論農村土地承包經營權信托受托人制度的重構
——基于農地有效保護的再反思

謝靜 馬建兵

（甘肅政法學院，甘肅 蘭州 730070）

論農村土地承包經營權信托受托人制度的重構
——基于農地有效保護的再反思

謝靜 馬建兵

（甘肅政法學院，甘肅 蘭州 730070）

受托人在農村土地承包經營權信托法律關系中處于核心地位，受托人制度的完善直接關系到信托目的實現、委托人利益最大化以及農村土地資源安全，但目前我國受托人制度極不完善，嚴重制約了農村土地承包經營權信托業的健康發展。本文基于農地有效保護的考量，對受托人的法律界定、主體適格、權利義務等問題進行深入分析探討的基礎上，提出完善受托人制度的政策建議。

受托人制度；土地信托；農村土地承包經營權

一、農村土地信托中受托人重要性分析

委托人基于對受托人的信任將信托財產轉讓與受托人，受托人則以自己的名義對信托財產進行排他性的經營、管理或處分，受托人是否具備相應能力并忠實履職，直接決定著信托業務的正常開展和信托目的的實現，信托最本質的功能——受人之托，忠人之事，代人理財，就是針對受托人而言的，因此受托人被認為是“信托關系本質的體現者”，在信托關系中處于核心地位。適格受托人在農村土地承包經營權信托（以下簡稱農村土地信托）中的作用主要體現在以下幾方面：

1.受托人是信托業務開展的主導者。農村土地信托法律關系成立后，受托人依照信托目的對信托土地進行獨立經營管理或處分，并對信托收益進行分配處理，信托土地的經營方式、經營效果完全取決于受托人。

2.受托人是委托人和受益人利益的守護者。《信托法》第二十五條明文規定“受托人應當遵守信托文件的規定，為受益人的最大利益處理信托事務。”實現信托土地收益最大化是受托人的核心義務。信托關系成立后，受托人以自己名義獨立對信托土地進行經營管理，委托人和受益人均無權干涉，因此委托人和受益人利益的最大化程度完全取決于受托人的忠誠和財產管理能力。

3.受托人是信托土地資源安全的保護者。站在公共利益角度，保障農村土地資源安全是受托人的首要義務，根據《信托法》和《農村土地承包法》規定，受托人必須依法依約經營管理信托土地，不得改變土地的農業用途，不得進行掠奪式開發利用，保證信托土地得到合理、可持續開發利用。

4.受托人是農村土地市場化經營的推動者。受托人充分發揮自身管理優勢，促進土地資源與勞動力、資金、技術等要素的有效整合，推動土地的規模化經營和農業現代化發展，提高土地資源的市場化經營水平。

二、農村土地信托中受托人的資格厘定

《信托法》第二十四條規定：“受托人應當是具有完全民事行為能力的自然人、法人。法律、行政法規對受托人的條件另有規定的，從其規定。”這為受托人的界定提供了直接法律依據。依據該條規定，所有具有完全民事行為能力的自然人、法人以及符合法律、行政法規規定的適格主體均可成為農村土地信托的受托人。

信托是歐美國家基于財產所有人無力經營并委托他人經營自有財產而建立的一種優良財產管理制度，信托財產一般都是委托人至為重要、能夠長期反復產生較大收益的大宗財產，信托期限普遍較長。同時，根據信托原理，信托法律關系存續期間信托財產完全脫離委托人，受托人以自己名義行使排他性的信托財產管理、處分權，委托人無權干涉。因此，信托關系的建立會對委托人產生重大而深遠的影響，而受托人的選定對于實現信托目的、維護委托人利益發揮著至關重要的作用。基于此，信托制度較為成熟的英美、日本等國均對受托人資質提出較高要求，受托人以專業的資產管理公司為主，如日本土地信托受托人一般為專業信托銀行。農村土地是我國最稀缺的社會資源，也是農民賴以生存的財產，在農村發揮著最基礎的社會保障功能，因此必須對農村土地信托受托人進行嚴格限定。

第一，受托人必須具備完全民事行為能力。第二，受托人應該具備相應的信托資質。第三，受托人必須具備專業的土地經營管理能力。第四，受托人應在相關部門登記備案，獲得相應的資質認證。另外，土地信托受托人的選定，還應當充分考慮受托人的信用狀況、市場競爭力、融資能力等多方面因素。

