深圳社會工作立法探究

李曉鳳，林佳鵬，龍嘉慧

（深圳大學心理與社會學院，廣東 深圳，518060）

深圳社會工作立法探究

李曉鳳，林佳鵬，龍嘉慧

（深圳大學心理與社會學院，廣東 深圳，518060）

梳理了“嵌入性發展模式”下深圳社會工作職業化的發展歷程及困境。深圳應率先試點社會工作立法，以回應職業化中面臨的發展路徑單一、去專業化、人才流失等問題。深圳社會工作立法非常必要，其基本思路是：以政府為主導，由民政局牽頭自上而下推動社工師立法；立法過程應注重“專家參與和民間參與”并重；以制定社會工作法為最終目標；借鑒國外經驗確立社會工作法規基本框架。其形成路徑為：在現行民政法規基礎上“改立廢”；對境外社工法規進行移植；對現有社會政策進行法律化改革。

社會工作；社會工作立法；職業化；深圳社會工作

社會工作既是一門專業，又是一項職業。在我國社會工作職業化快速發展的深圳，社會工作仍處于半職業化階段。當社會工作職業無法完成其職業化進程時，直接的影響是職業發展的空間和功能受限，間接的影響是社工專業化與人才隊伍建設受阻。從世界各地社工職業化的發展經驗看，在職業立法相對完善的國家和地區，其社工的職業化水平也較高。本文基于當前深圳社工職業化的問題與挑戰，探討深圳率先試點社會工作立法的必要性、基本思路與形成路徑。

一、“嵌入性發展模式”下深圳社會工作發展歷程

2007年9月30日深圳市委通過了《關于加強社會工作人才隊伍建設推進社會工作發展的意見》及七個配套文件（簡稱“1+7”文件），并于10月26日正式印發，標志著深圳社工服務的起步及深圳社工職業的確立。

深圳社會工作發展采取的是政府購買、社會運作的“嵌入性發展模式”?！扒度胄园l展模式”指社會工作作為一項制度是從體制外切入，它將嵌入現有的公共服務和社會管理架構之中開展專業服務，并逐漸成為整個社會結構的有機組成部分。由于此種管理架構具有很強的行政性、層級性和自上而下的特點，這與專業社工發揮作用的自由空間差異較大，故專業社會工作只能在嵌入中推進。[1]

筆者以“嵌入性發展模式”為框架，從三個方面分析深圳社工職業化現狀，發現其主要有三個特點。一是人員的嵌入。深圳第一批崗位社工主要嵌入到了工、青、婦、民政等實際社會工作系統，社工作為用人單位中的成員，接受用人單位的管理以及工作模式；同時，還需要保持社工專業的獨特性。二是制度的嵌入。在宏觀層面，隨著社會福利制度的不斷發展，不少社會福利制度都囊括了專業社會工作內容；在微觀層面，社工在政府部門、事業單位與社區等環境中開展專業服務，必將受到行政性的工作制度、人力資源管理制度及財務制度等的影響。三是服務的嵌入。這是深圳社工最為強力的嵌入方式。雖然用人單位多年的工作模式和行政性工作內容，致使社工面臨較多的行政工作和“去專業化”的風險，然而在行政性工作中運用社工手法時有發生，專業社工在行政壓力下正在尋找自己的發展空間。

在“嵌入性發展模式”的推動下，深圳社工的發展可以分為四個階段。第一階段是試驗探索時期。這一階段包括了政府組織相關人員赴上海和香港開展相關調研，并制定了1+7文件。隨著1+7文件的出臺，2007年市民政局開始通過政府購買服務的形式，向社會工作服務機構購買社工服務，首批社工分布在全市不同機關單位37個市級崗位。第二階段是大規模購買時期。2008年開始，深圳市政府在全市范圍內大規模購買社工服務，新增社工崗位439個。2009年深圳市出臺了社工崗位設置規定，一方面，通過“一學校一社工”“一醫院一社工”等形式對服務對象比較集中的場域統一設置社工崗位；另一方面，對分散的特定人群按比例設置社工崗位，如吸毒人員70∶1，社會矯正人員70∶1，問題青少年70∶1等。[2]截至2011年，深圳市購買社工服務崗位1 459個，基本實現了各領域社工服務崗位的全覆蓋。第三階段是項目化時期。隨著社工隊伍的不斷壯大及服務崗位覆蓋率的提升，個別社工機構尋求思路轉變，進行社會服務項目的研發和創投，社工小型專項服務項目開始出現。項目化運作的風潮從社工機構吹向了政府。2010年，深圳市政府決定啟動社區服務中心項目購買，社工服務大規模向項目化運作轉移。第四階段是多向發展時期。近幾年，深圳市社工機構不斷探索多元化的發展路徑。多元主體參與的綜合型大項目、社會企業、社企合作自營項目以及政社企綜合服務平臺或項目等創新形式陸續出現，深圳市社工發展走向多元化。

