我國水產品安全的法制現(xiàn)狀及完善

張 蕾，高 璐

(1.山西省政法管理干部學院基礎教學部，山西 太原 030012；2.山西農業(yè)大學動物科技學院，山西 太谷 030801)

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【法學縱橫】

我國水產品安全的法制現(xiàn)狀及完善

張 蕾1，高 璐2

(1.山西省政法管理干部學院基礎教學部，山西 太原 030012；2.山西農業(yè)大學動物科技學院，山西 太谷 030801)

目前我國水產品質量已經進入局部可控階段，但仍存在著許多問題，需通過縮短法律修訂周期、制定系統(tǒng)的法律法規(guī)、建立國家安全標準等途徑予以完善，在此基礎上要依靠提高執(zhí)法能力、加大執(zhí)法力度、完善執(zhí)法體制、改進執(zhí)法手段等舉措，力爭改變水產品安全基礎薄弱、事件多發(fā)的現(xiàn)狀。

水產品；質量安全；立法；執(zhí)法

近年來，隨著經濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，在追求健康飲食的驅動作用下，城鄉(xiāng)居民的飲食結構也在發(fā)生調整。相較于傳統(tǒng)的以肉、蛋、奶攝入動物蛋白飲食習慣日漸削弱，人們越來越青睞蛋白質豐富、不飽和脂肪酸含量高的水產品。隨著水產品產量持續(xù)穩(wěn)定增長，水產品消費增長量也逐年增多。

由于水產品生產、加工、流通等環(huán)節(jié)中存在大量的不規(guī)范操作，各種水產品安全事件頻發(fā)，諸如2006年的“多寶魚事件”、2008年“美國FDA禁止從中國進口水產養(yǎng)殖產品”、2012年“糖干海參禁令”等等，水產品的質量已經成為食品安全的重災區(qū)，也是具有廣泛社會關注度的熱點問題之一。水產業(yè)是我國農業(yè)體系中最具發(fā)展?jié)摿Φ牟糠郑毺氐淖鳂I(yè)方式、豐富的加工手段和較高的利潤率使之一直占據(jù)著穩(wěn)定的市場份額，隨著國家“建設海洋牧場，振興漁業(yè)經濟”戰(zhàn)略的實施，水產業(yè)的快速發(fā)展更加值得期待，而水產品質量安全對國計民生的影響不容忽視，實現(xiàn)其法制管理具有重大而深遠的意義。

目前，我國已經邁入小康社會階段，溫飽問題已經基本得到解決，而食品安全與人民健康之間的矛盾則日益凸顯。國家和各級地方政府先后出臺了一系列相關的食品安全法規(guī)，如《食品安全法》、《國務院關于加強食品等產品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》和《農產品質量安全法》等。“十二五”期間，全國食品安全形勢持續(xù)穩(wěn)定向好，但食品安全基礎依然薄弱，風險隱患不容忽視。為貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會和中央經濟工作會議、中央農村工作會議精神，落實國務院關于食品安全工作的部署要求，進一步提高食品安全治理能力和保障水平，國務院辦公廳印發(fā)《2016年食品安全重點工作安排》(以下簡稱《工作安排》)，水產品被列在突出重點問題綜合整治項目之內。《工作安排》從健全法規(guī)標準入手，突出源頭嚴防、過程嚴管、違法嚴懲，加快完善統(tǒng)一權威監(jiān)管體制，提升食品安全治理能力和水平，切實維護廣大人民群眾“舌尖上的安全”。

