延長偵查羈押期限制度的實證分析

李新剛，王 昭

(北京市朝陽區人民檢察院，北京 100020)

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【刑事法學論壇】

延長偵查羈押期限制度的實證分析

李新剛，王 昭

(北京市朝陽區人民檢察院，北京 100020)

刑事羈押制度是關乎人的自由權受限的制度，我國刑事訴訟法及相關刑事訴訟規則對羈押決定機關、羈押的期限、羈押的延長、超期羈押的救濟等有比較明確規定，但對于延長偵查羈押期限，在我國刑事司法中卻出現了延長偵查羈押期限批準率畸高、延長偵查羈押期限理由細化不足、延長偵查羈押期限程序混亂等情況，亟需我們在認真調研的基礎上，調整相關制度規定。

偵查羈押期限；實質審查；救濟措施；實證研究

一、捕后延長偵查羈押期限制度的司法現狀

(一)案件數量情況及占逮捕案件比例情況的分析

自2013年至2016年三年間，某市B區檢察院審理公安機關和檢察機關自偵部門提請一次延長羈押期限案件及二次延長羈押期限的案件數量均逐年遞增，其中公安機關提請一次延長的案件數量自2013年的55件增長至2016年的80件，一延案件占批捕案件比例自2%上升至4.2%，二延案件數量自2013年的25件上升至2016年的45件，二延案件占一延案件的比例自40%上升至66%。自偵機關提請一次延長的案件數量自2013年6件增長至2016年19件，一延案件占批捕案件比例則出現弧線下降的情況，自49%上升至100%后又下降至76%，二延案件自2013年的5件上升至2016年的16件，二延案件占一延案件的比例逐年下降，自76%上升至40%。

(二)提請延長羈押期限案件犯罪類型情況的分析

分析延長羈押期限案件涵蓋的犯罪類型，有利于總結實踐中多發案件的類型和特點，從而指導檢察機關在審查逮捕階段發揮引導偵查的工作職能。在罪名方面，近三年B區人民檢察院審理公安機關提請延長羈押期限案件的罪名主要集中在涉眾型經濟犯罪(非法吸收公眾存款罪、集資詐騙罪)、詐騙犯罪(詐騙罪、合同詐騙罪)、職務犯罪(職務侵占罪、挪用資金罪、非國家工作人員受賄罪、非國家工作人員行賄罪)，分別占56%、21%、10%。近三年B區人民檢察院審理自偵部門報請二次延長羈押期限案件44件，共涉及7個具體罪名,其中受賄罪25件、行賄罪6件、貪污罪5件、濫用職權罪4件、挪用公款罪2件、單位受賄罪1件、單位行賄罪1件，徇私舞弊罪1件。

(三)批準延長羈押期限的理由類型分析

《中華人民共和國刑事訴訟法》規定提請一次延長羈押期限申請的理由是案件復雜，而提請二次延長羈押期限則列明了四條不同的理由，規定的復雜性，決定了檢察機關在審查二延案件時需要對案件的具體情形進行判斷，故本文將重點探討此類案件的數據情況。

近三年，公安機關提請一次延長羈押期限的案件的理由呈現“大集中、小分散”的特點，主要集中在“犯罪涉及面廣，取證困難的重大復雜案件”這一理由，平均占比高達98%。而B區檢察院自偵部門提請二次延長羈押期限的理由均屬于“犯罪涉及面廣，取證困難的重大復雜案件”。

二、捕后延長羈押期限案件的問題及原因分析

(一)捕后延長羈押期限案件的問題

1.延長羈押期限審查僅做程序審查，“逢提必延”現象突出。自2013年7月至2016年6月，B區檢察院承辦、報上級院、市院審批的偵查機關(含自偵部門，下同)報請延長偵查羈押期限254件案件中，全部同意了偵查機關提請延長偵查羈押期限的要求，逢提必延現象突出，法律監督效果體現不明顯。

2.延長羈押期限的標準太過籠統，缺乏可操作性。刑事訴訟法及相關司法解釋雖規定了延長偵查羈押期限的條件，但目前未出臺細則對延長偵查羈押期限的條件作出明確的、具體的、可操作的規定。因而司法實踐中，對什么是 “案情復雜”、什么是“交通十分不便”、哪些屬于“邊遠地區”、怎么理解“取證困難”，偵查機關與檢察機關的理解不一致，在實際操作中較難把握，這些往往依賴于司法人員的辦案經驗作出判斷。可以說，過于寬松的延押批準條件，使得檢察機關很難不同意偵查機關延長偵查羈押期限。