經過10年的發展，深圳在社會組織培育、社會工作人才建設以及社工服務質量上成果豐碩。據統計，截至2015年底，深圳共有樞紐型社工組織13家，服務型社工組織142家，持證社工人數8 304人。同時，社工服務已覆蓋全市各區、街道和社區，累計通過1 500個崗位及近400個項目以及668家社區服務中心，為老年人、殘疾人、青少年、婦女兒童、勞務工、病患者及家屬、禁毒人士、矯正人士等14個領域的服務群體開展專業社工服務。[3]

二、深圳社會工作職業化的困境

社會工作的發展離不開專業化和職業化。“職業化”是指一種職業逐步形成并被社會認可的過程，具體可表現為一種兼職、免薪的志愿活動逐步發展成為一種專職、受薪的工作。社會工作職業化則是指社會工作被社會認定為一種專門的職業領域，能夠實現專業理念和價值并獲得專業化發展的過程。[4]換言之，職業化是連接社會工作價值、知識和技巧于實踐的重要途徑。從國際的一般認識來看，職業化的內涵至少包括四個方面：一是職業資質，二是職業體能(亦可稱作職業能力)，三是職業意識，四是職業道德。從目前學術界對社會工作職業化的定義來看，社會工作職業化定義突出了職業的定位、專業性和認同這幾個元素。王思斌認為，當前我國存在實際社會工作和專業社會工作兩種性質的社會工作，因此也就存在兩種類型的社會工作職業化，即實際社會工作者的身份轉換型職業化與社會工作畢業生的專業支持型職業化。[5]

深圳社會工作職業化起步于政府1+7文件對社會工作作為一種職業的確立。隨后，在深圳社會工作者協會落實1+7文件的要求以及開展社會工作者培訓、注冊登記和年度復核和制定行業規范等工作的促進下，深圳社會工作的職業化得到了進一步發展。不僅如此，隨著社工服務的不斷鋪開，社工的社會認同度得到提升，這也是社會工作職業化的重要推動力。不能忽視的是，社會工作協會的繼續教育培訓、深圳社工學院的成立以及全國各所大學提供的MSW教育等都為深圳社工繼續教育、專業化水平提升、職業化進程促進做出了一定的貢獻。

在深圳社會工作職業化的歷程中，多方力量在共同助推著深圳社工職業化發展。但在“嵌入性發展模式”下的深圳社工職業化亦面臨四方面困境。

其一，社工職業認同度不高。專業社工在深圳的發展時間很短，諸多居民對社工的知曉度和認同度較低。其中最為突出的現象是，人們將專業社會工作與實際的社會工作（如居委會工作、志愿服務）相混淆。然而，專業社會工作是一門專業和職業，是價值、知識、技術的統一，其核心在于協助服務對象解決復雜的問題，實現助人自助及促進社會和諧，這是實際社會工作不具備的。

其二，行政化與去專業化的威脅。嵌入性發展模式帶來的制度、人員、服務的多重嵌入，使得社工服務行政化問題嚴重。在實際工作中，因法律并未對社工專業身份加以認定，使社工面對“多個行政性婆婆管家”，并與用人單位形成了一種“伙計關系”，在此種工作環境下，用人單位將大量的行政工作強加給社工，導致社工的專業服務空間被擠壓，社工專業化水平難以彰顯，“專業服務的不可取代性”逐漸被消解。

其三，社工流失率高，隊伍穩定性不足。數據顯示，2015年深圳在崗社工流失共796人，流失率達18.08%，雖然比2014年的22.2%下降了4.12個百分點，流失現象有所緩解，但值得注意的是，因社會工作者整體薪酬水平缺乏市場競爭力，無法通過薪酬競爭優勢引進優秀人才提供服務，加之晉升路徑較少等諸多原因，88%的社工選擇不再從事社工行業，[6]致使社工行業呈現出“去專業化”的職業危機。

