“大市政”協同治理機制與旅游公共服務質量改進*
——以廈門市思明區為例

陳振明 蘭海軍

（廈門大學，廈門 361005）

“大市政”協同治理機制與旅游公共服務質量改進*
——以廈門市思明區為例

陳振明 蘭海軍

（廈門大學，廈門 361005）

“大市政”協同治理機制是以某一區域行政體制為基礎，以特定公共需求為目標，以市政園林、旅游等部門為核心，以規劃、交通等部門為支撐，協同供給公共設施、公共場所、公共服務等，合作治理城市環境、城市衛生、城市亂象等，促進區域經濟社會和諧共享發展的政策工具。本文以廈門市思明區為例，分析如何通過“大市政”協同治理機制構建，促進旅游公共服務質量的改進。作者認為，在深化改革、新常態發展、新型城鎮化等情景下，現行市政管理體制亟需重構。在既有條件約束下，可以構建“大旅游協同發展、大數據協同共享、多部門協同服務、跨部門協同監管”的“大市政”協同治理機制，協同促進旅游公共服務質量發展、轉型發展；在未來則應優化為城市協同治理機制，為城市的質量發展、綠色發展、共享發展服務。

大市政；協同治理；旅游公共服務；廈門市思明區

當我國發展進入新常態、改革步入深水區之后，深層次、結構性矛盾增多。在城市旅游領域，如何在既有約束條件下，按照國家全域旅游的戰略部署，推動并實現旅游城市的協調發展、開放發展、共享發展、綠色發展？如何通過體制重構及機制優化來促進公共服務質量改進，這是一個值得探討的重要的理論與實踐問題。本文以廈門市思明區為例進行探討。

一、“大市政”協同治理機制的內涵

所謂的“大市政”協同治理機制，是以某一區域行政體制為基礎，以特定公共需求為目標，以市政園林、建設、城管、旅游、文體等部門為核心，以規劃、交通、水利、公安、質監、市監、安監、民宗、民政、財政、地震等部門為支撐，協同供給公共設施、公共場所、公共服務等，合作治理城市環境、城市衛生、城市亂象等，促進區域經濟社會和諧共享發展。它既要滿足市民（含外來游客等）一定空間內的生產生活、休閑休憩等基本需求，又要實現一定時間內的客流疏導、均衡接待、質量提升等發展目標。可見，這種協同治理一般以當地政府和利益相關者、企業等為主體，以解決社會共同關注的某一問題為目標，借助友好互動、共同參與、科學決策等手段，通過共同分擔責任，最終實現資源共享、利益共贏、質量改進的行動過程；具有主體多元、目標統一、協作互動等特征。

“大市政”協同治理機制源由協同學和治理理論的綜合運用。協同學(Synergetics)強調通過自組織促使系統有序化，通過集成促使系統效應大于各部分總和[1]。伴隨著新公共管理運動興起，從政府擴散到社會的公共性，使協同合作成為社會治理理論研究的必然趨勢[2]。協同治理是個人、各種公共或私人機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的不同利益主體得以調和并且采取聯合行動的持續過程，其中既包括具有法律約束力的正式制度和規則，也包括各種促成協商與和解的非正式制度安排[3]。盡管西方各國政府改革的動因、議程、戰略、策略以及改革范圍、規模、力度均有不同，但都具有一種相似的基本取向，那就是采用商業管理的理論、方法及技術，引入市場競爭機制，提高公共管理水平及公共服務質量為特征的“管理主義”或“新公共管理”綱領[4]。Judy Johnston等[5]以澳大利亞案例的經驗教訓探索公私合作關系治理。Tamara A.P.等[6]以美國Dairy Gateway可信的環境改善案例探討與政府協調的協同治理。John P Burns等[7]研究了香港治理體制變遷與公共服務協約演變。Tony Bovaird等[8]以英國影響公民參與的復雜治理機制研究如何激活公共服務的集體協同生產。Ricardo S.等[9]探討了協同治理實踐。Lisa Blomgren Amsler[10]從管理、政治與法律整合角度探討協同治理。Nicola Ulibarri等[11]研究了網絡結構與合作治理的關聯。顯然，協同治理作為政策工具是公共管理越來越重視的發展路徑之一。

