檢察機關受理民事申請監督案件淺議

李 洋

(天津市寶坻區人民檢察院，天津 301800)

?

【民商法研討】

檢察機關受理民事申請監督案件淺議

李 洋

(天津市寶坻區人民檢察院，天津 301800)

民事訴訟法及司法解釋規定檢察機關受理民事監督案件直接由控申部門受理，并設立了前置環節，確立了法院監督在前、檢察院監督在后以及當事人惰權后果自負的原則。這些規則原則的確立對民事監督的受理工作產生一定影響,直接后果就是民事申請監督案件總體數量上升及受案數量呈現“倒三角”形態分布。檢察機關受理民事申請監督案件應貫徹內部監督與制約的理念，優化司法資源配置，提高監督實效的理念及維護司法權威，尊重當事人處分權的理念，防止監督制約功能異化。

檢察機關;民事監督;控申部門

2013年1月1日施行的《民事訴訟法》以及2013年11月18日施行的《人民檢察院民事訴訟監督規則(試行)》(以下簡稱為《民事訴訟監督規則》)初步建立了檢察院民事監督的基本體系，民事監督的基本原則、內容詳實完備，確立了“法院監督在前，檢察院救濟在后”、“民事訴訟活動全面監督”等基本原則，尤其是《民事訴訟監督規則》對監督作出了訴訟化的明確規定，充分吸收了司法改革的有益成果，取得了較好的效果，但是在司法實踐中，隨著民事訴訟法及司法解釋的運行，也逐漸暴露出一些問題。

一、檢察機關受理民事申請監督案件的現行運行模式

(一)取消立案環節，民事申請監督案件直接由控申部門受理

根據《民事訴訟監督規則》第五條的規定：“民事訴訟監督案件的受理、辦理、管理工作分別由控告檢察部門、民事檢察部門、案件管理部門負責，各部門互相配合，互相制約。”本條明確了民事訴訟監督案件實行受理、辦理、管理相互分離的原則，民事監督案件的受理權由控申部門行使，辦理權由民行部門行使，管理權由案管部門行使，控申部門、民行部門、案管部門在配合中相互制約，在制約中相互配合。《民事訴訟監督規則》取消了2001年9月施行的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第三章有關立案的規定，也就是說，控申部門依法獨立決定是否受理民事監督案件，是否受理由控申部門獨立進行。基于這一原則，民行部門對于控申部門受理后移送的民事訴訟監督案件，不能以材料不全或是不符合條件等原因退回，只能依據《民事訴訟監督規則》第五十四條的規定，依法審查后區分情況作出：提出再審檢察建議、提請抗訴、提出抗訴、提出檢察建議、終結審查、不支持監督申請的決定。即使民行部門在審查過程中發現控申部門受理的案件不符合受理條件，也只能依照《民事訴訟監督規則》第七十五條的規定，作出終結審查的決定，而不能不接受或是退回控申部門。是否決定受理是專屬于控申科的職責，之所以發生民行部門審查過程中發現不符合受理條件，而控申科在審查中卻沒有發現的情形，是因為控申科在受理審查過程中，主要以形式審查為主，即主要審查申請人的身份證明、監督申請書以及人民法院在訴訟過程中作出的全部判決書、裁定書、決定書、調解書等文書，一般不進行實質審查。而在申請人依照《民事訴訟法》第二百零九條第二款“人民法院逾期未對再審申請作出裁定的”和第三款規定“再審判決、裁定有明顯錯誤的申請民事監督”的案件中，僅僅依靠形式審查不足以判定，這就需要檢察機關向法院核實有關情況，對逾期理由、是否存在明顯錯誤進行進一步審查，這些審查工作往往在民行科辦理環節才能進行，所以會發生民行部門審查過程中發現不符合受理條件的情形。這種情況下，民行部門只能做審查終結處理。同樣的，如果不屬于第二百零九條第二款和第三款規定的情形，控申部門經嚴格審查受理后移送民行部門，依據《民事訴訟監督規則》第七十五條的規定更不能程序倒流，將案件退回控申部門。換句話說，控申部門對民事申請監督案件線索進行審查，認為符合受理條件，屬于本院管轄而且材料齊全的話就應該受理，并移送民行部門辦理。在這種意義上來說，受理相當于“立案”。

