淺議我國公證的公信力建設(shè)

趙炎臨

(山西省襄汾縣公證處，山西 襄汾 041500)

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【法學(xué)縱橫】

淺議我國公證的公信力建設(shè)

趙炎臨

(山西省襄汾縣公證處，山西 襄汾 041500)

公信力是公證贏得社會大眾信任的最重要的因素，其最大的價值是“信”。倘若公信力缺失，勢必會影響社會公眾對公證制度的信賴，因此，加強(qiáng)對公證公信力的研究對當(dāng)前我國公證公信力建設(shè)尤為重要。只有完善公證法律體系，提升公證員整體綜合素質(zhì)水平；規(guī)范公證程序，嚴(yán)格審查核實；加強(qiáng)監(jiān)管力度，明確監(jiān)督對象，才能對我國的公證公信力建設(shè)起到一定的幫助作用。

公證制度；公信力；公證程序；公證法

公證制度是國家的一項重要預(yù)防性法律制度，是我國司法制度的重要組成部分。公證，是指行使公共證明權(quán)的國家機(jī)構(gòu)，根據(jù)法律規(guī)定證明民事法律行為、具有法律意義的行為與公證文本是否具有真實性、合法性的準(zhǔn)司法活動。公證制度最重要的準(zhǔn)則之一就是公信力，公信力是公證價值最重要的體現(xiàn)。因此，進(jìn)一步維護(hù)和提高公信力是我國公證事業(yè)發(fā)展最重要的根基，不僅可以預(yù)防各類糾紛的發(fā)生，減少訴訟，對交易安全、民事法律關(guān)系的穩(wěn)定有重要作用，而且可以保證公證相關(guān)法律的權(quán)威，對進(jìn)一步促進(jìn)社會信用體系的建設(shè)與完善也具有重要的意義。公證的公信力是我國公證事業(yè)的根基，因此，大力加強(qiáng)公信力建設(shè)對公證事業(yè)的發(fā)展具有重要的意義。本文通過三部分內(nèi)容，研究了我國當(dāng)前公信力發(fā)展存在的問題及成因，并提出了一系列解決問題的對策，以期對公證公信力的建設(shè)起到一定的輔助作用。

一、公證公信力的歷史沿革

我國的公證制度發(fā)展相對比較晚，最早具有公證特性的公證制度可以追溯到西周時期，這一時期是古代公證制度的雛形，具有重要意義。到了宋代時期，出現(xiàn)了“書輔”這一早期專門從事證明的機(jī)構(gòu)，“書輔”的職能相對非常廣泛，既包括查驗案件、證明婚約，還可以代寫訴狀、驗證田產(chǎn)買賣契約等。“書輔”需要經(jīng)地方政府批準(zhǔn)才可設(shè)立，行使相關(guān)職能。我國直到辛亥革命以后，才正式確立了公證制度。1935年7月，中華民國政府頒布《中華民國公證暫行規(guī)則》，這是一部具有里程碑意義的公證法律。根據(jù)這部法律的規(guī)定，當(dāng)時一段時期公證的主要原則包括：推事不能對違反法律規(guī)定的申請和無效的民事法律行為制作公證書；推事不得無故拒絕當(dāng)事人的公證請求；推事辦理公證事物如有不妥，申請人或利害關(guān)系人可抗議。這些規(guī)定對保證當(dāng)時公證業(yè)務(wù)的公信力起到了積極的作用。1949年初，通過訓(xùn)令的方式頒布了《各地方法院推進(jìn)公證事物宣傳文件》，這一文件在很大程度上加快了公證制度公信力建設(shè)的步伐。建國以后，司法部向地方司法機(jī)構(gòu)下達(dá)指示，籌備開辦公證業(yè)務(wù)。50年代末，我國的公證制度發(fā)展受到了左傾錯誤主義的影響，被極大削弱，這一時期的公證事業(yè)的發(fā)展、公證制度的建設(shè)幾乎處于停滯狀態(tài)，這種狀況一直持續(xù)到改革開放以后，我國的公證制度得到真正意義上的發(fā)展，公證制度相關(guān)的法律體系得到了大幅度的完善，公證的公信力建設(shè)極大程度地得到加強(qiáng)。國務(wù)院相繼通過了一系列相關(guān)公證法規(guī)文件，其中《公證暫行條例》明確規(guī)定了公證機(jī)構(gòu)是國家公證機(jī)關(guān)，這在很大程度上提高了公證機(jī)構(gòu)的地位，同時也突顯了公證業(yè)務(wù)的重要性。2005年8月通過的《公證法》是我國首部公證基本法，具有重要的意義，其在很大程度上鞏固了公證的法律基礎(chǔ)，保證了其權(quán)威性和公信力，使我國的公證事業(yè)發(fā)展到一個新高度。

