從“公眾俘獲”到參與共治：分享服務的內涵、機制與價值*

田昭姜曉萍

（四川大學，成都 610064）

從“公眾俘獲”到參與共治：分享服務的內涵、機制與價值*

田昭姜曉萍

（四川大學，成都 610064）

分享經濟的發展一定程度上改變了傳統的公共服務治理模式，實現了公眾對于公共服務責任從“俘獲”到參與共治的轉變，并催生了分享服務的公共服務治理新模式。相對于傳統的公共服務供給模式，分享服務通過服務成本分擔、服務邊界明確、服務內容精確定制實現了公共服務治理模式的創新；通過自身的運行機制和支撐體系能夠在一定程度上解決公共服務治理所面臨的資源短缺、多元供給不充分和服務質量不足的問題，對未來我國的公共服務體系改革具有重要價值。

分享經濟；分享服務；公共服務治理

公共服務是20世紀80年代以來西方國家政府改革的核心概念和重要內容，各國基于多元供給的理念，已經從政府主導的公共服務供給逐步轉向政府、市場和社會多元協同的公共服務供給體系。公共服務的供給機制也從傳統的提供者中心，發展到關注消費者實際感受的使用者中心，再到二者之間合理互動的治理模式之上。①而分享經濟模式的出現和發展，為公共服務治理創造了新的空間，公共資源得到了充分的挖掘，公共服務實現了供需雙方的互動協同，共治的公共服務模式逐漸形成。

一、從政府主導到多元互動：公共服務治理模式的變遷路徑

在早期的公共服務治理中，政府一直發揮著主導甚至壟斷的作用，這是由政府本身的合法性基

*本文為國家社科基金重大招標項目 “城鄉基本公共服務均等化的實現機制和監測體系研究”（14ZDA030）階段性成果；四川省哲學社會科學年度項目 “四川省農村公共服務中公眾參與的影響機制與績效評估研究”（SC16E028）階段性成果。

姜曉萍 女（1963-）四川大學公共管理學院院長 教授 教育部長江學者礎所決定的，正如美國學者丹尼斯·A·榮迪內利所指出的：“各種調查和民意測驗表明，公眾希望看到政府改善和提高為民服務的方法和質量，即政府能夠提供更優質的服務，切實有效擴展服務的領域和范圍；公民也希望政府提高公共服務能力，以較低的成本提供更多優質的服務。”②隨著政府主導的單一供給模式所引發的公共服務供給不足、服務質量不高以及服務可及性不強等問題的出現，多元主體共同參與的公共服務治理理念逐步形成。理論界和實踐界也逐步開始在引入多方社會資源，利用先進的技術工具方面進行探索，實現了公共服務質量的不斷改善，主要如下：

新公共管理理論及其實踐提出了將市場主體引入公共服務治理體系之中，并創造了眾多的公共服務治理工具，如公私合作伙伴關系、契約外包、憑單、內部競爭、顧客反饋等，大大提升了公共服務的供給效率，降低了公共服務成本，增強了政府的社會滿意度。新公共管理理論關于公共服務治理的核心體現為由奧斯本和蓋布勒提出的政府再造十項原則：起催化作用的政府，掌舵而不是劃槳；社區擁有的政府，授權而不是服務；競爭性政府，把競爭性機制注入提供服務中去；有使命感的政府，改變照章辦事的組織；講究效果的政府，按效果而不是按投入撥款；受顧客驅使的政府，滿足顧客需要而不是官僚政治的需要；有事業心的政府，有收益而不浪費；有預見的政府，預防而不是治療；分權的政府，從等級制到參與和協作；以市場為導向的政府，通過市場力量進行變革。③

新公共服務理論在公共服務市場化的基礎上提出了公共服務價值回歸的理念，強調了公共利益、公民權在公共服務治理中不可替代的作用，并將公共服務治理概括為以下方面：服務而非掌舵；追求公共利益；戰略的思考，民主的行動；服務于公民而不是顧客；責任并不是單一的；重視人而不只是生產力；超越企業家身份，重視公民權和公共服務。④