筆者認為具備上述條件的法人或其他非法人組織可以成為農村土地信托的受托人，而目前各地普遍存在的種田能手等自然人、政府推動成立的信托中介組織以及與委托人存在（事前法律）關系的農村集體經濟組織等則不宜做受托人。近年來，各地在推進農村土地信托實踐中，探索出包括種養殖大戶等自然人以及農村集體經濟組織、政府組建的土地信托中介服務機構、村委會等多種形式的受托人，上述受托人對推動現階段農村土地信托的探索實踐發揮了一定積極作用，但從長遠看這些受托人是否適格、是否具有存在合理性，筆者將逐一進行分析探討。

1.自然人。實踐中，許多農戶將土地承包經營權信托給自己熟悉的種養殖大戶或種田能手，這些作為受托人的種養殖大戶或種田大戶具有完全民事行為能力，也具有較高的農業經營技能，由其經營管理土地可能會獲得較高的土地收益，但筆者認為自然人并不適宜作受托人。首先，信托是一種獨特的財產管理制度，具有較強的專業性，作為自然人特別是普通農民很難掌握信托的基本原理、專業知識技能并運用于實踐，實踐中由自然人作為受托人的“土地信托”絕大多只是一般意義上的委托經營，有信托之名而無信托之實。其次，所謂的土地管理能力不僅僅是指種田技能，而是指將經營管理土地所需的管理、人才、技術、資金、市場等多種要素整合協調的綜合能力。目前種田能手大多從事的是傳統種養殖業，而土地信托則應該主要用于現代農業，對管理能力的要求較傳統農業要高得多。再次，在當前我國信托體系和信用體系尚不完善的情況下，作為受托人的自然人的資信能力難以保障，對市場形勢的判斷能力和抗風險能力較弱，致使委托人的利益難以保障。

2.農村集體經濟組織。農村集體經濟組織分為兩類，一類是計劃經濟時代產生的鄉鎮（街）集體經濟經營實體、村經濟合作社、自然村組經濟實體以及村委會、村民小組等。另一類是市場經濟條件下產生的新型聯合組織，如農民專業合作社、專業農場（莊）以及其它合伙農村企業等。

第一類農村集體經濟組織不適合做受托人。首先，依照法律規定，此類主體并不具有完全的民事權利能力和民事行為能力，只能在一定財產范圍內獨立承擔民事責任，不符合《信托法》關于受托人必須具有完全民事行為能力的要求。其次，此類組織是代表集體成員對集體財產進行經營管理，特別是村委會或村民小組還是土地的所有者，因此與作為委托人的農戶存在（事前法律）關系，這種關系的存在很可能會影響到信托關系的正常運行，受托人與委托人關系存在法律瑕疵，委托人和受益人利益從理論層面講難以保障。再次，此類組織是計劃經濟的產物，功能設置與管理理念均具有極強的計劃經濟色彩，與市場經濟相互錯位。另外，隨著市場經濟的發展，農村集體經濟組織原有的管理經營集體財產的功能急速弱化是不爭的事實。最后，為集體成員提供保障和服務是村委會等組織的基本功能，若允許其成為信托受托人，則極易造成受托人職責與為集體成員提供保障和服務功能的混淆與沖突。

市場經濟條件下產生的新型農村聯合組織則完全是依照市場經濟法律制度成立的，符合市場經濟規律，具有完全的民事行為能力和完全市場化的組織治理和運行機制。若此類組織有從事信托業務的意向，并具備從事信托業務所必需的管理、人才、技術、資金等資源要素，獲得相應資質認證，則可以成為受托人開展農村土地信托業務。由于此類農村聯合組織成員均為本地與農業有關的主體，與外來的信托機構相比，一方面，此類組織對當地的經濟社會發展狀況、土地資源狀況、農業產業狀況和風土人情等有更加全面、準確的了解。另一方面，農戶對此類組織更加信賴，更樂意將土地經營權信托給此類組織，雙方溝通協調更便利，發生糾紛也更容易解決，同時也便于對受托人的監督。因此，筆者認為擁有信托資質的新型農村聯合組織是最理想的農村土地信托受托人。