如上所述，當事人申請監督案件，直接由控申部門決定是否受理。此外，我國《民事訴訟法》第二百零八條及《民事訴訟監督規則》第四十一條、第四十二條、第四十三條還系統規定了檢察機關依職權發現民事訴訟監督案件。按照規定，民行部門依職權發現的民事訴訟監督案件，民行部門應當到案管部門登記受理。

(二)設置前置環節，明確法院監督在前，檢察院救濟在后的受理原則

《民事訴訟法》第二百零九條規定“有下列情形之一的，當事人可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴：(一)人民法院駁回再審申請的；(二)人民法院逾期未對再審申請作出裁定的；(三)再審判決、裁定有明顯錯誤的”，這一條為當事人申請民事訴訟監督案件設置了前置程序，即當事人對法院判決不服必須先經過法院再審進入審判監督程序后，才能向檢察機關申請監督。這個規則同樣適用違法監督和執行監督，即當事人認為民事審判程序中審判人員存在違法行為或是認為民事執行活動中存在違法情形，必須先到人民法院窮盡救濟方式，才能到檢察機關申請監督。具體來說，《民事訴訟監督規則》第三十一條、第三十三條從反面以列舉的方式詳細規定了違反“法院監督在前，檢察院救濟在后”的受理原則，從而不能受理的情形，總結起來就是：(1)當事人未向人民法院申請再審而直接向人民檢察院申請監督的；(2)人民法院正在對民事再審申請進行審查，或是雖然超過三個月未對再審申請作出裁定但有正當理由的；(3)人民法院已經裁定再審且尚未審結的；(4)法律規定可以提出異議、申請復議或者提起訴訟，當事人沒有提出異議、申請復議或者提起訴訟的，(5)當事人提出異議或者申請復議后，人民法院已經受理并正在法定期間內審查處理，在這幾種情況下，當事人轉向人民檢察院申請監督的，均不屬于檢察院受理審查的范圍。

此外，《民事訴訟監督規則》第三十九條規定“當事人以外的公民、法人和其他組織認為人民法院民事審判程序中審判人員存在違法行為或者民事執行活動存在違法情形的，可以向同級人民檢察院控告、舉報。控告、舉報由人民檢察院控告檢察部門受理。控告檢察部門對收到的控告、舉報，應當依據《人民檢察院信訪工作規定》、《人民檢察院舉報工作規定》等辦理。”由于舉報、控告是我國憲法賦予公民的憲法權利，因此當事人以外的公民、法人、組織向檢察機關提出，沒有前置程序的要求。按照此規定，盡管此時控申部門受理的是民事訴訟監督案件，但不一定分流到民行部門，也可能根據《信訪工作規定》、《舉報工作規定》及案件情況特點將案件線索移送到反貪部門或是瀆檢部門辦理。

(三)當事人惰權后果自負，檢察機關不受理當事人自由放棄正常救濟權利的案件

當事人自主放棄救濟申請主要體現在三方面：第一方面，在兩審終審的民事案件中，當事人主動放棄上訴權的，檢察機關不予救濟。《民事訴訟監督規則》第三十二條規定：“對人民法院作出的一審民事判決、裁定，當事人依法可以上訴但未提出上訴，而依照《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零九條第一款第一項、第二項的規定向人民檢察院申請監督的，人民檢察院不予受理。”本條明確規定了當事人不服一審判決，在法定的期限內怠于行使權利沒有上訴，后向人民法院申請再審，人民法院駁回其再審申請，或是逾期未對再審申請作出裁定，進而請求檢察機關予以監督的，這種情形下人民檢察院不予受理。第二方面，按照“法院監督在前、檢察院監督在后”的原則，當事人如果不在法定的期限內申請再審，檢察機關不予救濟。第三方面，按照《民事訴訟監督規則》第三十三條的規定，當事人認為民事審判程序中審判人員存在違法行為或者民事執行活動存在違法情形，法律規定可以提出異議、申請復議或者提起訴訟，當事人沒有提出異議、申請復議或者提起訴訟的，檢察機關不受理。也就是說法律規定了當事人的救濟權利，當事人沒有行使或是主動放棄救濟權利，沒有窮盡救濟，檢察機關不予保護。