治理理論提出了構建多元協同的治理框架，強調將多元主體納入治理的框架體系之中，主要包括以下方面：一是著重研究社會自治，強調自治體系對公共服務治理的價值和作用，奧斯特羅姆就提出了通過自主組織和自主治理來實現和保障有效公共服務供給的方案，并設計出了保障這一自主組織長期存續的基本原則。二是整體性治理研究，強調通過制度的整合實現多元治理主體的對接與協同，以一體化的整體性制度設計實現對社會公共事務的無縫隙、無缺口、無遺漏治理，進而實現社會善治的目標⑤。三是網絡化治理研究，由美國著名學者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯在《網絡化治理：公共部門的新形態》中提出，他們將網絡化治理界定為：“政府的工作不再依賴傳統意義上的雇員，而是更多地依賴各種伙伴關系、協議和同盟所組成的網絡，它的主要特征是深深地依賴伙伴關系，平衡各種非政府組織以提高公共價值的哲學理念，以及種類繁多、創新的商業關系。”⑥期望通過權責共享、網絡伙伴、多元協同、資源整合和需求導向的網絡化治理體系實現公共服務的有效供給。

可以看出，公共服務治理經歷了由政府單一模式到政府與企業、社會的合作模式變遷。但從公共服務的責任來看，公眾仍然更多處在一種服務“俘獲”層面，即公眾對于公共服務的責任主要表現為意愿的表達、公共服務的使用和公共事務管理的配合方面。而對于公共服務，公眾仍然缺乏主動參與的動力和積極的責任感，這導致公共服務在本質上仍然體現為政府主導的多元協同格局，共治的公共服務模式并未形成。但隨著分享經濟理念的實踐，特別是服務共享產品逐步進入社會公共生活之中，基于平臺管理的服務分享模式使得公共服務的參與共治成為可能。

二、從分享經濟到分享服務：共治服務模式的形成

分享經濟是與傳統上的占有經濟相對應的，是指人們將閑置的金錢物品、空閑的時間、專業的技能和多余的服務來與他人進行分享，讓更多的人使用，進而提升資源的配置效率，增加社會的福利。分享經濟的產生解決了傳統上的資源閑置問題，通過分享的平臺將閑置資源集中配置，實現資源利用從低效率向高效率轉型，促成了經濟發展的新增長點。現實中分享式經濟已經遍布我們生活的角落，目前比較流行的分享式經濟案例，包括租車分享服務平臺（滴滴、Uber、易到）、房屋分享服務平臺（Airbnb、途家）、定制服務分享平臺（TaskRabbit、微差事），等等。

分享經濟不僅帶來了經濟發展模式的變遷，更是對社會治理模式產生了重要的影響：一是社會治理的資源配置方式發生了改變，傳統基于公共權力的公共資源配置模式向社會化和市場化模式轉變，資源的利用效率顯著提升，潛在資源得到了有效開發。二是多元主體的協同方式發生改變，傳統的命令-控制模式走向了共同利益的合作模式，傳統基于權威的信任模式轉向了基于投資回報的市場信任和基于行為約束的社會信任模式。三是社會治理的激勵機制發生改變，傳統社會治理所面臨的外部性問題逐漸被邊界清晰的治理方式所取代，基于互聯網信息平臺的管理模式約束了治理行為，也強化了治理動力。

這些治理模式的轉變也催化了公共服務治理模式的轉型，傳統以供給或需求為核心的公共服務治理模式逐步轉向供需實時互動的精細化公共服務模式，分享服務成了公共服務治理的新形式。所謂分享服務就是社會公眾基于信息共享平臺，通過資源籌集、分配和使用，獲取并在一定范圍內分享公共服務的全過程。相對于傳統的公共服務供給模式，分享服務實現了公共服務治理模式與市場服務治理模式的結合，促成了共治服務模式的形成。