一、我國水產品質量安全法制現(xiàn)狀及問題

(一)以魚生肝吸蟲病案例洞察我國法制現(xiàn)狀

魚生是將新鮮打撈的淡水魚直接切片、生吃，然而吃進嘴里的除了美食還有疾病，淡水魚容易感染肝吸蟲幼蟲——囊蚴，被人食用后寄生在人體肝膽管中，能長期損害健康甚至致癌。截至2005年全球約1500萬名肝吸蟲感染者，中國感染者近1300萬名，數(shù)量居全球榜首，占85%以上。肝吸蟲病從未停止而且感染率顯著上升，廣東省平均感染率為16.42%，每年都有半數(shù)以上的肝癌手術都是由肝吸蟲引起的，可想而知肝吸蟲病的嚴重性。魚藥殘留、細菌、病毒、寄生蟲引起的生物性危害都是水產品主要的危害因素，然而只有孔雀石綠、氟喹諾酮、硝基呋喃和氯霉素等藥殘才被重視，在食品安全的相關法律法規(guī)中都有所提及，感染肝吸蟲卻只被認為是一個公共衛(wèi)生問題，肝吸蟲病只被疾病防控中心重視。現(xiàn)在食品不能僅僅停留在衛(wèi)生和質量上了，感染肝吸蟲問題也不能僅作為一種疾病來防治，防治重心應前移，保證食品安全才能防止病從口入。這種食源性疾患也應被作為食品安全問題來重視，國家并沒有出臺針對性法律法規(guī)提前預防，重大問題都沒有明確的法律，可見與我國水產品安全相關的法律法規(guī)不完善，無法可依造成了執(zhí)法困難。兩廣地區(qū)靠吃魚生打招牌的餐館比比皆是，食品藥品監(jiān)管總局雖然每個月都會例行檢查，但是時間跨度大，抽樣比例小，可見相關部門的執(zhí)法力度不大、覆蓋范圍小、執(zhí)法體系不健全。個別地域則以妨礙地方經濟發(fā)展為由，不準對肝吸蟲病的嚴重情況進行報道，更談不上主動防控。陳舊的檢測手段，對危害認識的不夠深刻，瞞報案例等等現(xiàn)象，均反映了在水產品安全的監(jiān)管上存在著重大問題，同時也暴露了一些執(zhí)法者的非常有限的“專業(yè)素質”。

(二)我國水產品質量安全法律法規(guī)及問題

《食品安全法》是我國水產品質量安全執(zhí)法依據(jù)的根本法律，與之相關的還有《漁業(yè)法》《農產品質量安全法》《進出口商品檢驗法》《進出境動植物檢疫法》《獸藥管理條例》《國務院關于加強食品等產品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》等，各省也配合性的制定了地方性法規(guī)如《海南省水產品質量安全監(jiān)管意見》、《遼寧省水產品質量安全管理辦法》等。目前我國已經基本建立了水產品質量安全法律法規(guī)體系，但是仍然存在很多問題：

1.法律法規(guī)內容滯后。我國食品安全法制建設起步較晚，第一部《食品安全法》在 2009 年確立，2015年第一次修訂，新增50條，在互聯(lián)網食品交易監(jiān)管、食品安全責任強制保險制度等方面做出修改與補充。然而，某些地區(qū)對水產品質量安全并沒有根據(jù)《食品安全法》給出配套的法規(guī)，沒有及時修改和完善，滯后于實踐，無法滿足新形勢下水產品安全規(guī)制的需要。

2.缺乏可操作性。我國學習借鑒了發(fā)達國家的先進經驗，新法確立采用HACCP體系和食品質量安全風險分析體系等先進制度，但規(guī)定過于籠統(tǒng)生硬。有研究指出相關法律法規(guī)內容原則性強，條款過于籠統(tǒng)，依據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)，在執(zhí)行過程中難以認定和及時作出行政處罰的決定。

3.缺乏統(tǒng)一標準。我國缺乏系統(tǒng)的水產品質量安全管理辦法，與水產品相關的法律很多但都是略有涉及且協(xié)調性不強，法律法規(guī)過于分散可能存在盲點甚至沖突，地方制定相關法規(guī)需要參考多部法律導致標準參差不齊。有研究指出《食品安全法》在附則中有明確的食品定義，即“各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品”。但在總則中為了與《農產品質量安全法》呼應銜接，又給出一個食用農產品的概念。并規(guī)定了“供食用的農業(yè)初級產品的質量安全管理，應當遵守《農產品質量安全法》中的條例”。

(三)我國水產品質量安全執(zhí)法體系及問題

2013年國務院機構改革前，水產品質量安全監(jiān)督管理部門涉及農業(yè)部、國家質檢總局、國家工商總局、國家食品藥品監(jiān)督管理局、衛(wèi)生部、科技部、環(huán)保部等部門，多頭管理，職能重疊現(xiàn)象嚴重。同年，國務院圍繞轉變職能和理順職責關系，開始穩(wěn)步推進大部制改革。目前，國務院政府層面，水產品質量安全主要監(jiān)管部門是農業(yè)部、國家食品藥品監(jiān)督管理局和衛(wèi)生部。地方層面主要監(jiān)管部門是省、市漁業(yè)行政主管部門、食藥監(jiān)部門和衛(wèi)生部門。目前我國已經基本健全了水產品質量安全執(zhí)法體系，但仍需要進一步完善：

1.檢測能力薄弱。我國在水產品質量安全標準上檢測設備不先進，工作人員不專業(yè)，檢測精確度較低，落實存在難度，不利于我國水產品質量安全的持續(xù)發(fā)展。仙桃市、新洲區(qū)等地方水產服務中心，在水產品質量安全監(jiān)管工作匯報中都提出我國檢測水平相對滯后，不利于各類水產品質量安全標準的落實。