二、公證公信力存在的問題及成因

(一)公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)不明確

限制公證機(jī)構(gòu)公信力建設(shè)的首要因素是當(dāng)前我國公證機(jī)構(gòu)的定性比較混亂，我國的公證機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了從行政機(jī)關(guān)到事業(yè)單位轉(zhuǎn)變的過程。有學(xué)者建議，應(yīng)該賦予公證機(jī)構(gòu)獨(dú)立的民事主體身份，并將公證機(jī)構(gòu)置于市場經(jīng)濟(jì)體制下，參與激烈的市場競爭，使公證機(jī)構(gòu)在這一過程中不斷發(fā)展壯大。正是由于公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)在體制改革的過程中爭議較多，在很大程度上阻礙了公證的公信力建設(shè)。

(二)公證人員素質(zhì)較低

公證的質(zhì)量作為公證的生命線，在很大程度上代表著公證行業(yè)的形象，影響著公證機(jī)構(gòu)的權(quán)威和公信力。在公證的實際過程中，公證過程的進(jìn)行是由公證員進(jìn)行的，其在公證機(jī)構(gòu)的相關(guān)出證權(quán)限和出證條件的約束下進(jìn)行公證。因此，從社會大眾角度來看，公證員的行為在很大程度上代表了公證機(jī)構(gòu)的工作質(zhì)量，因此公證員的綜合素質(zhì)就顯得尤為重要。當(dāng)前我國公證人員的整體素質(zhì)相對較低，這勢必會制約公證的公信力建設(shè)和公信力的提高。此外，還有一些公證業(yè)務(wù)員業(yè)務(wù)水平低、制作的公證書時常出現(xiàn)許多低極性的錯誤，還有一些公證員利用手中的權(quán)力辦“人情證”、“關(guān)系證”，破壞了公證的公平性。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的根本原因主要是兩個方面：一方面是公證員的整體素質(zhì)參差不齊，整體較低；另一方面是由于公證員的職業(yè)道德水平較低，趨于惡性競爭。

(三)公證審查方式不統(tǒng)一

世界各國的審查制度主要是指形式審查和實質(zhì)審查，而我國的公證審查方式不統(tǒng)一，這在很大程度上也影響了公證的權(quán)威性和公信力。這種不統(tǒng)一性主要表現(xiàn)在三個方面：(1)《公證法》對于應(yīng)采取實質(zhì)審查還是形式審查或者二者兼顧的形式?jīng)]有明確規(guī)定；(2)學(xué)術(shù)界對于應(yīng)采取何種審查制度也不統(tǒng)一。(3)在公證的實際過程中，我國各地公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)不同、受到的監(jiān)管程度不同，對同一事件所采取的審查方式不同。即使是同一公證機(jī)構(gòu)的人員，由于存在經(jīng)驗、能力等因素的差異，也可能造成結(jié)果不同。究其原因，主要是由于法律在這方面的規(guī)定比較籠統(tǒng)，許多對于公證事物的規(guī)定缺乏實際可操作性，給公證人員留了太多的“自由裁量權(quán)”，甚至可以造成權(quán)力尋租，影響了公證公信力建設(shè)的權(quán)威性和公信力，損害了公證形象。

三、公證公信力建設(shè)的完善對策

(一)完善公證法律體系

對于公證制度而言，誠實信用是一個最重要的因素，需要體現(xiàn)在公證法律法規(guī)的每一項具體條文當(dāng)中。首先，在遵循《公證法》的基礎(chǔ)上，根據(jù)誠信制度建設(shè)，制定、補(bǔ)充與公證誠信建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)、條文制度，進(jìn)一步完善公證法律。其次，加強(qiáng)公證程序法規(guī)的完善，盡可能做到公證過程的每一環(huán)節(jié)都有嚴(yán)格的法律規(guī)定，沒有空子可鉆，嚴(yán)防牛欄關(guān)貓。對于具體的公證事宜，我們需要盡快建立起一套統(tǒng)一的證據(jù)規(guī)則，對于證據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性盡可能做到細(xì)化，對于證據(jù)的收集也要盡可能進(jìn)行詳實的規(guī)定，進(jìn)一步建立健全公證的準(zhǔn)司法職能。各地還應(yīng)該根據(jù)自身實踐情況，在不違反《公證法》的前提下，靈活開展公證業(yè)務(wù)，更好地適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。筆者認(rèn)為，《公證法》有兩方面內(nèi)容需要進(jìn)行修訂：一是應(yīng)明確規(guī)定公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)；二是應(yīng)增加法定公證事項的具體條款。

