大化。除了利益補償的矛盾糾紛之外，政府部門簡單粗暴的執法行為也是引發糾紛的重要因素，本來政府部門并不是利益糾紛的沖突方，但是為了加快關系到地方經濟發展的重大項目進程，或者為了完成上級政府的任務指標，不得不深度介入事件當中，如果執法不當反而深陷漩渦。另外，還要看到有些被拆遷人不切實際的漫天要價，也是導致拆遷糾紛的主要誘因，補償政策不統一也造成一部分被拆遷群眾互相攀比乃至心理失衡，如果處理不當容易誘發矛盾糾紛。

（三）基層管理問題信訪的原因分析

1.村民維權意識的覺醒

隨著村民權利意識和法律知識的增強，對于涉及到村民集體經濟利益的重大事項，自然要求行使知情權、監督權，甚至決策參與權。事實上，在廣大農村基層地區，有些村干部法律意識和責任意識淡薄，沒能依法履行職責和管理村務，這些村干部的不良作風是導致村民信訪的直接誘因。對于關系到村民直接經濟利益的問題，如土地承包關系、土地征用與補償、集體經濟分紅等等，都是群眾最為關切的熱點問題，如果村干部在這些問題上搞暗箱操作、中飽私囊，侵犯了村民合法正當的權益，必然會引起群眾不滿而引發村民信訪。

2.村務財務制度不健全

基層村集體經濟項目、集體財產、集體股份、集體收入和分紅等都是與村民利益息息相關的問題，村干部對于集體財產沒能做到規范管理，財務制度不完善、財務公開不到位，造成基層經濟腐敗問題突出，必然引起村民的憤怒和不滿情緒。中國社會科學院農村發展研究所專家于建嶸把這些民眾的不滿情緒定義為“抽象憤怒”，這種“抽象憤怒”雖然強度低，但是具有范圍廣、持續時間長的特點，如果得不到有效緩解和釋放，它將變成可怕的“隱形炸彈”，一旦發生事端和有人煽風點火，就會發生群體性事件和群體上訪等災難性后果。

3.基層黨組織建設問題

黨員隊伍本應是社會各階層的精英分子組成的國家建設的力量源泉，但是有些基層黨組織建設存在問題和薄弱環節，黨支部的組織管理渙散，出現黨員隊伍黨性不強、能力不足的危險，沒能起到先鋒模范作用，以至于在大是大非面前難以發揮中流砥柱的作用、在緊急事件處置中難以擔當大任。比如：2016年7月3日，肇慶高要祿步環保能源發電項目引發的集體上訪和群體性事件中，出現千人沖擊鎮政府惡性事件，很多基層黨員在平息事態中沒有發揮應有的作用。由于基層黨組織自身的先進性建設存在問題，沒能在關鍵時候履行職責和勇于擔當，難以贏得群眾的支持和信任，所以基層的群主遇到問題和糾紛時并不寄望于基層黨組織，而往往把集體上訪作為解決問題之道。

三、解決問題的對策建議

（一）完善信訪處置工作制度

1.建立信訪工作規章制度

肇慶市政府在完善信訪工作制度方面積極作為，出臺了多項信訪工作制度，包括《肇慶市市直機關定期組織干部下訪的實施意見》、《肇慶市開展“信訪積案化解年”活動實施意見》、《關于完善市黨政領導干部定期接訪群眾制度的意見》等等。這些制度規定了黨政領導干部從事群眾工作的程序、措施、方法和要求，使得群眾信訪工作走向制度化和規范化軌道。對于參與信訪處置工作的公職人員而言，有了這些規章制度之后，開展群眾信訪工作就有了執法依據和行為準則，就可以更加理性和科學地處理問題，因此相關工作人員必須非常熟悉相關的工作制度內容和工作要求，嚴格按照有關制度規定去處理群眾信訪問題。

