生態環境損害賠償制度的現狀與改革
——以環境立法演變為視角

史紅鳳

(甘肅政法學院，甘肅 蘭州 730070)

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【法學縱橫】

生態環境損害賠償制度的現狀與改革
——以環境立法演變為視角

史紅鳳

(甘肅政法學院，甘肅 蘭州 730070)

生態環境損害賠償是落實“損害擔責”原則的基本制度，其包括賠償范圍、責任主體等在內的環境損害賠償制度。我國生態環境損害賠償在取得成就的同時，也存在一些問題，如立法對生態環境保護不到位等問題。我國生態環境損害賠償制度的改革，應采取賠償權利主體依法授權索賠主體的模式；對生態環境損害賠償的義務主體的認定，應摒棄違法要件；生態環境損害賠償范圍的改革應該有利于環境質量的改善；應該推進生態環境損害賠償的多元救濟方式，同時加強生態環境損害賠償制度方面的立法。

環境損害；生態環境損害賠償制度；索賠主體

生態環境損害賠償制度是落實“損害擔責”原則的基本制度之一，也是建立健全責任追究制度、環境治理和生態修復制度的前提條件。沒有完善的生態環境損害賠償，環境質量的改善就可能會成為一種口號；而包括賠償范圍、責任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑和生態環境修復與損害賠償的執行和監督在內的環境損害賠償制度，則是規范生態環境損害賠償有效進行、改善環境質量的重要保障。

一、我國生態環境損害賠償制度的現狀

生態環境損害賠償制度已經成為我國環境保護法律體系的重要組成部分。我國生態環境損害賠償在不斷發展的同時，也在生態環境損害賠償制度方面存在一些問題，主要表現在以下幾個方面：

第一，環境要素分割保護的立法模式，造成國家對不同環境要素的重視度不同、立法內容不一致的問題。由于國家對環境要素的人為分割，并按照環境要素分別進行立法，我國的環境法律體系呈現出在環境污染防治立法方面較為發達，而在自然資源保護及生態保護立法方面仍欠缺的特征。在環境污染防治立法方面，現行的《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《環境噪聲污染防治法》，大都使用“危害”一詞修飾污染，都未規定環境污染危害本身的賠償責任，僅規定環境侵權賠償責任，即對受到環境污染危害的單位和個人賠償損失。《海洋環境保護法》雖屬于環境污染防治法，但是該法使用“損害”一詞修飾污染，明確規定了海洋環境污染損害賠償責任，由海洋環境主管部門負責賠償國家損失工作。這表明，我國環境污染防治法也存在立法內容矛盾的問題。在自然資源保護立法方面，僅有《漁業法》使用“損害”一詞修飾資源，并規定“造成漁業資源損失的，由有關縣級以上人民政府責令賠償”。而其他國家法律雖規定了破壞資源的賠償責任，但沒有采用“損害”、“危害”一詞修飾資源，“危害”一詞僅出現在行政法規和部委規章中。在生態保護立法方面，《海島保護法》(2009)規定了造成生態系統破壞，應承擔民事責任，《水土保持法》(2010)規定“造成水土流失危害的，依法承擔民事責任”。這些問題，減輕了企業對造成環境污染和生態破壞的賠償責任范圍，出現了“環境無價”的觀念，也為某些企業逃避賠償責任提供了方便。

第二，“生態環境損害”的概念不明確，致使我國環境立法長期對生態環境損害賠償的責任規定不清晰的問題。“生態環境”一詞，首次出現在全國人大常委會頒布的《第五屆全國人民代表大會第四次會議關于開展全民義務植樹運動的決議》中，并被《憲法》(1982)文本第二十六條所采用，即“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”。此后，保護和改善“生態環境”就成為國家的基本義務。經查詢法律圖書館新法規數據庫2015，以“生態環境”一詞為檢索詞，在國家法律及人大文件中檢索發現該詞出現71個條目的國家法律28部(包括廢止、修改的法律)，人大文件20件，但未發現對該詞概念的定義。同樣，我國法律沒有對“生態環境損害”的概念作出定義，僅用“危害”、“損害”、“破壞”、“損失”對環境污染和生態破壞進行修飾，造成我國大部分法律對生態環境損害缺乏賠償責任設置，而普遍規定了環境侵權賠償責任。[1]更為嚴重的是環境法律體系對環境自身的損害缺乏設置賠償制度，即使有這方面的規定，也沒有規定對應的損害索賠啟動條件、損害鑒定評估機制、環境損害賠償機制，還是按照《侵權責任法》承擔侵權責任。但《侵權責任法》指專門針對污染環境造成的個人和單位損害，規定了損害賠償制度，并不能對生態破壞所造成的損害提供損害賠償依據。顯然，現行法律的規定，在客觀上限制、阻礙生態環境損害賠償制度的發展。