二、檢察機關受理民事申請監督案件運行模式的特點

(一)民事申請監督案件總體數量上升

按照“法院監督在前、檢察院監督在后”的原則，《民事訴訟法》第二百零九條第一款第二項規定，人民法院逾期未對再審申請作出裁定的，當事人可以向人民檢察院申請檢察建議或是抗訴。該條款說明當事人向法院申請提交了再審申請，人民法院在至少三個月前已經啟動了再審的審查程序，只是暫時沒有做出是否再審的裁定。在這種情況下，民訴法指引當事人向檢察機關申請抗訴或再審檢察建議，其結果就是當事人的再次監督申請和檢察機關重復本應是屬于法院的審查工作。司法實踐中，存在人民法院消極履行監督法律職責情形，比如不受理當事人的再審申請或是收受再審申請材料遲遲不啟動再審審查程序，或是直接駁回再審申請，極端的例子，人民法院完全擱置案件的再審審查工作，等逾期后再告知當事人向檢察機關申請民事監督，從而大大增加了檢察院民事監督案件的數量，將監督工作成功過度給檢察機關。

(二)檢察機關民事申請監督案件的受案數量按照級別呈現“倒三角”形態分布

依照民事訴訟法確立的“法院監督在前、檢察院救濟在后”及惰權后果自負的受理原則，在兩審終審的民事案件，當事人如果對判決不服，必須上訴經過二審，然后再向法院申請再審，再審被駁回或是逾期未處理再審申請，才可以向檢察機關申請監督。這樣的結果就是，檢察機關的民事申請監督案件的受案數量呈現“倒三角”形態分布，基層檢察機關由于受制于“同級受理”的原則，無法受理經過二審裁判生效的判決。如果當事人在一審判決生效后，沒有上訴，只是申請法院監督，這種情況由于放棄上訴權是不屬于檢察院監督范圍的。也就是說，大量的不服法院生效裁判的民事申訴集中在分院或是市院，而基層院只能受理控告審判人員違法或是執行活動存在違法的民事監督申請。同時，由于基層院存在考核的壓力，出于部門利益或是執法便利考量，往往會：(1)協調案管部門，依職能發現民事訴訟監督案件，從案管端口受理登記；(2)協調控申部門、案管部門，將“不服法院生效判決”的民事申請監督變更為“控告法官違法”的民事申請監督(由于當事人對民事判決不服，往往認為在裁判過程中法官存在違法行為)，從而避免嚴格受理規范。

三、檢察機關受理民事申請監督案件現行規定的法理基礎

(一)內部監督與制約的理念

《民事訴訟法》及《民事訴訟監督規則》貫穿了加強內部監督和制約的理念，從而調整了受理制度。具體來說，民事申請監督案件實行受、審分離的制度，控申部門強化對民事監督案件入口的把關，一改過去控申部門不對案件負責，只是履行流轉職責，只對案件數量統計及統一歸口管理負責的情形。民行部門負責承辦具體民事訴訟監督案件，對案件處理結果負責。案管部門負責流程監控、統計分析、信息查詢等，并對辦案期限、辦案質量等進行管理、監督、預警，對控申部門、民行部門辦案過程中的不規范行為提出糾正意見。簡單來說，控申部門負責入口，民行部門負責辦案，案管負責監督這兩個部門司法行為是否規范。控申部門通過是否受理制約民行部門辦案，案管部門規范控申和民行兩個部門，從而達到強化內部監督，提高辦案質量的目的。

(二)優化司法資源配置，提高監督實效的理念

在修訂的《民事訴訟法》沒有出臺前，司法實踐中存在不少當事人既向法院申請再審，又向檢察機關申請抗訴的情況，所以為了更好地優化司法資源，《民事訴訟法》及《民事訴訟監督規則》為當事人到檢察機關申請民事監督設置了前置環節，確立了有限監督的原則，即“法院監督在前，檢察院救濟在后”的原則。具體來講，人民法院是憲法規定唯一行使審判權的機關，對于其自身的違法行為和錯誤具有糾正的義務，因此法律規定了兩審終審制度、審判監督制度、復議程序、異議程序等自身糾錯程序。人民法院通過上述法定程序糾正自身錯誤是正當程序的基本要求，也是監督效率的體現。檢察機關監督權的行使不能妨礙審判權的正常行使，也不能代替人民法院自身監督權的行使。舉例來說，對于審判監督程序，民事訴訟法規定了本院院長提交審委會決定再審、最高人民法院或是上級人民法院提審或是指令再審、當事人申請再審三種啟動程序，應該合理配置司法資源，充分發揮人民法院審判監督程序的作用，如果以人民檢察院的檢察權代替審判監督程序中法院自身的糾錯機制，人民法院的自身糾錯機制就形同虛設了。