2.改進信訪工作的方法手段

就政府層面而言，面對社會轉型時期信訪工作出現的新情況、新問題和新挑戰，傳統強制和打壓式的信訪處置工作手段難以為繼，必須創新和改進信訪工作的方法和手段。首先，要有危機意識和預判性，對于可能引起群體矛盾問題的事件提高警惕，加大矛盾排查的力度，發現矛盾糾紛的苗頭要及時主動介入化解矛盾，把握處置矛盾的最佳時機，防止矛盾問題的擴大和失控。其次，要充分尊重民意的訴求，大多數群體信訪行為都是訪民為了維權不得已而為之的無奈之舉，因此處置信訪問題要充分保障訪民的合法合理的權益，不能采取簡單粗暴的手段來打壓，而是要充分溝通和疏導，多站在訪民的立場上考量利害得失，才能贏得訪民的信任和理解，為最終解決問題打下基礎。其三，對于少數訪民的無理要求要堅持原則，不能為了“花錢買平安”就毫無底線的妥協退讓，事實也證明了這樣只是助長“刁民”的囂張氣焰，對于少數出現過激行為的訪民要堅決采取強制手段，如果涉嫌違法犯罪行為的要追究法律責任。

（二）修訂和完善土地政策

1.科學修訂征地補償標準

現有的《土地管理法》對于土地補償安置費的規定存在明顯的缺陷，補償標準為土地年產值的10—30倍，在具體的執行過程中按最高標準和最低標準差距到達3倍，這無疑賦予執行者巨大的權力和操作空間，如果監督不到位極易帶來權力尋租，同時由于征地補償浮動的幅度過大也容易引起被征地村民的心里落差和失衡，給征地矛盾糾紛和群體信訪埋下了隱患。為了解決這個問題，必須重新修訂征地補償標準，近年來隨著工業化和城市化快速推進帶來土地價格不斷上漲，從市場經濟的角度而言有必要提高征地補償標準。必須慎重對待補償標準，既要考慮到保護被征地村民的正當利益和實在的好處，又要避免征地成本過高影響了土地開發利用，這樣不利于地方經濟建設和社會發展。綜合平衡各方因素，筆者認為按照土地年產值的25—35倍進行補償，可為征地雙方容易妥協和接受。

2.規范征地工作流程

在開展征地工作之前，必須做好相關的前期準備工作。首先要做好土地的丈量和登記，明確征地范圍；其次要做好地面附屬物產的確定，在土地登記之后搶建房屋和搶種作物的概不賠償；其三要科學制定征地補償標準，要依法依規根據土地的用途確定工作方案，通過召集各方代表參加聽證會的形式充分討論和溝通協調，聽取各方的意見和建議，然后確定利益相關方都可以接受的補償標準。在向村民兌現土地補償方面必須堅持統一標準，既不能克扣和私吞遵紀守法村民的征地補償款，也不能私下提高個別鬧事者的征地補償款，做到不讓好人吃虧也不讓壞人不當得利。

3.嚴厲打擊非法用地行為

當前一些基層領導和村干部在土地問題上出現違法違紀行為，通過濫用職權非法占用集體土地財產和私人用地，以各種名義違規使用土地或者私下出讓土地使用權，損害了村民的集體經濟利益和個人合法權益，一旦事情敗露容易引起村民群體的憤慨和集體上訪。因此，有必要采取強有力的措施堅決打擊非法用地、私下非法集資和倒賣土地。政府部門要按照職責權限主動作為，要科學制定土地使用政策，集約利用土地；要做好土地的登記注冊，明確土地的歸屬和使用范圍；要做好土地的規劃，明確土地的使用性質，嚴格控制用地指標。通過完善土地政策、規范執行土地制度，使用地建設走上科學化、規范化、法制化的軌道。