第三，生態環境損害賠償制度立法進程緩慢，造成生態環境損害賠償制度不能發揮作用的問題。2005年，國務院出臺了《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》國發〔2005〕39號，提出“要抓緊擬訂有關環境損害賠償方面的法律法規草案”。2005年11月，國家環境保護總局印發了《“十一五”全國環境保護法規建設規劃》環發〔2005〕131號，將環境損害賠償法作為環境立法規劃設想表的組成部分國務院和環境保護部，頒布了一些關于環境損害賠償的環境政策，開始推進環境污染損害賠償方面的立法進程。經過10多年的探索，我國生態環境損害賠償制度的立法工作仍未完成，導致環境法律無法為企業承擔生態環境損害賠償責任提供明確的法律依據。

第四，現行《民法》對民事責任的規定，造成有生態環境損害但無法得到救濟的問題。由于《民法》仍按照傳統的民事賠償責任對環境損害進行救濟，難以對生態環境損害提供有效的救濟。[2]民事賠償責任具有重人身財產，輕生態環境，重環境污染損害，輕生態破壞損害，重經濟性賠償，輕生態性賠償的特征。這一特征表明，現行《民法》不能對生態環境損害進行救濟，也標志著環境法律應承擔生態環境損害賠償制度的建構重任，完善生態環境損害賠償方面的法律。

二、我國生態環境損害賠償制度改革的內容及其意義

為了解決生態環境損害賠償制度存在的問題，我國從政策層面大力推進生態環境損害賠償制度改革的發展。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱“決定”)，明確提出對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度。這標志著我國從政策層面開始全面推進生態環境損害賠償制度改革，也表明我國在生態環境損害賠償制度方面走出了一大步。

2016年8月30日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第二十七次會議，審議通過了《關于在部分省份開展生態環境損害賠償制度改革試點的報告》。會議同意在吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南7省市開展生態環境損害賠償制度改革試點。2016年11月以后，貴州、云南、湖南、重慶、江蘇、山東、吉林7省結合本身實際情況，出臺了7個《生態環境損害賠償試點工作實施方案》(以下簡稱《試點實施方案》)，預示著《試點方案》確定的第一個部分省級試點工作，已經正式啟動。

根據筆者對云南、湖南、吉林、貴州、重慶5省《試點實施方案》的比較分析，發現各省結合本省的實際情況，有許多方面的創新。其創新之處，詳述之。

一是對試點原則創新。云南省確定了典型示范，協調聯動的試點原則，并明確要建立部門間綜合協調和聯動機制。二是對適用范圍創新。云南省新增加3種情形，使其適用范圍進一步擴大。三是對索賠主體創新。江蘇、山東、湖南、貴州、云南5省確定了環保部門負責組織協調，環境保護管理部門根據職責分工負責具體工作的機制。吉林省、重慶市則確定由環保廳(局)具體負責。四是對生態環境損害鑒定評估創新。云南省提出要成立云南省生態環境損害鑒定評估中心，并組建專家委員會和專家庫。此外，吉林省還提出要“建立生態環境損害鑒定評估專家工作規則和信用評價體系，明確專家的責任、權利和義務。”五是對賠償訴訟規則創新。由云南省省高級院負責探索跨區域集中管轄機制。山東省提出由省法院、省檢察院牽頭制定生態環境損害賠償訴訟規則。重慶市提出磋商未達成一致的，由區級檢察院審查起訴，同級法院集中受理。湖南省提出要建立訴前禁令制度、林業生態刑事、行政案件損害補植復綠、教育制度。六是對生態環境損害賠償監督創新。云南省建立案件移送制度，即涉嫌犯罪的，移送司法機關處理。七是對生態環境損害賠償資金管理創新。重慶、貴州、云南3省市將建立生態環境損害賠償基金制度；吉林、湖南、云南、重慶4省市將建立生態環境損害責任保險制度；云南省，將建立企業或行業環境損害責任信托基金制度、環境修復類債券等綠色金融機制；重慶市將建立企業生態環境修復保證金制度，高風險行業環境責任信托基金制度。八是對組織領導機制創新。湖南、云南、吉林3省設立在省環保廳設立試點工作領導小組辦公室，專門負責協調推進試點工作日常事務，督促相關部門履行試點工作確定的職責。湖南省建立聯絡員制度，即由各成員單位明確一名處領導擔任聯絡員，承擔領導小組的日常工作。