其四，社工職業發展路徑較為局限。深圳社工服務均由契約型的民辦社工機構提供，政府的社會工作崗位并未向專業社工開放，且未將社會工作者納入事業編制，致使社工只能在民間機構從業，無法被納入政府服務體系的編制中。從國外經驗看，社會工作民間化及行政事業編制的多元發展路徑有助于社會工作在政府與民間機構之間建立系統的、反應靈敏的及整合的服務體系，有助于提升社會工作服務的效率和質量。

三、深圳社會工作立法必要性、思路及路徑探索

(一)深圳社會工作立法的必要性

法是由國家制定或認可并由國家強制力來保證實施的具有普遍效力的規范性文件。[7]深圳探索先行立法，離不開我國社會工作發展的整體環境。

自中國共產黨的十六屆六中全會以來，我國社會工作環境與人才建設均得到了迅速發展。2010年6月，中共中央、國務院印發的《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020年）》將社會工作人才列為與黨政人才、企業經營管理人才、專業技術人才、高技能人才、農村實用人才并列的第六類人才，提出到2020年社會工作人才總量達到300萬的發展目標；[8]2012年4月，中共19個部委和群團組織聯合發布的《社會工作專業人才隊伍建設中長期規劃（2011—2020年）》提出，要“進一步加強相關法制建設，推動社會工作立法，制定社會工作專業人才管理條例”；2015年3月，全國兩會上李克強總理在政府工作報告中首次提及發展專業社會工作，表明社會工作作為社會建設的專業方法被國家高度重視，社會工作的發展將擁有更加寬闊的舞臺。[9]

目前，我國雖然沒有一部專門的、統一的針對專業社會工作的法律，但涉及專業社工的法律已經出現。比如，2006年頒布的《社會工作者職業水平評價暫行規定》首次將社會工作者納入專業技術人員范疇[7]；《家庭寄養管理暫行辦法》《關于加強流浪未成年人工作的意見》《社會救助暫行辦法》等政策文件，均明確提出要引入社會工作專業制度，聘用專業社會工作者提供規范優質的服務。[10]上述宏觀的社會工作立法相對完善，也是我國社會工作職業化制度建設的重要支撐。

從深圳地方立法的條件看，除1+7文件外，深圳市于2015年8月頒布的《政府購買社會工作服務實施辦法（征求意見稿）》提出要“加快推進社會工作專業人才隊伍建設，加強以保障和改善民生為重點的社會建設”，并確定了政府購買社會工作服務的主要領域包括社會服務類、基本公共服務類以及災害應急救援類，并應向婦女兒童、老年人、殘疾人、青少年、特殊群體等重點人群傾斜，政府購買社會工作服務應向衛生、教育、司法行政、禁毒、信訪、綜治、養老助殘、救災救濟等重點領域傾斜。[11]該政策不僅依靠政府大力推動以加快社工行業發展，也促使社工服務向多人群、寬領域滲透。另外，深圳同時出臺的《深圳市社會工作者專業化職業化實施辦法（征求意見稿）》，從社會工作者的職業評價與聘用、登記執業、教育培訓、職業操守、紀律懲戒以及社工行業組織的權利義務、登記管理、組織保障等方面明確了社會工作者職業化的具體操作辦法，有著《社會工作者條例》的雛形。

因我國專業社會工作法律法規資源缺乏，致使當今諸多領域的社會工作無法可依，同時在各領域開展實際工作時仍未有清晰的定位。如此，一線社工往往受限于基層行政工作，難以發揮專業作用。[7]而深圳作為我國社會工作發展的前沿陣地，先行試點社會工作立法有其必要性。

第一，確立社會工作的職業地位。目前社會工作職業知曉度和認同度低，居民往往將社工等同于“居委會大媽”或“義工”，用人單位亦對社工的職責不清晰，致使社工在嵌入第二場域提供服務時面臨身份尷尬、專業服務不易介入等問題。對此，政府應通過立法明確社會工作的專業地位、工作范圍、權責、崗位設置等，以增強社會對整個社工職業的認可度。[12]

第二，監管社會工作的服務質量。當前深圳對社工服務質量的監管主要包括市級評估、區域評估、機構內部評估。上述多元的質量監管體系為社會工作如何提升服務質量與成效提供了操作化指引，有助于督促社工提供專業服務。但是，這些評估指標較多注重結果評估，忽視了對服務過程的質量把控，導致“為了評估而評估的高質量”問題的出現，但實際的服務質量強差人意。為此，政府可通過立法制定社工服務質量標準加以規范。