2.執(zhí)法力度不強。我國漁業(yè)執(zhí)法缺乏強制力，往往大事化小、小事化了，執(zhí)法效果不佳。有些地區(qū)執(zhí)法者因維護本地的利益而默認本地區(qū)經營者的違法行為，也就是人們常說的“地方保護主義"，導致違法行為得不到嚴懲，置消費者的身體于不顧，進而使違法成為常態(tài)。執(zhí)法的規(guī)范化和持續(xù)性較差，由于受經費、人員等因素限制，本該日常化的執(zhí)法監(jiān)管執(zhí)法部門經常以周期很長的抽查監(jiān)管方式開展活動。

3.執(zhí)法機制不完善。目前我國的水產品安全管理機制中涉及食品藥品監(jiān)督管理、農業(yè)、水產、質監(jiān)、衛(wèi)生、工商行政管理、出入境檢驗檢疫、海關和商務等職能部門。政出多門，部門之間職能分配不合理、協(xié)調性差，存在執(zhí)法交叉和執(zhí)法盲區(qū)，執(zhí)法機制有待進一步的改革和完善。

4.執(zhí)法覆蓋面小。我國作為一個發(fā)展中國家，多數(shù)從事農業(yè)及農業(yè)相關生產的人具有“經營分散、點多面廣”等特點，多以小作坊、小攤販、小餐飲為主，養(yǎng)殖環(huán)節(jié)也多以小規(guī)模的粗放生產為主，只有為數(shù)不多的大中型企業(yè)具備較強的法律意識，才能夠按標準實現(xiàn)集約化作業(yè)。這一現(xiàn)狀導致真正能夠做到執(zhí)法規(guī)模化、組織化、規(guī)范化的區(qū)域并不多，很多不法分子仍然游離在法網外。誠然，這種現(xiàn)象很難迅速改觀，但是若不進行大力整改，將會嚴重制約執(zhí)法和水產食品安全的提高。

二、完善水產品質量安全法制建設中存在問題的對策

(一)完善法律法規(guī)

完善的法律法規(guī)建設是抓好水產品質量安全工作的前提，因此今后我國政府需要不斷加強水產品法律體系建設，使我國水產品在生產經營活動和國際貿易中有法可依，相關監(jiān)管機構在管理過程中有據(jù)可查。

1.縮短修訂法律的周期。隨著法制進程的逐步深入，我國法律的數(shù)量逐漸增加，同時也要注重立法的質量，進行周期性立法評估，抓好大量法律法規(guī)的廢止和修改的工作。國務院法制辦可配合有關部門做好修改法律的研究、起草工作，并在修改草案上報國務院后抓緊審查工作，盡快由國務院提請全國人大常委會審議。中央要參考國際標準和動態(tài)及時修訂基本法，地方政府也要重視水產品質量安全，及時更新法律法規(guī)，跟上時代的步伐。

2.制定系統(tǒng)的法律法規(guī)。在基本法的基礎上，水產品安全法規(guī)應有較廣的輻射面，法律條文要細化、有針對性，要對“從池塘到餐桌”的每個環(huán)節(jié)進行詳細系統(tǒng)的研究來制定法律，增強可操作性，在苗種生產、養(yǎng)殖設施建設、商品水產養(yǎng)殖、捕撈規(guī)范、屠宰處理、冷鏈配送等多個環(huán)節(jié)均制定出一系列詳盡的法律章程。

3.建立統(tǒng)一標準。相關部門應加緊研究制定或修訂與水產品質量安全有關的系列標準，并規(guī)定統(tǒng)一用國家標準，廢止行業(yè)標準、地方標準和企業(yè)標準，以滿足漁業(yè)生產、加工、流通、銷售等領域生產者及監(jiān)督管理人員開展工作的需要。盡可能地統(tǒng)一標準，有利于規(guī)范行業(yè)，也便于跨地區(qū)執(zhí)法。

(二)健全執(zhí)法體制

法律標準制定完成之后，需要真正落實到位，才能發(fā)揮法律標準對我國水產品出口貿易發(fā)展的促進作用。要加大對水產品質量安全的執(zhí)法力度，改善執(zhí)法手段，提高執(zhí)法能力，完善執(zhí)法體制。

1.提高執(zhí)法能力。水產品質量安全執(zhí)法是一項技術性、專業(yè)性都很強的執(zhí)法工作，必須建立起一支熟練掌握專業(yè)技術知識和法律法規(guī)，能夠依法監(jiān)管此項工作的專業(yè)執(zhí)法隊伍。另外還要注意對從業(yè)人員執(zhí)法能力的全面培養(yǎng)，力爭做到規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法、廉潔執(zhí)法，增強其對突發(fā)事件的案例練習，方能靈活運用已掌握的資源、手段、技巧，去妥善處理好各種復雜情況。