(二)提高公證員綜合素質(zhì)水平

1.明確公證員的性質(zhì)。公證員是行使國家證明權(quán)力的專業(yè)法律人員，國家證明權(quán)屬于國家公共權(quán)力，從這個角度來說，公證員應(yīng)等同于國家公務(wù)員，但是實際生活中，公證員又不等同于國家公務(wù)員，與公務(wù)員在諸多方面存在差別；另一方面，公證事物屬于社會公益事業(yè)，在很大程度上更具有社會屬性，公證員在進(jìn)行公證的過程中在行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間要嚴(yán)格保持中立，根據(jù)法律的規(guī)定，做出真實的公證行為。對于違反事實、違反法律法規(guī)進(jìn)行不當(dāng)公證的，要獨(dú)自承擔(dān)后果。因此，筆者認(rèn)為，盡快明確公證員的性質(zhì)勢在必行。

2.公證員的職業(yè)道德法律化。盡管公證協(xié)會出臺了《公證職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》(以下簡稱《準(zhǔn)則》)，對公證員的職業(yè)道德進(jìn)行了一定程度的規(guī)范，旨在不斷提高公證員的道德水平與職業(yè)素養(yǎng)。但是該《準(zhǔn)則》的約束力比較有限，不能夠有效的對公證員進(jìn)行全面的約束。因此，筆者認(rèn)為，有必要將公證員的職業(yè)道德納入到公證法律法規(guī)中，很好地補(bǔ)充這一方面的空白，更好地規(guī)范公證員的行為，將職業(yè)道德納入到法律范疇內(nèi)，真正實現(xiàn)公證員的職業(yè)道德法律化，這樣可以從法律層面對公證員的職業(yè)道德進(jìn)行規(guī)范，以確保公證過程的真實、公正。

3.提高公證員的業(yè)務(wù)水平。首先是進(jìn)一步完善公證員準(zhǔn)入機(jī)制。嚴(yán)格按照《公證法》所規(guī)定的準(zhǔn)入條件選拔公證員，特別是要選拔通過司法考試并且從事過相關(guān)職業(yè)的人員進(jìn)入到公證員隊伍當(dāng)中來，這樣才能最大程度提高公證員隊伍的整體素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。其次要建立適當(dāng)?shù)耐顺鰴C(jī)制。以誠信公證和嚴(yán)謹(jǐn)辦公為原則，對于不適合從事公證業(yè)務(wù)、在公證過程中存在違背事實、違反法律、或者業(yè)務(wù)水平較低的這部分公證員，要進(jìn)行及時的清退，確保公證員隊伍的整體素質(zhì)水平。此外，可以通過積極開展公證員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，聘請專家、教授進(jìn)行授課等方式，提高公證員的整體業(yè)務(wù)水平。

(三)規(guī)范公證程序，嚴(yán)格審查核實

1.規(guī)范公證審查方式。筆者認(rèn)為，我國的公證業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)采取實質(zhì)、形式審查相結(jié)合的審查方式，這樣才可以適應(yīng)不同需要的公證訴求。但是，我們也要清醒地看到，要想改變當(dāng)前公證過程中的任意性與不確定性的現(xiàn)狀，絕非一蹴而就。必須通過一個適當(dāng)可行的具體標(biāo)準(zhǔn)，明確形式審查與實質(zhì)審查的受理范圍。公證最重要的幾項任務(wù)是減少犯罪、減少糾紛、保護(hù)合法行為，形式審查的法律效力，只能作為一般的法律證據(jù)，實質(zhì)審查則是實現(xiàn)公證的關(guān)鍵，因此一定要對二者進(jìn)行合理規(guī)范，明確使用范圍，這樣才能真正保證公證的權(quán)威和公信力。