（三）依法開展房屋拆遷工作

1.完善拆遷工作制度

要進一步完善拆遷工作的流程規范，嚴格把關項目公示、拆遷動議、拆遷范圍、拆遷時限、補償標準、補償款發放等重要環節，做到依法依規進行。要做好拆遷前期的準備工作，加大項目的積極意義和重要作用的宣傳造勢，贏得輿論的認可和支持，為拆遷工作的順利推進打下民意基礎，支持與配合。要堅持陽光操作和政務公開，各項拆遷政策、補償面積、補償對象、補償金額都要進行公開公示，保障村民的知情權，建立彼此的信任消除疑慮。要加強拆遷工作事后監管，強化拆遷工作的監督和制約，及時發現問題和糾正規范，形成行之有效的管理、監督機制。

2創新補償款的發放方式

發放征地拆遷補償款的習慣做法是向村民一次性發放補償金，一些村民拿到大筆補償款之后出現惡習，有的村民變得以逸待勞、好吃懶做、不思進取，有的村民開始染上“黃賭毒”，調研基層拆遷問題確實發現有村民一夜暴富之后沉迷于賭博，最后輸得精光。因此，需要探索其他更有效的補償款發放方式，調研發現有些地方視情況采取不同的方式，其做法有借鑒參考價值。比如：把集體補償款用于購置大宗物業進行出租，經營所得以分紅的形式發給村民；集中補償款用于集體項目開發，讓村民成為真正的股東享受權益；把補償款用于幫助村民購買商業保險，提高村民的醫療和養老保障；通過信用第三方來分期發放補償款等。這些做法能夠彌補一次性發放補償金的缺陷，但是在具體實施過程中，一定要注意充分的溝通和討論，在尊重村民的自主選擇權的基礎上做好引導。

（四）加強和改進基層管理工作

1.完善基層民主自治

國內不少地方在基層管理和民主自治方面有很多先進經驗，比如成都市成華區的做法可總結為以下措施：保障村民民主自治權利，凡涉及到居（村）重要事項的決策，都要經過居（村）民代表大會進行討論和醞釀，才能做出最終的決定；保障村民的監督權，對居（村）委會成員和干部的廉潔和用權方面，每半年進行一次民主測評，對民主測評不過關的村干部進行審查，發現有問題的要視情節嚴重程度作出相應的處分；保障村民的知情權，建立村集體財產實行“兩審一公開”制度，“兩審”是指經過村民主理財小組和村代表大會進行審核后，在村務公開欄上公布。在完善基層民主自治方面，要通過基層治理制度的構建，保障村民的決策參與權、監督權、知情權等自治權利，形成平安和諧的農村社會氛圍，才能從根本上減少社會矛盾，防止民情的激化和群體上訪。

2.提高基層干部群眾素質

深入農村基層調研發現，很多矛盾糾紛都是因為基層群體的素質問題導致，有些基層干部存在不作為、亂作為問題，該解決的問題沒解決好，該處理的問題沒處理好；有些基層的村民功利主義嚴重，在大是大非面前缺乏集體主義精神和責任擔當，有時為爭取蠅頭小利而鬧得不可開交。因此，政府層面要加強村干部的教育培養，提高村干部的整體能力素質。同時，要在農村基層加強精神文明建設，用社會主義核心價值觀引領農村新風尚，形成良好的民風民俗。

3.加強基層黨建工作

針對轉型時期農村基層黨建工作也出現的新情況、新問題和新挑戰，為了維護基層的和諧穩定，避免出現群體信訪事件，需要加強黨的組織性和先進性建設。實現基層黨建工作規范化，基層黨組織要探索制定基層黨建工作規范標準，規范發展黨員、教育培訓、組織管理、考核評價等工作內容。此外，還要實現基層黨建工作常態化，落實基層黨組織生活制度，堅持做好“三會一課”(支部黨員大會、支部委員會、黨小組會，上黨課)。提高基層黨組織的凝聚力和戰斗力，發揮基層黨建在維護社會穩定中的積極作用。

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責任編輯：徐芳

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1674-1676（2017）01-0027-05

肖向前（1982-），男，廣東陽春人，中共肇慶市委黨校黨建教研室政治講師，研究方向為基層黨組織建設和社會管理熱點難點問題。