3.延長羈押期限缺乏告知程序及救濟程序。從理論上說,延長羈押期限應當是對于逮捕后羈押狀態及公安機關在偵查羈押期限內所做偵查工作的一種合法性審批。我國法律對延長羈押措施的程序只就偵查機關的報請程序和檢察機關批準程序做了籠統的規定，而未規定犯罪嫌疑人參與到其被羈押期限被延長案件的程序，且犯罪嫌疑人對相關決定缺乏救濟措施，犯罪嫌疑人及辯護律師相關訴訟權利未得到應有的保障。

(二)上述問題的原因分析

1.尊重和保障人權的意識并未落到實處。雖然我國將尊重和保障人權先后寫入憲法和刑事訴訟法，但并未有相應的制度做保障。例如根據現有規定，犯罪嫌疑人并無渠道參與到其被延長偵查羈押期限的案件的審理過程中，其訴訟權利未得到充分保證。

2.重實體正義，輕程序正義的執法理念依然存在。程序正義與實體正義并重的提法由來已久，但是“重實體、輕程序”的固有工作思路依然影響延長羈押期限案件的審查判斷。在疑難復雜證據情況變化不大的情況下，為保證案件偵查的順利進行，檢察機關審查延長羈押期限案件多為“走過場”，不重視對羈押必要性情況的調查與判斷。

3.案多人少的矛盾仍然突出。偵查機關案多人少的矛盾突出，就B區公安機關預審部門來看，該部門兩組預審承辦人要承辦全區近百件非法吸收公眾存款的案件，每件案件的取證時間過少，偵查羈押期限屆滿無法偵查終結的情況屢有出現，以延長偵查羈押期限來換取辦案時間成為必然選擇。

三、延長羈押期限的補充制度設計

(一)延長羈押期限案件應著重開展實質審查

1.開展實質審查的必要性。(1)延長羈押期限案件審查流于形式審查，實體審查缺失造成延押批準率畸高。檢察機關在辦理延長羈押期限案件時，只對偵查機關提請延長羈押期限的有關書面材料開展形式審查，該材料僅包括提請延長羈押的相關手續、主要案情介紹、延押理由、簡單介紹捕后采取偵查措施的情況及在延長偵查羈押的期限內擬采取偵查措施的情況。而上述材料無法反應出目前公安機關的取證情況，無法審查犯罪嫌疑人的身體狀況、是否退賠損失、有無繼續羈押必要等情況，無法判定犯罪嫌疑人是否有延長偵查羈押期限的必要。(2)簡單的程序性審查延長偵查羈押期限案件，已經完全背離了制度設計的初衷。我國立法者在設計刑訴法時確立了基本的偵查羈押期限,要求偵查機關在法定期限內盡快辦結案件，也充分考慮了案件的簡繁程度，為了保證較小部分案情復雜、取證困難的重大、疑難案件能夠有充足的辦案時間，又設計了延長羈押制度。而簡單的程序性審查延長偵查羈押期限案件造成延長偵查羈押期限申請案件的批準率畸高，法律監督效果不明顯，背離了制度設計之初衷。(3)簡單的程序性審查延長偵查羈押期限案件，使得檢察機關的檢察職責形同虛設。同級檢察機關程序性地審查一下材料是否齊備,延長羈押理由是否“面上過得去”,就提出同意延長的意見；上級檢察機關用極為簡易的行政式審查模式再程序性地審查一下,即作出了同意延長的意見。這種程序性的審查一方面縱容了公安機關延長偵查期限緩解辦案壓力，另一方面損害了檢察機關的權威性。

2.開展實質審查的可能性。(1)開展實質審查的法律依據。最高檢早在2001年就出臺了《關于進一步規范辦理批準延長偵查羈押期限案件的通知》(以下簡稱《通知》)，要求檢察機關偵查監督部門要嚴格審查偵查機關提交的各項材料。最高檢于2016年7月發布了《人民檢察院辦理延長偵查羈押期限案件的規定》(以下簡稱《規定》)，要求人民檢察院在辦理延長偵查羈押期限的案件時要堅持程序審查與實體審查并重的原則，對偵查機關應提交的材料做了詳細規定，并要求偵查監督部門在辦理延長偵查羈押期限案件時應重點審查：本院或者下級人民檢察院的逮捕決定是否符合法律規定；犯罪嫌疑人逮捕后偵查工作進展情況；下一步偵查計劃是否具體明確；犯罪嫌疑人有無繼續羈押的必要等。這給檢察機關偵查監督部門在辦理延長偵查羈押期限的案件時對偵查機關的捕后偵查情況、下一步偵查計劃進行實質審查提供了法律依據。(2)開展實質審查的程序保障。最高檢出臺的《規定》要求，偵查機關需要延長偵查羈押期限的，應當在偵查羈押期限屆滿七日前，向同級人民檢察院移送材料及文書。這個制度的設計給偵查監督部門對偵查機關提請延長偵查羈押期限的申請進行實質審查提供了時間保證。