從目前我國的改革政策看，國務院自上而下推動的生態環境損害賠償改革不僅符合《海洋環境保護法》(1999)和《中華人民共和國海島保護法》(2009)、《漁業法》(2004)以及《海洋生態損害國家損失索賠辦法》(2014)等國家有關法律法規和政策文件的有關規定，而且進一步將海洋生態環境損害賠償方面的制度引入其他生態環境損害賠償領域，并突出了其他生態環境損害賠償的地位，具體化了其他生態環境損害賠償方面的內容。因此，其改革的方向和經驗值得肯定和借鑒。

三、我國生態環境損害賠償制度改革的若干問題

第一，生態環境損害賠償的權利主體，應采取權利主體依法授權索賠主體的模式，即國家、集體是權利主體，索賠主體是法律規定的機關。根據《試點方案》第三部分對適用范圍的規定，生態環境損害賠償制度的對象是生態環境自身受到的損害，并不解決因生態環境損害，造成人和單位的損害問題。又根據現行《憲法》第九條、第十條對自然資源權屬的規定，得出國家、集體分別在生態環境的權利主體。為了更好地保護自然資源，《草原保護法》(2013)等法律為國家、集體所有權的行使設置了代表行使的主體，即國家所有的自然資源，由國務院代表國家行使所有權，進行保護；集體所有的自然資源，由本集體經濟組織內的家庭或者聯戶承包經營，進行保護。國務院及其職能部門負責對國家所有的自然資源的保護工作，地方各級政府及其職能部門具體負責其行政區域內的國家所有的自然資源的保護工作。我國生態環境損害賠償的權利主體包括國家和集體兩個權利主體。國家對國家所有的自然資源所受到的損害，依法享有生態環境損害索賠權，這項權利由各級政府及法律、法規授權的環境資源管理的相關部門依法代為行使，也可以由法律、法規明確授權的社會組織或公民代為行使。同樣集體對集體所有的自然資源所受到的損害，依法享有生態環境損害索賠權，這項權利由農村集體經濟組織代為行使，也可以由法律、法規明確授權的社會組織或公民代為行使。賠償的索賠主體、個人需要有方可成為生態環境損害賠償的索賠主體。

第二，生態環境損害賠償的義務主體或賠償義務人，是造成生態環境損害的單位或個人，應摒棄違法要件。根據現行《環境保護法》第五條確定的損害擔責原則，即單位和個人只要造成生態環境損害，就應該承擔責任。而《試點方案》及《試點實施方案》大都規定了違反法律法規，造成生態環境損害的單位或個人，應當承擔生態環境損害賠償責任。顯然，這一“違法要件”不能囊括生態環境損害的范圍，難以對諸如區域內多個企業達標排污量疊加，造成環境污染損害提供救濟。[3]生態環境損害的歸責原則，由過錯責任向無過錯責任演變，[4]因此，筆者建議，生態環境損害賠償制度改革應落實損害擔責原則，刪去“違反法律法規”一詞，對造成生態環境損害者實行嚴格責任。

第三，生態環境損害賠償范圍的改革應該有利于環境質量的改善。生態損害賠償范圍是環境質量改善的關鍵，也是矯正“違法成本低，守法成本高”的主要手段。生態環境損害賠償范圍如果不能真實地反映生態環境損害的狀況，必然會出現兩種結果。要么對生態環境損害賠償范圍規定的過于狹窄，造成賠償義務主體承擔的責任過低，而使政府和社會成為“買單人”；要么對生態環境損害賠償范圍規定的過于寬泛，造成賠償義務主體無法履行賠償責任，也會使政府和社會成為“買單人”。[5]因此，生態環境損害賠償范圍，應以生態環境損害鑒定評估報告所確定的損失為標準，這樣有利于政府和社會擺脫為賠償義務主體買單的怪圈，督促賠償義務主體自身承擔生態環境損害賠償責任，使賠償義務主體自愿守法，與政府及社會公眾形成合力，共同減少對生態環境造成的損害。