第三，維護服務對象的合法權益。在助人過程中，社工屬于專業性技術人員，掌握較多的資源，服務對象則處于相對被動、弱勢的地位。社工提供服務時應遵循職業倫理守則，以服務對象利益為先，秉持專業價值觀，尤其要堅持對服務對象、同事、機構和專業的操守；而這些專業倫理與操守可以寫入法律中，以防社工違背倫理守則規定，從而保護服務對象的合法權益。

第四，規范行業組織運作。深圳已有一百余家規模不等的社工機構，各機構在政策執行中有較大的自主空間，在人員配置、服務項目、薪酬待遇、考核晉升、督導培訓、財務管理等方面存在差異，標準不一，不排除部分機構存在違規從業及內部管理混亂等現象，因此需要立法予以統一規范。

(二)深圳社會工作立法的基本思路

基于深圳社工“嵌入性發展模式”的獨特性，深圳社工立法的基本思路可從四個方面展開。

第一，以政府為主導，由民政局牽頭自上而下推動社工師立法。與國外經驗不同，“大政府，小社會”的格局、民間組織欠發育、NGO文化缺乏等現實原因，致使我國尚不具備自下而上、通過社會壓力或激進的社會行動等影響立法決策的歷史條件，這決定了深圳立法主要應遵循自上而下、從官方到民間的傳統路徑，即對政府的路徑依賴。同時，我國的社會工作尚處于發展的初級階段，勢必依靠政府的大力推動，才能逐步邁向民間化、自主性的運作路徑。

第二，立法過程應注重“專家參與和民間參與”并重。立法是一項技術性非常強的工作，離不開法學界專家的參與，以保證立法的公平、正當、科學、規范和可操作。[13]同時，社會工作又是專業的助人活動和獨立的學科，外行人未必能很好地理解其價值觀、理論和方法，對此也需要社會工作專家的參與。此外，社工服務又是“與人打交道”的工作，服務對象是多樣的、真實的社會生活中的人，他們直接接受社工服務，對服務質量有優先發言權，公眾參與必不可少。不僅如此，“服務對象參與”也可以避免社工師的立法淹沒在“精英的沙漠化風暴”之中。

第三，以制定社會工作法為最終目標。有學者將世界各地的社工立法分為集中立法、分散立法和附屬立法三大模式。[13]另有學者從社會法的角度分析認為，社工立法應分為主體立法、事業立法、受助群體利益保護立法。[8]筆者認為，深圳或許可以先制定主體立法的《社會工作者條例》，但先制定此條例耗時耗力，又易引起與現行民政法規的沖突。因此，深圳可將《社會工作條例》作為優先目標。

第四，借鑒國外經驗確立社會工作法規基本框架?！渡钲谏鐣ぷ鳁l例》至少應涵蓋對社會工作者、社工機構及政府作用的明確規定，包括以下內容：第一章是總則，闡明法規的立法背景、依據、目的、基本原則、使用范疇和效力等；第二章是社會工作者，規定社會工作者的職業地位、權利和義務；第三章是社會工作機構，規范社工機構的具體行為；第四章是政府社會工作職責，明確政府在推動社會工作發展中的角色定位、職責與措施；第五章是社會工作行業協會，明確社工行業協會的性質、地位、權利、義務和角色；第六章是法律責任，指對社工、社工機構違反本法規所做的懲罰；第七章是附則，指其他與法規相關的內容。[13]

(三)深圳社會工作立法的形成路徑

結合學者及深圳社工發展本土實際，筆者給出三種可能的立法路徑。

第一，在現行民政法規基礎上的“改立廢”。我國著名社會學家雷潔瓊曾將民政工作定義為“中國特色的社會工作”，可以說民政工作與社會工作有著一定的關聯。盡管民政法規屬于行政法范疇，重在調整各種國家行政管理活動，社會工作法規屬于社會法范疇，重在保障公民社會權益，但民政法規卻為社會工作立法奠定了較好的基礎。其具體表現為：其一，現行社會工作以往多由民政部承擔，民政法規是開展工作的重要依據，至今在某些領域仍能滿足社會工作的需要；其二，民政法規涉及面廣且分散，通過社會工作立法有利于統領現有的民政法規，[15]促進民政工作的社工化；其三，民政法規與社會工作立法能夠相互補充，深圳民政局可以作為社工立法的主體部門。

第二，對境外社工法規的移植。深圳得天獨厚的地理位置使其能夠借鑒香港經驗，深圳社工的起步亦離不開香港的支持，可移植香港（香港目前沒有社工師法但有社工注冊條例）及其他境外的地方性法律法規作為立法基礎；不過，在移植境外的法規時，應考慮兼容性和地區實際差異，不能完全照搬，需要加以本土化的整合。