2.嚴(yán)格規(guī)范公證程序。首先，進(jìn)一步完善公證辦證流程的規(guī)范性。根據(jù)《公證程序規(guī)則》，進(jìn)一步建立健全各項規(guī)章制度，針對不同的公證事宜的不同要求，在內(nèi)容上進(jìn)行完善和修改，對于沒有涉及到的一些細(xì)節(jié)，要盡快制定出相應(yīng)的實施細(xì)則，保障辦證程序科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)和規(guī)范。其次，主動公開公證辦證的流程，增強(qiáng)主動公開、主動接受監(jiān)督的意識，第一時間向當(dāng)事人公開辦證程序，保證當(dāng)事人的知情權(quán)和參與權(quán)，讓公證的過程在陽光下進(jìn)行。再次，要嚴(yán)格遵守辦證程序。公證員在辦理公證事務(wù)的過程中，在每一個環(huán)節(jié)都必須謹(jǐn)慎細(xì)心，真正做到有規(guī)可循，自身廉潔，確保公證過程的真實、科學(xué)和有效。

(四)加強(qiáng)監(jiān)管力度，明確監(jiān)督對象

1.強(qiáng)化監(jiān)管力度。進(jìn)一步強(qiáng)化司法行政機(jī)關(guān)、法院和公證協(xié)會等機(jī)構(gòu)對公證的監(jiān)管力度，這也是加強(qiáng)公證公信力建設(shè)，提高公證公信力的有效手段。當(dāng)前，我國對于公證部門的監(jiān)管體制主要是司法行政機(jī)構(gòu)與公證協(xié)會共同監(jiān)管。這就必須理清司法行政機(jī)構(gòu)與公證協(xié)會之間的職能范圍與界限，使二者相互配合，共同發(fā)揮作用，強(qiáng)化監(jiān)管力度，提高監(jiān)管效率，從而避免監(jiān)管過程中的越位、缺位和錯位現(xiàn)象。司法行政機(jī)構(gòu)要對轄區(qū)內(nèi)的公證機(jī)構(gòu)進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，公證協(xié)會則對公證機(jī)構(gòu)日常的公證業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理。此外還應(yīng)該強(qiáng)化社會監(jiān)督，只有這樣，才能更加全面加強(qiáng)監(jiān)管力度，才能保證公證隊伍的高效、廉潔，真正維護(hù)好公證隊伍的形象。

2.明確監(jiān)督對象。明確監(jiān)督對象才能更好地解決“對誰監(jiān)督”的問題，公證過程中最重要的三要素是公證機(jī)構(gòu)、公證業(yè)務(wù)和公證效力，這就決定了對公證機(jī)構(gòu)、公證業(yè)務(wù)、公證員的監(jiān)督成為了確保公證質(zhì)量、維護(hù)公證權(quán)威與公信力必不可少的條件。首先，加強(qiáng)對公證機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，進(jìn)一步建立健全對公證機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，健全公證公示制度，使整個公證程序公開透明。其次對公證業(yè)務(wù)的監(jiān)督。司法行政機(jī)構(gòu)和公證協(xié)會加強(qiáng)對公證業(yè)務(wù)的監(jiān)督，定期開展檢查，一旦發(fā)現(xiàn)問題必須嚴(yán)肅處理。再次是對公證人員的監(jiān)督。要加強(qiáng)對公證人員工作作風(fēng)的監(jiān)督，建立公證質(zhì)量的跟蹤與反饋機(jī)制，實行公證員掛牌服務(wù)，真正做到為民服務(wù)，服務(wù)過程全程受監(jiān)督，保證公證的有效性，提高公證的質(zhì)量。

綜上，當(dāng)前我國進(jìn)入了改革的深水區(qū)，隨著行政體制改革的不斷深化，相信公證制度改革也會逐步深化，公證制度相關(guān)法律法規(guī)會得到進(jìn)一步的完善。進(jìn)一步加強(qiáng)公證的公信力建設(shè)，保證公證過程的公開、公正，保護(hù)好當(dāng)事人的合法權(quán)益，對群眾負(fù)責(zé)，公證隊伍一定要以誠信為本，不斷提高自身綜合素質(zhì)，真正打造一批高素質(zhì)、高效率的公證員隊伍。由于本文篇幅有限，許多研究不夠深入，筆者今后將繼續(xù)對提高公證的公信力建設(shè)進(jìn)行深入學(xué)習(xí)研究。

[1]彭云業(yè).司法職業(yè)道德教程[M].太原：山西教育出版社，1991.

[2]肖勝喜.律師與公證制度教程[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1997.

(責(zé)任編輯：蘇 涵)

2017-04-10

趙炎臨(1963-)，男，山西省襄汾縣公證處主任。

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1672-1500(2017)02-0017-03