1.服務所需的成本可以實現共同分擔

分享服務的產生就是在著力解決部分服務供給中的資源短缺問題，通過資源的籌集實現對公共服務供給的有效補充。這一服務模式在一定程度上解決了傳統公共服務治理所面臨的集體行動困境。一方面，服務的籌集是以個體需求為前提的，需求成為個體資源讓渡的動力，解決了公共服務供給中的激勵問題。另一方面，通過現代的網絡手段，個體貢獻更為明確，成本承擔更為清晰，一定程度上解決了搭便車的問題。相對于傳統的公共服務供給，分享服務具有更強的供給動力，而且服務的成本并不完全依賴于公共投入，社會化和市場化渠道一定程度上解決了資源短缺對公共服務供給的約束問題，擴大了公共服務的范圍。

2.服務的受用范圍具有清晰的邊界

同傳統公共服務邊界不清晰而造成的成本收益無法有效控制不同的是，分享服務基于特定群體供給特定服務的模式讓公共服務的范圍更加明確，一定程度上解決了服務排他性和競爭性問題，提升了公共服務的績效。分享服務的邊界在于參與公共服務資源籌集的群體，群體通過資源籌集、分配和服務的提供實現了服務治理。當服務供給后獲得較大效益和更多需求的時候，服務邊界開始外移，并最終成為非排他性的公共服務，相應的服務投入和治理機制也轉向公共投入和公共治理。

3.服務的內容實現精確的定制

供需不平衡往往成了公共服務治理的瓶頸，公共經濟學中將這一問題形成的原因概括為偏好的獲取以及偏好的加總難題，更是衍生出了投票悖論和阿羅不可能定律的典型治理困境。而借助于互聯網平臺，通過服務自治模式且邊界清晰的分享服務在一定程度上緩解了這一問題。一方面，需求成為服務供給的發起動力，也成為服務邊界控制的約束條件，服務的供給由需求引導，一定程度上解決了供需銜接的問題。另一方面，服務以定制模式呈現，由公眾根據自身的偏好選擇相應的服務并投入服務的成本，一定程度上解決了偏好獲取和偏好加總問題，提升了公共服務績效。

三、分享服務的架構要件與運行機制

分享服務的應用和發展是以開放的互聯網平臺和共享的資源運行模式為基礎的，也需要相應的社會制度體系保障，集中體現為：一個開放式的服務分享平臺、三個服務運行機制和四個服務的支撐體系。

1.一個開放的服務分享平臺

分享服務以互聯網平臺為運行載體，也是因為互聯網而催生的新型治理模式。分享服務的服務分享平臺有以下特征：一是平臺的開放性，社會主體可以以較低的成本獲取平臺的使用權限，實現服務發起和服務承接。二是平臺的可及性，服務平臺需要以更為簡捷的操作、更為廣泛的覆蓋、更為多樣化的服務為不同的社會主體提供個性化的服務模式。三是平臺的安全性，服務平臺要在制度層面和技術層面上雙重保障服務分享可持續性以及服務項目的安全性，保障社會主體的合法權益。服務分享平臺需要基于平臺特征的治理模式，要求從治理制度體系建設、治理主體協同、治理成本收益控制和治理責任管理等方面進行相應的治理轉型。