第四，應該采取行之有效的救濟方式，逐步推進生態環境損害賠償的多元救濟方式。我國生態環境損害賠償救濟方式的改革方向是多元化，多元化應包括訴訟和非訴訟兩種方式。目前《試點方案》已經明確非訴訟的磋商方式，也明確了訴訟方式。生態環境損害救濟方式的改革涉及許多層面的訴訟規則問題，面臨著訴訟規則不完善的阻礙，只有先試點后試行，逐步推進。例如，國務院之所以選擇生態環境損害賠償救濟方式多元化，是因為多元化的救濟方式有利于降低索賠成本，對生態環境損害進行及時的救濟。傳統救濟方式，如仲裁、人民調解并不適用于生態環境損害的救濟；而且我國在政府采購方面政府對磋商方式比較成熟，易于推行，且具有索賠成本低、時間短的優點，可彌補訴訟的短板，提高生態環境損害賠償索賠效率。因此，國務院決定采用磋商方式對傳統的救濟方式進行改革試點，實行賠償權利主體以生態環境損害鑒定評估報告為基礎，就損害事實與程度、修復啟動時間與期限、賠償的責任承擔方式與期限等具體問題與賠償義務主體進行磋商，達成賠償協議。救濟方式是影響生態環境損害得以及時救濟的關鍵因素，應根據各地區的實際情況，采用有效的救濟方式。我國應逐步推進磋商、訴訟等多元化的救濟方式，并完善訴訟規則。

第五，應該加強生態環境損害賠償制度方面的立法。應該制定、修改、廢止有關生態環境損害賠償法規，建立健全有關生態環境損害賠償制度的配套政策、措施、制度。賠償權利主體對造成生態環境損害的賠償義務主體主張賠償損失，需要建立生態環境生態損害鑒定評估制度、生態環境賠償的執行和監督機制、生態環境損害賠償資金管理機制。生態環境損害鑒定評估制度是明確賠償范圍、進行磋商賠償、提起生態環境損害賠償訴訟的基礎，也是完善生態環境損害賠償制度的關鍵內容。但我國國家層面的生態環境損害鑒定標準尚未建立，僅有環境保護部門出臺的一些政策，如《環境保護部關于開展環境污染損害鑒定評估工作的若干意見》(2011)、環境保護部辦公廳印發的《環境損害鑒定評估推薦方法(第Ⅰ、Ⅱ版)》(2014)。因此，需要環境保護部制定《生態環境損害鑒定評估辦法》，為地方生態環境損害賠償制度改革提供指導。要制定和實施生態環境損害賠償的執行和監督方面的政策和措施，加快構建賠償權利主體自行監督和社會監督機制，并建立政策獎懲機制，引導賠償義務主體積極履行賠償責任。在生態環境賠償的執行方面，應對積極履行賠償責任的賠償義務人進行一定的獎勵，而對有能力履行賠償責任而不履行的賠償義務人進行經濟性懲罰，構成犯罪的移送公安機關，追究其刑事責任。在生態環境損害賠償的監督方面，應引入社會監督機制，構建賠償權利主體自行監督和社會公眾替代監督的監督機制，以補足賠償權利主體在這方面的缺位。同時賠償權利主體應制定《生態環境損害賠償基金辦法》，強化對生態環境損害賠償資金的管理，以保障生態環境修復工作順利進行。要明確規定賠償權利主體、索賠主體、賠償義務主體的法律責任，對違反有關法律規定的，依法追究其法律責任。

[1]孫佑海.健全完善生態環境損害責任追究制度的實現路徑[J].政策解讀，2014(7).

[2]張鋒，陳曉陽.環境損害賠償制度的缺位與立法完善[J].甘肅社會科學，2012(5).

[3]曹樹青.結果導向型區域環境治理法律機制探究[J].中國人口·資源與環境，2013(2).

[4]張梓太．環境法律責任研究[M].北京：商務印書館，2004.

[5]黃潤秋.改革生態環境損害賠償制度，強化企業污染損害賠償責任[N].中國環境宣傳教育報，2016-11-10.

(責任編輯：蘇 涵)

2017-03-20

史紅鳳(1991-)，女，甘肅政法學院民商經濟法學院碩士研究生，研究方向：環境法學。

DF468

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1672-1500(2017)02-0013-04