3.政府推動組建的土地信托中介服務機構。由于土地信托制度處于探索起步階段，法律制度和運行機制還很不完善，為了保證信托業務正常開展，各地政府紛紛推動建立了土地信托服務中介機構，以便為信托提供必要的專業服務，同時加強對土地信托業務的監督管理。現階段設立信托服務機構是十分有必要的，但此類機構的定位應僅僅是服務和監督，由其承擔受托人角色顯而易見是不合理的。一是此類機構只是中介服務機構，并不具備親自經營管理土地的資質和能力，其只能從農戶手中獲得土地經營權后再次轉委托其他主體進行實際經營管理，違背了信托制度必須由受托人親自經營管理的基本原則。二是若中介服務機構作為受托人，其既是運動員又是裁判員，這種身份的重合必將導致固有的服務功能和監督職責不復存在，委托人的利益將難以保障。三是會導致過多行政因素的介入，信托業務開展過程中會受到諸多的行政干擾，更多的體現政府意愿，影響受托人按照市場規律開展業務。

三、農村土地信托中受托人的權責利實現的障礙分析

1.受托人權利義務失衡問題

有學者認為，在當前理論界和實踐中，過于強調受托人的義務而忽略其權利，這種受托人權利義務失衡狀況必然抑制受托人處理信托事務的積極性，影響土地信托效能的發揮，不利于土地信托業務的長遠發展。筆者認為，從表面看，受托人的權利義務確實不對等，其義務包括為受益人利益最大化而行事、善良管理人義務、忠誠義務、謹慎投資義務、親自和分別管理義務、給付信托收益以及接受委托人監督等等，而權利僅包括獨立的財產管理權、報酬請求權和信托費用請求權，但從實質上看如此設計完全符合信托理念，是信托這一外部財產管理制度的必然要求。第一，信托關系成立后，信托財產即脫離其所有人——委托人管控，受托人則以自己的名義對信托財產進行排他性的管理、處分，委托人無權干預，致使信托業務開展過程中出現委托人權利過小而受托人權利過大的問題，為了平衡受托人在信托業務開展過程中權利過大問題，為受托人設立善良管理人、忠誠、謹慎投資、接受監管等系列義務是十分有必要的，簡而言之，受托人獲得排他性的財產管理權是以承擔諸多忠誠履職義務為前提的。第二，信托財產往往是委托人最重要的財產，該財產受損會對委托人產生重大影響，為了促使受托人忠誠履行義務，避免委托人權益受損，保障信托目的順利實現，必須嚴格規制受托人行為。第三，信托是一種外部財產管理的商事行為，受托人憑借自身財產管理技能對他人財產進行經營管理，目的僅在于獲取信托報酬，其權益訴求具有單一性，而受托人的眾多義務可歸結為一點——忠誠履行受托人職責、為受益人利益最大化而行事。

2.關于信托風險的承擔

根據民法“誰受益誰擔風險”的基本原則和《信托法》有關規定，土地信托的經營風險應由委托人承擔，但因受托人的故意或重大過失造成的風險損失，例如受托人未盡忠誠義務或謹慎投資義務而產生的風險，則應由受托人承擔相應的責任。但在實踐中，由于土地信托在各地剛剛起步，制度體系和運作機制還很不成熟，各方職責不夠明確且實踐中很難界定，同時為了激發農戶參與土地信托的積極性，許多地方借鑒金融領域“剛性兌付”模式，簽訂合同時受托人向委托人承諾剛性收益，將本應由委托人承擔的信托經營風險轉嫁到受托人身上，如此存在諸多弊端，不利于土地信托的長遠發展。首先，受托人為了避免經營風險的產生，會采取較為保守的投資經營策略，降低了信托土地的利用率，違背了受托人“為受益人利益最大化而行事”的義務。其次，若委托人不承擔信托風險而獲得固定收益，便會疏于對受托人行為的監督，對信托經營狀況也不再關注，如此一來受托人則完全不受制約地按照自己的意愿開展信托業務，反而會增加信托風險，最終損害的是委托人和受益人的利益。再次，許多地方農戶只是將土地經營權委托給受托人便可定期獲得固定收益，包括經營風險在內的其他事項則由受托人全權負責，此乃“有信托之名而無信托之實”，嚴重擾亂了農村土地信托市場秩序。