2.分享服務的運行機制

分享服務運行的根本在于分享，關鍵在于參與，載體在于互聯網平臺，抓手體現為以目標管理實現服務的供給和質量保障。其運行機制包括以下方面：

（1）服務資源的眾籌機制。眾籌機制主要解決資源從哪里來的問題。所謂眾籌，就是指為一個特定的目的在指定的期限和設定的額度內，以網絡作為平臺，從普通公眾籌集小額投資資金的行為。⑦伴隨著互聯網金融的發展，眾籌已經成為當前解決資金問題的重要渠道，牛津詞典也將眾籌（Crowdfunding）收錄，定義為：通過互聯網向眾人籌集小額資金為某個項目或企業融資的做法。⑧眾籌一般要經歷項目設計、審核項目、創建項目、宣傳項目、項目籌資和回報實現六個階段。對于分享服務項目而言，眾籌機制的運行包括以下方面：一是服務籌集的發起者的形成機制，不同于個體和企業融資的盈利特征，服務籌集需要共同服務需求者的發起機制；二是服務項目籌集的審核機制，即發起的服務項目必須經過相關行政管理部門或基層公共組織的認可；三是服務籌集的創建機制，即確定要籌集的服務方案設計；四是服務的宣傳機制，以互聯網和基層宣傳平臺推動服務方案宣傳，吸引公眾參與；五是服務回報確定機制，即服務方案籌集成功以后，明確服務的邊界和參與者的利益。

（2）服務業務的眾包機制。眾包一詞最早由美國《連線》雜志的記者杰夫·豪提出，他認為眾包就是公司或者機構把曾經由員工完成的任務以公開號召方式外包給不確定的大眾網絡的行為。當工作具有協同性時，眾包或者以大眾生產的方式出現；但眾包經常是由個人承擔的。眾包的重要前提是公開號召方式和潛在寬泛的勞動力網絡。⑨眾包機制的產生在豐富企業行為的同時，也為公共服務治理機制提供了巨大的空間。美國在2010年9月就推出了政府挑戰網，這一平臺通過眾包競賽模式將負責的公共問題通過發布挑戰和獎勵競賽的方式進行發包，充分利用公眾才能和集體智慧尋求創造性的解決方案，實現政府的開放創新。⑩服務的眾包機制主要包括以下內容：一是服務的發布，主要將所要獲取的公共服務進行對外發布，包括界定公共服務的邊界和拆解。二是服務眾包主體的分散鎖定，即對參與眾包服務的申請者進行審查并進行合同管理。三是眾包服務的管理，以通過全過程的管理監控模式保障眾包服務的質量。四是眾包服務的評估，通過多元評估實現對眾包服務的績效考評。

（3）服務信息的共享機制。分享服務源于信息共享平臺的信息資源交互，通過信息共享實現公共服務供給、需求和管理三方的有效互動，實現社會資源的整合和分散式服務的精準供給。信息共享機制的核心在于開放性服務分享平臺的搭建，關鍵在于有效信息的獲取、篩選和應用。因此信息共享機制就成了分享服務發展的重要內容，包括服務需求的聚集機制，即將社會的有效需求整合到服務分享平臺；服務供給主體的分散鎖定機制，即將拆分的服務分散鎖定在服務的供給主體；服務供給的全過程監控機制，以服務需求為導向，以互聯網手段全程監控服務的供給過程，評估服務供給結果。

3.分享服務的支撐體系

（1）法律支撐體系。作為一項新的服務模式，分享服務當前也面臨著大量的法律困境。一方面，現行的一些法律規制仍是基于傳統交換領域和資源配置的規制。而分享服務是一種資源配置領域的徹底變革，將原先隸屬于各個職能部門的生產要素和資源抽離出來，以大數據平臺為基礎在更大范圍內進行資源匹配和調配的過程，從而成了客觀上阻礙分享服務發展的約束條件，制約了分享服務模式的擴展。另一方面，當前的法律規范對于分享服務這種“脫域”模式缺乏管理，所謂“脫域”指的是，通過象征標志和專家系統等機制，將特定社會關系從彼此互動的時間—空間情景中提取出來進行重構的過程?。分享服務通過脫域實現了服務分享從傳統熟人互助和市場交換領域到系統供需匹配的領域，大大減少了服務供給和服務需求匹配所形成的交易成本，而當前的法律無法對此行為進行有效規制，分享服務面臨著當前的法律缺失和保障。因此，分享服務的發展要求法律法規的完善，一方面，需要按照社會生產力發展和社會進步的方向重新調整資源分配的格局，為更為先進的服務生產和供給模式提供法律保障。另一方面，也需要完善相應的法律法規，針對分享服務運行制定相應的約束條件，降低分享服務所存在的潛在風險，推動分享服務的規范運行。