3.開展實質審查的制度設計。(1)審查案件是否構成犯罪、是否為犯罪嫌疑人所為，即審查原批準逮捕決定是否正確。嚴防冤假錯案出現是司法機關辦案的底線，而批準逮捕是刑事案件進入訴訟程序的第一道閘門，確保“事不能沒有，人頭不能搞錯”是審查逮捕工作的底線。雖然在審查逮捕階段，檢察人員已對案件進行了審查，但其處于偵查工作的初始階段，捕后偵查機關有2個月的偵查時間，在這段時間內證據有可能發生變化，故在偵查機關提請延長偵查羈押期限時應將新掌握的證據一并提交檢察機關，由檢察機關對新的證據進行審查，確保不會出現冤假錯案。(2)審查犯罪嫌疑人的羈押必要性，包括犯罪嫌疑人的身體狀況，是否存在賠償被害人損失、取得被害人諒解等可以從輕減輕處罰的情節。《刑事訴訟法》第七十九條除規定了逮捕的相關證據條件、事實條件外，還規定犯罪嫌疑人應需具有社會危害性才有逮捕的必要。最高檢頒布的《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》對逮捕犯罪嫌疑人應具有社會危險性做了明確規定，并指出對不具有相關社會危險性的犯罪嫌疑人應當作出不批準逮捕的決定或者不予批準逮捕。該規定還指出了如果犯罪嫌疑人涉嫌的罪行較輕，屬于初犯、從犯、脅從犯，犯罪后有自首、立功表現或者積極退贓、賠償損失的，或者犯罪嫌疑人與被害人達成刑事和解的，可以作出不批準逮捕的決定或者不予批捕。這就要求檢察院機關在審查偵查機關在報請延長偵查羈押期限時著重審查偵查羈押期限內犯罪嫌疑人的社會危險性是否有變化，如果犯罪嫌疑人的社會危險性已消失，即應作出不同意延長偵查羈押期限的決定。(3)審查公安機關在偵查羈押期限內是否積極偵查。偵查羈押期限制度設計的初衷就是要求偵查機關須盡快偵查終結，不得怠于偵查。《刑事訴訟法》將延長羈押期限權交由檢察機關掌握的理由即因檢察機關有監督檢察權。故檢察機關在審查偵查機關提交的延長偵查羈押期限的申請時，應著重審查偵查機關在偵查羈押期間內是否積極開展偵查工作，如經審查偵查機關在偵查羈押期限屆滿未偵查終結的原因并非證據本身難取，而是因公安機關怠于偵查，則應作出不同意偵查機關延長偵查羈押期限的申請的決定。

(二)細化延長羈押期限案件辦理標準

1.細化延長羈押期限標準的必要性。(1)延長羈押期限標準的細化有利于保障犯罪嫌疑人的權利。羈押作為限制人身自由的強制性措施，期限的延長應當受到嚴格的限制。延長羈押期限的法定條件是司法人員做出決定的依據，細化標準意味著在實踐層面嚴格限制偵查機關濫用“延押”的情況，充分尊重和維護犯罪嫌疑人的人身自由權。(2)細化延長羈押期限標準有利于指導司法實踐活動。《刑事訴訟法》規定延長羈押期限的法定條件具有高度概括性，“案情復雜”、“重大復雜”、“涉及面廣”等條文表述過于抽象，給司法實務的操作帶來了疑惑和困難。