(三)維護司法權威，尊重當事人處分權的理念

《民事訴訟法》充分貫徹了尊重當事人處分權和維護司法權威并行的理念。在民事審判或是執行過程中，當事人享有充分的提起上訴和申請再審、復議、提出異議的權利。由于當事人與案件的處理結果有直接的利害關系，對案件處理的合法性和公正性有最真切的感知，因此對于自身權利的行使應當有最為準確的判斷和最大的動力。正常情況下，如果當事人不在法定期限內上訴、申請再審、復議或是提出異議，就可以充分說明當事人認為訴訟程序中不存在違法行為，或者自愿放棄申請救濟權的行使。除非當事人沒在法定的期限行使自身權利是由于不可歸責于自身的原因，比如由于不可抗力原因或是法院送達原因等等。所以，在司法實踐中，部分當事人不服一審判決不上訴，或者對生效裁判不服也不在法定期限內申請再審，或者法律規定可以提出異議、申請復議或者提起訴訟，當事人沒有提出，轉而向人民檢察院尋求監督。如果人民檢察院對此類申請也受理，則是鼓勵當事人怠于行使正常的救濟權，其結果放任了當事人濫用申訴權，使檢察權這個公權力不正當的介入民事糾紛的解決中，使監督權代替審判權，從而使正常的兩審終審制和審判監督程序被架空。因此，為尊重司法權威和當事人自由處分的權利，民事訴訟法規定了惰權后果自負的原則。

綜上所述，會出現民事申請監督案件整體數量上升，且基層院出現數量下降、受案范圍變窄的后果，都是貫徹執行新民事訴訟法必然會承擔的結果。法律條款背后體現了立法者想要保護的利益，往往保護一部分利益就會犧牲另一部分利益，這點在任何一部法律制度中均有體現，民事監督受理制度也不例外。為了維護了兩審終審制度、法院內部糾錯制度機制，就會制約當事人申訴權的濫用；為了提升監督實效，合理配置司法資源，就可能會犧牲一定的部門利益。每個制度背后都體現了面對實際現實的解決之道，同樣體現了立法者對不同利益主張者權衡考量的結果。在現有制度規定沒有修改的情況下，應當充分理解法條背后原理及立法目的，嚴格執行制度要求，規范執法，履行檢察機關應有的法律職責，以防止監督制約功能異化。

[1]熊躍敏.承繼與超越：新民事訴訟法檢察監督制度解讀[J].國家檢察官學院學報，2013(3).

[2]宋慶躍.民事申請監督案件辦理機制之優化[J].人民檢察,2015(6).

[3]劉 輝.民事檢察監督案件受理問題芻議[J].中共浙江省委黨校學報,2015(2).

[4]陸 靜,喬君英.檢察機關依職權監督民事案件應當明確的兩個問題[J].人民檢察,2015(18).

[5]孫加瑞.新民事訴訟法有關檢察制度的若干問題[J].國家檢察官學院學報，2014(3).

(責任編輯：宋 潔)

Discussion on Procuratorial Organs’ Handling Civil Application Supervision Cases

LI Yang

(BaodiDistrictPeople’sProcuratorate,Tianjin301800,China)

It has been provided in civil procedure law and judicial interpretation that the civil supervision cases handled by procuratorial organs are directly accepted by the accusations and complaints department. They have also set up a pre-link and the principle that court supervision is in the former, the procuratorate supervision in the post, and the parties with idle right are at their own expense. The establishment of these principles has certain influence on the acceptance of civil supervision. The direct consequence is that the overall number of civil application supervision cases is rising and the number of cases presents “inverted triangle” form distribution. Procuratorial organs’ handling civil application supervision cases should carry out the concept of internal supervision and restriction, optimize the allocation of judicial resources, improve the concept of supervision effectiveness, maintain judicial authority, respect the idea of the parties’ right of disposition, and prevent the alienation of supervision and control function.

procuratorial organs；civil supervision；the accusations and complaints department

2017-03-18

李 洋(1985-)，男，天津市寶坻區人民檢察院控告申訴檢察科助理檢察員。

DF84

A

1672-1500(2017)02-0070-04