第三，對現有社會政策的法律化。社工服務離不開對政策的了解和鏈接，社會政策倡導是社會工作的間接方法之一。深圳社會政策涉及救災、救助、低保、社區建設、老齡服務、婚姻登記、收養、社會組織等諸多領域。但部分政策在執行過程中往往遭遇阻力，強制力和權威性較低，而法律化的社會政策憑借其規范性、強制力、持久性等特點，能夠成為社會工作者開展服務的法理依據。

總之，隨著我國“建設宏大的社會工作人才隊伍”戰略部署的推進，根據不同地區經濟文化和社會發展需求，先行試點社會工作立法已提上議事日程。而政府的大力支持、社工機構與人才隊伍的井噴式發展、社工服務領域的不斷拓寬與深入、社工職業化近十年積累的寶貴經驗以及與國際社工界的密切交流與合作等，均為深圳探索社工立法奠定良好基礎。同時，社會工作的立法也將有力地回應深圳社工職業化進程中的困境與挑戰，推動深圳社工邁向跨越式的轉變。

王思斌，阮曾媛琪. 和諧社會建設背景下中國社會工作的發展

[1] [J]. 中國社會科學，2009(5)：36.

[2]劉潤華. 深圳社會工作研究[J]. 中國社會工作，2009(27)：53.

[3]官亞東. 深圳市社工協會發布2015年度數據，隊伍流失率超18%[EB/OL].(2016-01-30). http：//news.eastday.com/eastday/ 13news/auto/news/china/20160131/u7ai5245542.html.2016-01-30/2016-11-20.

[4]陳雷. 社會工作職業化的困境和抉擇[J]. 嶺南學刊，2009(3)：36.

[5]王思斌. 體制轉變中社會工作的職業化進程[J]. 北京科技大學學報(社會科學版)，2006(1)：16.

[6]樊曉莉. 社會工作職業化困境與對策探析[J]. 高教學刊，2015 (24)：247.

[7]袁光亮. 我國社會工作立法的思考[J]. 理論月刊，2011(7)：140.

[8]王云斌. 社會工作立法框架建構研究[J]. 社會福利(理論版)，2012(8)：29.

[9]李克強：加強和創新社會治理，發展專業社會工作[EB/OL]. (2016-12- 02). http：//www.szswa.org/index/edu/detail.jsp? id=24524.

[10]曲玉波. 社會工作立法的現狀與路徑選擇[J]. 社會福利(理論版), 2015(1)：59.

[11]中華人民共和國民政部. 政府購買社會工作服務實施辦法(征求意見稿)[EB/OL].(2015-08-11). http：//sw.mca.gov.cn/article/ dfzc/201508/20150800862680.shtml.2015-08-11/2016.12-7.

[12]陳川. 我國社會工作職業化的推進策略[J]. 南方論壇, 2015(3)：42.

[13]屈振輝. 論我國社會工作立法的未來走向[J]. 社會工作與管理, 2015(9)： 57,56,41.

(文字編輯：王香麗 責任校對：鄒紅)

To explore the Legislation of Social Work in Shenzhen

LI Xiaofeng, LIN Jiapeng, LONG Jiahui
(College of Psychology and Sociology, Shenzhen University, Shenzhen, Guangdong, 518060, China)

This paper sorts out the development process of social work professionalizationin Shenzhen under the "embedded development model", and thinks that Shenzhen should take the lead in experimenting with the social work legislation in order to respond to the problems such as single development path, de-professionalization and the outflow of talent. After all it points out the necessity of the social work legislation whose basic framework is led by the government and initiated by the Civil Affairs Bureau to promote top-down legislation for social workers. The legalization process should pay equal attention to expert and popular participation; the ultimate goal is to formulate Social Work Law, whose basic framework should be established by reference to foreign experience. The formation paths of Shenzhen social work legislation is to reform, establish and abolish current civil law and regulations, transplant foreign law and regulations regarding social workers, and legally reform current social policies.

social work; social work legislation; professionalization; social work in Shenzhen

C916

A

1671–623X(2017)02-0012-05

2016-11-04

李曉鳳(1964— )，女，漢族，教授，博士，碩士生導師；主要研究方向：社會工作理論與實務，女性社會學及咨詢心理學。

李曉鳳，林佳鵬，龍嘉慧. 深圳社會工作立法探究［J］.社會工作與管理，2017，17(2)：12-16.