3.受托人報酬的確定

根據信托基本原理，信托收益歸受益人所有，受托人無權參與信托收益的分配，因此獲得信托報酬是受托人參與信托的唯一目的，也是受托人的基本權利。但是，根據《信托法》規定，受托人的報酬只是信托合同的選擇性條款，信托當事人可以在合同約定報酬也可不約定。實踐中，許多地方在農村土地信托過程中忽視受托人報酬問題，合同中不作出明確規定，為日后產生利益糾紛埋下了隱患。筆者認為，明確受托人報酬應當是信托合同的一項核心內容，雙方當事人應當就受托人報酬的計算方式、給付方式、調整報酬的成就條件等事項作出明確約定。當事人在合同中不應約定一個固定數字，而應根據信托的收益情況按一定比例進行提成，將受托人的報酬與信托收益直接掛鉤，受托人報酬根據信托經營狀況浮動，從而對受托人產生激勵效應，使受托人與委托受益人成為共同利益體，促使受托人像經營自有土地一樣盡力經營信托土地，降低冰棍效應的負面影響。同時，確定受托人報酬時還應綜合考慮信托土地質量、受托人經營土地的能力、受托人的履職表現、盡責程度等多方面因素，建議當地土地信托中介服務機構結合本地實際情況，制定受托人報酬定價標準，幫助土地信托當事人確定公平、合理的受托人報酬，體現出受托人在信托業務中的價值。

4.明確受托人單方違約的賠償責任

土地信托關系設立后，受托人往往利用土地經營現代農業產業而非傳統農業產業，經營周期普遍較長，一般需3到5年才開始收益，且投入很大。現實中，許多作為委托人的農戶受小農意識影響，短期內見不到收益便開始動搖，單方違約解除信托關系的事件時有發生，信托合同雖就違約事項作出約定，但基于中國農村特殊情況，違約農戶極少會依約對受托人進行有效賠償，另外此類違約具有極強的示范連鎖效應，一戶違約很可能會引發多戶違約，致使受托人遭受慘重損失，農戶單方違約成為農村土地信托的一個重要風險點，也是許多信托機構不愿參與農村土地信托的重要原因之一。筆者建議，信托各方必須在信托合同中明確單方違約的賠償責任，一方違約必須按照相關法律和合同約定履行賠償責任。若農戶不履行賠償責任，受托人則可依據《信托法》通過行使信托土地留置權或賠償請求權實現賠償。土地信托中介服務機構也應積極發揮作用，就違約事件是否成就等進行評估和裁定，降低違約的隨意性。同時要加大農村地區法制宣傳教育力度，促進提高農戶的法制意識，保證農村土地信托依法合規開展。

5.保證農村土地資源安全的特定義務

《農村土地承包法》第三十二條第二款規定：“不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途”，即從法律層面確立了“不得改變土地的農業用途”這一流轉原則。土地信托作為農村土地經營權流轉方式之一，當然必須遵守這一流轉原則。這一原則是我國面對農村土地資源破壞嚴重、日益緊缺的現狀，站在公共利益角度為農村土地流轉設定的一個基本原則，是農村土地信托主體應當擔負的特定義務。作為土地信托的具體實施者，受托人在開展信托業務過程中，必須嚴格遵守不改變土地農業用途的基本原則，不得對土地進行非農產業投資開發或掠奪式利用，要利用自身的管理、技術、資金等優勢保證信托土地得到合理、可持續開發利用，切實履行保證土地資源安全的義務。受托人在對信托土地進行處分時（轉讓或互換），必須保證受讓方也遵守該原則，不得將土地轉讓給非農產業或可能對土地造成破壞的經營主體。同時，作為土地承包者的委托人也有監督委托人不改變土地農業用途、保證農村土地資源安全的義務。

四、改進農村土地信托中受托人制度的優化策略

1.構建完善的農村土地信托法規制度體系

農村土地信托主要依據的是《信托法》和《農村土地承包法》兩部大法，而這兩部法律多為原則性規定，缺乏可操作性，例如《信托法》對信托財產只做了概括性規定，并未明確將土地列舉為信托財產，《農村土地承包法》也未明確將“信托”列為土地承包經營權流轉方式，以致農村土地信托在操作過程中缺乏統一的頂層制度設計和高位階的法律依據。在當前農村土地信托實踐還不夠深入、立法時機尚不成熟的情況下，各地應結合本地實踐情況，以地方法規、政府規章等形式出臺地方性政策法規，為制定全國統一的法規制度探索積累經驗，信托行業自律組織也應發揮參謀助手作用，制定行業性規章制度和行為準則，為制定完善相關法規制度提供參考和借鑒。待立法條件成熟時，則可由國家制定出臺統一的《土地信托法》（含農村土地信托）及相關實施性法規制度，推動形成以《土地信托法》、《信托法》、《農村土地承包法》為基礎，實施性法規制度為輔助，與相關土地法、財產法相配套的“立體化”的農村土地信托法律制度體系，為我國農村土地信托業的規范發展提供強有力的法律支撐。筆者認為，立法應重點對以下幾方面作出規定，一是明確列舉農村土地信托委托人、受托人的權利義務，特別應將不改變土地農業用途、保障土地資源安全列為受托人的主要義務。二是明確受托人設立條件、組織類型及相應資質等。三是對受托人經營管理、處分信托財產以及信托收益的處分行為進行規范。