2.延長羈押期限審查標準細化。在細化延長羈押期限標準時我們堅持明確性原則及均衡性原則，即法律條文需明確清楚具有可操縱性，排除司法人員作出主觀擅斷的決定；針對不同犯罪的嚴重程度和取證的難易，做出是否延長偵查羈押期限的決定。具體如下：(1)對案情復雜案件的標準的細化。根據最高人民檢察院出臺的《人民檢察院辦理延長偵查羈押期限案件的規定》第十四條規定，“案情復雜、期限屆滿不能終結的案件”包括五種情形，即影響定罪量刑的重要證據無法在偵查羈押期限內調取到的；共同犯罪案件，犯罪事實需要進一步查清的；犯罪嫌疑人涉嫌多起犯罪或者多個罪名，犯罪事實需要進一步查清的；涉外案件，需要境外取證的；與其他重大案件有關聯，重大案件尚未偵查終結，影響本案或者其他重大案件處理的。故承辦人在判斷“案情復雜”時，應參考犯罪嫌疑人人數、作案時間、實施行為情況、作案地點范圍、案件性質和嚴重程度等判斷。(2)對重大犯罪集團案件的標準的細化。依據體系解釋的解釋方法，“重大犯罪集團案件”范圍可包括嚴重危害社會的黑社會性質組織犯罪案件或集團犯罪案件；在所在的市有重大影響、新聞媒體廣泛關注的惡性刑事事件；群體性事件引發的造成多人死傷的重大刑事案件等。(3)重大復雜案件標準的細化。“重大復雜案件”的范圍建議從三個維度出發，明確判斷標準。第一，犯罪性質，即故意殺人、故意傷害致人重傷或者死亡、強奸、搶劫、綁架等嚴重暴力犯罪案件；第二，案件影響，即媒體關注案件取證困難的重大復雜案件等；第三，可能判處的刑罰，即可以將“可能判決無罪”“可能判處有期徒刑五年以上十年以下刑罰”的案件定義為重大復雜案件。

(三)延長羈押期限的告知程序及救濟程序

1.建立延長羈押期限告知程序及救濟程序的意義。(1)建立延長羈押期限告知程序及救濟程序是樹立人權保障意識的題中之義。第十屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，將“尊重和保障人權”寫入憲法，《刑事訴訟法》修改時也將“尊重和保障人權”作為刑訴法的基本任務寫入。賦予犯罪嫌疑人相應的訴訟權利，如擁有被告知延長偵查羈押期限的權利，在延長羈押期限案件審理期間辯護、發表自己意見的權利，對批準延長偵查羈押期限決定提出異議并申請復議復核的權利，認為自己權利被侵犯時提出控告申訴的權利等。這些訴訟權利的構建將更加有力的保證犯罪嫌疑人人身權利及訴訟權利。(2)建立延長羈押期限告知程序及救濟程序有助于樹立實體正義與程序正義并重的執法理念。想要切實的尊重和保障被羈押犯罪嫌疑人的權力，就應當設置相關的參與程序，讓被羈押犯罪嫌疑人參與到其被延長偵查羈押期限案件的審查過程中，保障其有提出辯解的權利。只有保證非經法定程序無法延長犯罪嫌疑人的偵查羈押期限，才能改變辦案人員重實體正義輕程序正義的執法理念。

2.延長羈押期限告知程序及救濟程序。(1)聽取犯罪嫌疑人意見的程序。根據現行的相關法律規定，偵查機關在向檢察機關提請延長偵查羈押期限的申請時，只需要提交自己在偵查羈押期限內掌握的證據及擬在延長的羈押期限內所采取的偵查措施的說明，并不需要告知犯罪嫌疑人。這就使犯罪嫌疑人對于自己還需被羈押多長時間才能進入到下一個訴訟環節沒有知情權，使犯罪嫌疑人無法對自己即將延長的羈押期限發表意見，剝奪了犯罪嫌疑人的辯護權。建議在偵查機關向檢察機關報送延長偵查羈押期限前應告知犯罪嫌疑人及近親屬，聽取犯罪嫌疑人的辯解及意見。檢察機關在審查偵查機關提交的延長偵查羈押期限申請時，如有必要可聽取犯罪嫌疑人意見。(2)對延長羈押期限決定有異議的復議、復核程序。實際工作中，偵查機關收到批準延長偵查羈押期限決定后只是制作《延長偵查羈押期限通知書》，并只是將該文書交給羈押執行機關，而并不會通知犯罪嫌疑人。我國的現行法律和司法解釋均未規定犯罪嫌疑人不服延長偵查羈押期限的決定可采取何種救濟措施。因此,建議應當賦予被延長偵查羈押期限的犯罪嫌疑人有不服決定的申訴救濟途徑,具體制度可設計如下:偵查機關應在收到延長批準偵查羈押期限決定書當日向犯罪嫌疑人宣布；犯罪嫌疑人如不服,可于7日內通過偵查人員向檢察機關申訴；檢察機關偵查監督部門收到申訴后應重新審查,聽取犯罪嫌疑人的抗辯理由。重新審查完畢,報檢察委員會決定后作出維持或變更原決定的意見，并將意見報上一級檢察機關審查。如犯罪嫌疑人對維持決定不服,還可于七日內再通過上一級人民檢察院偵查監督部門向省級人民檢察機關進行申訴。

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(責任編輯：李江貞)

2017-04-13

李新剛(1986-)，男，北京市朝陽區人民檢察院審查逮捕部檢察官; 王 昭(1990-),女，北京市朝陽區人民檢察院檢察官助理。

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