（2）信用保障體系。分享服務的發展本來就是信用體系變遷的產物，分享服務發展是從最初熟人信任的資源分享開始，經歷了基于政府權威信任和企業專業信任的資源分享，再到當前基于分享平臺所形成的社會信任資源分享。信用是分享服務持續、高效和健康發展的基本保障。因此分享服務要求建立更為廣泛的社會信用保障體系，一是要建立基于大數據平臺的社會信用數據庫，能為服務分享的全過程提供全面的、動態的信用管理，降低合作的成本。二是基于道德法律雙重約束的社會信用保障體系，從法律和道德兩個層面上建立失信行為的懲戒機制，規范社會主體行為。

（3）質量監控體系。公共服務的質量是公共服務的基礎要件，特別是當前隨著經濟社會發展水平的提高，公共服務質量成了公共服務有效性的重要衡量指標。對于分享服務而言，其價值不僅僅在于通過資源整合與再分配實現資源的優化配置，更在于通過新型的治理模式實現服務效率和服務質量的提升。分享服務要求建立全過程的質量監控體系。一是要構建合理的服務質量評價指標體系，并作為服務質量監控和評估的依據。二是要有全過程的服務質量過程監控機制，在服務運行的關鍵節點進行監控和評價。三是要有服務質量的改進機制，即在監控的過程中實現對服務改進提出意見和建議，推動通過服務優化提升服務質量。

（4）權利救濟體系。分享服務的本質在于通過分享服務保障和實現社會公眾的權益，這就要求分享服務在運行的全過程都必須將公眾利益與社會利益作為準則和目標。針對運行中所有可能存在的潛在問題，分享服務也必須設立完善的權利救濟體系，保障參與公眾的合法利益。一是要完善權利保障的制度設計，將權利保障作為分享服務制度設計的出發點和歸宿點，規范制度設計和運行。二是建立專門的權利保障監測體系，監控分享服務運行中所形成的和潛在的權利侵害風險，及時控制和規范。三是建立權利救濟體系，完善權利救濟渠道，建立權利受損者的補償機制。

四、分享服務的價值與前景

市場領域的分享經濟模式已經產生并逐步深入到公眾的生活和發展之中，并因此帶來了巨大的經濟效益。而公共服務領域的服務分享模式目前仍停留在信息分享的階段，但分享服務所帶來的巨大社會效益以及治理模式變革也已經逐步滲入了公共服務領域，成為未來公共服務治理的重要模式選擇，發展可期。

1.分享服務將進一步解決公共服務治理面臨的資源短缺問題

分享服務核心在于將閑置資源利用起來，實現對供給不足服務的有效補充，進而解決公共服務的短缺問題。分享服務通過互聯網技術為特定的服務供給聚集資源和對資源運行進行監管，一定程度上解決了服務資源的籌集問題。對于公共服務而言，分享服務的運行模式可以在一定程度上解決公共服務的投入問題，特別是撬動政府投資以外的社會資本，將社會資源充分納入到公共服務供給之中，實現公共服務的真正共治。