2.培育符合土地市場需求的、專業化的機構受托人

當前，全國各地農村土地信托受托人組織形式和資質參差不齊，多為本地的種田大戶、鄉村集體組織、農民專業合作社、村集體企業或政府扶持的信托中介服務機構，專業化的機構受托人（如：專業的農村土地信托公司）則很少。上述受托人規模普遍較小、內控治理水平較差、專業人才和技術匱乏、土地管理經營資質和能力較低，大多停留在從事傳統種養殖業或低端現代農業的原始階段，土地利用效率低下，不利于農村土地信托的長遠發展。金融領域信托業以及擔保等服務行業的發展證明，公司制形式的受托人在配置社會資源、加強內控管理、拓展業務市場等方面具有獨特優勢，是農村土地信托受托人組織形式的最佳選擇。各地應著力建立公平有序的農村土地信托市場競爭機制，為各種力量進入農村土地信托市場創造條件，扶持和培育本地專業化的農村土地信托公司，鼓勵金融領域的專業信托公司開展農村土地信托業務，引導農民專業合作社、專業農場（莊）、合伙農村企業等新型農村聯合組織積極改制并參與農村土地信托，扶持和培育多元化、市場化、專業化的機構受托人。支持信托機構創新推出符合當地農業產業特點和農戶實際需求的信托服務方式和產品，推動形成定位明確、層次分明、多元群體參與的農村土地信托市場體系。

3.建立健全信托監督管理機制

基于土地信托特殊的財產管理方式，建立完善的信托監督管理機制是保障委托人利益不受侵害和農村土地資源安全、實現信托目的的必然之舉。一是自力監督，即來自于委托人和受益人對受托人的監督。《信托法》第三十三條規定：“受托人應當每年定期將信托財產的管理運用、處分及收支情況，報告委托人和受益人。”同時該法的第五十一條還賦予委托人解除信托關系的權利。據此可見，作為土地信托的當事人，委托人和受益人具有監督受托人的強大動力和特別優勢，是監督體系的核心力量；同時，法律還為委托人和受益人行使監督權提供了制度保障。二是公力監督，主要表現為行政監督。建立信托機構登記制度和土地信托登記公示制度，加強對受托主體的行政管理。登記管理部門和村委會可憑借土地管理經驗和信息優勢，對受托人土地經營管理狀況進行跟蹤監測，對存在的違規違約行為進行提醒或相應處罰。三是行業監督。信托行業協會制定行業自律規則并監督會員遵守，對存在違規行為的會員實行警告、行業內通報批評、公開譴責等懲戒措施。四是市場監督。建立健全農村土地信托市場競爭機制，對于依法合規開展業務、切實履行受托人職責的機構，管理部門在各方面給予優惠和便利，而對于存在違規或侵害委托人利益的機構則要加強監管。五是社會輿論監督。完善社會輿論監督機制，注重對違規委托人的披露和曝光，通過社會輿論和聲譽機制形成對受托人的監督制約。

[1]王志誠，賴源河.現代信托法論[M].北京：中國政法大學出版社，2002．

[2]劉永鋒.農村土地信托法律制度研究[D].蘭州：蘭州大學，2006．

[3]陳健.農村土地承包經營權信托受托人研究[D].長沙：中南大學，2013．

[4]張建軍.農村土地承包經營權信托受托人適格問題研究[J].中南大學學報（社會科學版），2015（3）.

[5]張必義.信托受托人法律研究[D].北京：中央民族大學，2012.

責任編輯：郭麗娟

D922.32

A

1674-1676（2017）01-0035-05

甘肅省高等學校科研項目（項目編號2015A-108）；甘肅省循環經濟與可持續發展法制研究中心科研資助項目（項目編號CELCYT2015001）；國家社科基金西部項目（項目編號11XFX009）。

謝靜（1979-），女，河北定州人，甘肅政法學院講師，研究方向為民商法學。馬建兵（1979-），男，甘肅甘谷人，甘肅政法學院副教授，碩士生導師，研究方向為民商法學。