2.加大執(zhí)法力度。要加強對水產品質量安全的執(zhí)法監(jiān)督，定期不定期地開展執(zhí)法檢查，無論是藥殘整治還是漁資打假，都要追根溯源，嚴查到底。對不履行義務的生產者、經營者要繩之以法，做到“執(zhí)法必嚴、違法必究”，依法確保水產品安全。同時，相關部門在執(zhí)法過程中，要真正接受公眾的監(jiān)督。

3.完善執(zhí)法體制。根據(jù)分工負責與統(tǒng)一協(xié)調相結合的要求，以及職能清晰、精簡高效的原則，建立起以漁業(yè)行政主管部門牽頭，漁政監(jiān)督、水產技術推廣、水生動物防疫及檢測機構共同參加，相互配合的水產養(yǎng)殖和水產品質量安全執(zhí)法新機制，進一步強化部門、區(qū)域間的協(xié)調配合，精簡環(huán)節(jié)，堵塞漏洞，共享資源，形成合力，切實避免出現(xiàn)問題后，責任不清、影響查處的現(xiàn)象。

4.改善執(zhí)法手段。消費者作為重要的利益相關者，其消費行為對規(guī)范企業(yè)生產行為起著重要的戰(zhàn)略作用。消費者有權利和義務通過自身的消費選擇行為向水產品生產經營者傳遞安全需求的信號，正確地刺激或引導安全信息的顯示，防止“檸檬市場”的形成。實施水產品質量安全消費者選擇戰(zhàn)略，發(fā)揮好消費者安全意識的導向、監(jiān)督、推動作用，約束生產者的生產行為；提高消費者維權意識，增強消費者自我保護。

三、我國水產品質量安全展望

我國早就是世界上養(yǎng)殖量和捕撈量最大的國家，水產飼料的產量也躍居世界第一。為了人民的食品安全和在國際貿易中處于更有利的地位，水產品質量安全問題不可小覷。在諸多相關事件被報導的驅動下，在相關部門和人員的努力中，我國水產食品安全有了很大的改善，但仍有一些問題沒有得到解決。我國是一個人口大國、食品生產消費大國，多數(shù)水產生產經營者規(guī)模偏小、總數(shù)量龐大、高度分散，給養(yǎng)殖產品生產質量安全管理和食品安全監(jiān)管帶來了很大困難。解決歷史問題很難一蹴而就，但是縮短解決問題的時間大有可能，盡快縮小與發(fā)達國家的差距，力爭早日改變水產品安全基礎薄弱、事件多發(fā)的狀況。

[1]孫志敏.中國養(yǎng)殖水產品質量安全管理問題研究[D].青島：中國海洋大學，2007.

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[3]邵征翌.中國水產品質量安全戰(zhàn)略研究[D].青島：中國海洋大學，2007.

[4]李 娜.目前食品安全分析與對策研究[D].長沙：中南林業(yè)科技大學，2014.

[5]劉 坤.我國水產品質量安全管理問題研究[D].濟南：山東大學，2015.

[6]魏佳容.我國水產品質量安全現(xiàn)狀及法律對策研究[J].科學養(yǎng)魚，2008(10).

[7]劉洪曄.食品安全標準對我國水產品出口貿易影響的研究[D].無錫：江南大學，2014.

[8]陳 玲.水產品質量安全追溯綜述[J].海洋與漁業(yè)，2016(7).

(責任編輯：蘇 涵)

Present Situation and Perfection of Legal System of Aquatic Product Safety in China

ZHANG Lei1, GAO Lu2

(1.BasicTeachingDepartment,ShanxiPoliticsandLawInstituteforAdministrators,TaiyuanShanxi030012,China2.CollegeofAnimalScienceandVeterinaryMedicine,ShanxiAgriculturalUniversity,TaiguShanxi030801,China)

At present, China’s aquatic product quality has entered the local controllable stage, but there are still many problems. It can be improved through shortening the legal revision cycle, developing systematic laws and regulations, and establishing national safety standards. Besides, we should strive to change the current situation of weak foundation and multiple events of aquatic product safety through improving law enforcement capacity, intensifying law enforcement efforts, perfecting law enforcement system, and improving the means of law enforcement.

aquatic products；quality safety；legislation；law enforcement

2017-03-25

張 蕾(1982-)，女，山西省政法管理干部學院教師； 高 璐(1995-)，女，山西農業(yè)大學動物科技學院水產養(yǎng)殖學專業(yè)學生。

〔文獻標識碼〕 A 〔文章編號〕 1672-1500(2017)02-0020-04