2.分享服務將進一步解決公共服務治理面臨的多元共治問題

分享服務不僅體現在資源的籌集上，還體現在公眾對于公共服務治理的參與之中，是一種典型的公共服務民主治理機制探索。分享服務強調基于資源分享的參與模式，包括資源投入參與、服務供給參與和服務監督評估參與，這促進了公共服務民主治理體系的發展，主要表現在以下方面：一是按需導向的服務供給機制，分享服務以共同的目標為前提，以共同需求的公眾作為服務對象，以整合的需求偏好作為所服務公眾的邊界，真正意義上實現了需求導向的服務供給；二是民主參與的服務決策機制，分享服務具有一定的邊界特征，公眾以是否加入作為公共服務決策的意見表達，服務決策具有明確的個體特性；三是民主自治的服務管理機制，分享服務強調了公眾在服務生產、供給中和監督中的主體地位，要求公眾對于服務供給的資源共同投入、服務運行共同參與、服務監督共同履行，是一定范圍內公共服務共治的集中體現。

3.分享服務將進一步解決公共服務治理面臨的質量提升問題

隨著基本公共服務均等化的推進以及公共服務供給體系改革的深入，公共服務質量保障成了公共服務體系更深層次、也更亟需的要求。傳統公共服務體系在保障公共服務質量上具有先天的缺陷，一方面服務邊界不清晰導致了公共服務的外部性問題；另一方面集體行動邏輯困境造成了公共服務供給數量和質量保障的雙重不足。分享服務的誕生將互聯網平臺導入了公共服務體系的治理之中，一定程度上實現了信息共享，促成了信息均等化，形成了公共服務需求、決策、生產、供給、監督、評估的全過程管理，為公共服務質量提升奠定了基礎。同時，基于互聯網平臺的多元參與體系以及分享服務所明確的服務邊界更強化了公共服務質量保障和提升的動力，因此，分享服務對于公共服務質量管理具有重要的價值和意義。分享服務是未來實現公共服務共治的重要路徑，雖然當前仍面臨著運行機制不健全、支撐管理體系不完善等問題，但是這一運行模式對未來的公共服務治理體系變革具有重大意義，需要在理論和實踐層面進一步探索和完善。

注釋：

①陳振明：《公共服務導論》，北京大學出版社，2011年，第144頁。

②尼斯·A·榮迪內利：《為人民服務的政府：民主治理中的公共行政角色轉變》，《經濟社會體制比較》2008年第2期。

③戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府》，上海譯文出版社，1996年，第24-25頁。

④珍妮·登哈特、羅伯特·登哈特：《新公共服務》，中國人民大學出版社，2004年，第22頁。

⑤俞可平：《增量民主與善治》，社會科學文獻出版社，2005年，第146-147頁，。

⑥斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·埃格斯：《網絡化治理：公共部門的新形態》，北京大學出版社，2008年,第6頁。

⑦梁清華：《我國眾籌的法律困境及解決思路》，《學術研究》2014年第9期。

⑧黃健青、辛喬利：《眾籌——新型網絡融資模式的概念、特點及啟示》，《國際金融》2013年第9期。

⑨BRABHAM D C．Crowdsourcing as a model for problem solving：an introduction and cases．Convergence：The International Journal of Research into New Media Technologies，2008，14(1)：75－90.

⑩ 齊寧、李兆友：《美國政府管理中眾包模式的應用及啟示》，《領導科學》2016年4月中。

? 吉登斯：《現代性的后果》，譯林出版社，2011年版，第18-25頁，第124頁。

From Public Capturing to Participatory Governing: the Connotation,Mechanism and Value of the Sharing Service

Tian Zhao/Jian Xiaoping

The development of sharing economics has changed the traditional mode of public service government which takes the responsibility for public services from public capturing to participatory government.Sharing service has become a new pattern to public service.Compared with traditional public service mode,sharing service takes the cost sharing,service boundaries clearing,and service content accurately custom to realize the innovation of public service.Through its operation mechanism and supporting system,sharing service solves the problem of resources shortage,single supplying and the insufficient quality.Sharing service has an important value to the reform of the public service system in China.

Sharing Economics;Sharing Service;the Government of Public Service

2017-4-9

田 昭 男（1987-）四川大學公共管理博士研究生

（責任編輯 周巍）

D669.3

A

1009-3176（2017）03-071-（7）