當前，在改革步入深水區、發展進入新常態、大力推進新型城鎮化的大背景下，更強調復雜環境下的協調發展，更注重互聯網時代的開放發展，更注重利益多元情境下的共享發展，更注重資源約束條件下的綠色發展。“大市政”協同治理機制，不以資源占有為目標，而是專注流程優化、機制創新、質量提升，重心在于協同和治理，而非占有和重構，它強調服務過程中的公民導向、共同使命與協同配合，可以在較短時期取得立竿見影的效果。因此，它是未來城市治理現代化的發展方向。

二、將旅游“大市政”協同治理機制的構建提上議事日程

思明區是廈門市旅游核心區，2016年共接待國內外游客約4768萬人次，實現旅游總收入約698億元。過去10年其旅游接待量和收入均實現翻兩番；過去6年其游客人均消費僅由1118.93元增至1464.62元，過夜游客占比則由52.13%下降至45.95%。主要問題是市政體制不協同，制約了旅游公共服務協同治理，影響了其內生性增長、內涵式發展。在國家旅游局強力推行全域旅游背景下，思明區建構旅游“大市政”協同治理機制是目前更有效、更便捷的政策工具選項，有助于思明區在經濟發展新常態下推動質量發展、轉型發展。

1.現行碎片化管理體制阻礙公共服務質量提升

思明區涉及市政管理的職能部門主要有市政園林、城管執法、建設、文體出版和旅游5個行政局。其中，職能最廣、權力最大的是區市政園林局。它“上管天下管地、中管道路綠化與保潔”，對應市政園林（林業）、農業、水利、海洋與漁業、氣象等5個市級職能部門。它負責管理金榜山等3座山地公園、中山等6座平地公園、150座公共廁所；同時負責管養轄區130多條、長達80多公里的市政道路和維養轄區內夜景設施等；更是以3000人之規模負責城區道路保潔、背街小巷等全域保潔，其工作重心是“惠民生”而非旅游服務。職能第二大的是區城管行政執法局。它負責集中行使市容環境衛生、城鄉規劃、土地、城市園林綠化、風景名勝資源保護、市政公用、環境保護、市場監督、公安交通、歷史風貌建筑保護等10項城市管理行政處罰權，其工作重心是“城市管理”而非旅游服務。職能第三大的是區建設局。對應建設、規劃、人防、國土、地震等5個市級職能部門，負責人民防空設施監管、土地房屋征收、老城區有機更新、地質災害防治等，其工作重心是“民生福祉”而非旅游服務。職能第四大的是區文化體育出版局。它擁有近5萬平方米公共場館，1座一級文化館、1座一級公共圖書館、40座24小時自助圖書館，指導260多支業余文藝團隊。尤其以舉辦鄭成功文化節、“中華情·中國夢”、海峽兩岸文博會、全國沙排錦標賽等文體活動吸引了大量國內外游客，其工作重心是豐富文體活動而非旅游服務。職能最小的是區旅游局。剔除協調、配合職能和常規工作外，它不控制任何旅游要素資源，其責任是“穩增長”，工作重心是推進全域旅游服務。顯然，思明區市政管理體制分散性、“碎片化”問題嚴重，對優化配置旅游資源，提升公共服務質量，推動全域旅游發展極其不利。

2.協同治理有助于創造公共價值

通過體制轉型整合資源推動旅游公共服務，理論上最便捷、最有效、最節約成本，但受制于行政體制、部門利益等，實際未必最經濟、最可行。對于這種資源整合的改革往往諱莫如深，能夠把資源整合進來，領導會成為“神人”；若把資源整合出去，領導將變成“罪人”。這里既有基本國情因素存在，也與長期以來政府“碎片化”有關，它是困擾政府效能發揮、影響公共服務水平提升的一個重要體制性原因[12]。旅游活動都是圍繞一定時空范圍內的景觀、建筑、人文、風物等展開，而這些物品或多或少都是由市政園林、旅游、建設、文體、城管等部門提供。以往旅游更多是在特定景區（點）內游憩休閑，而在全域旅游視域下游客更注重一定地域范圍內的體驗性、感受性，對旅游公共服務提出了更高要求，既要求服務設施的完備性、覆蓋性，更要求服務供給的回應性、精確性。因此，應采取協同治理機制做好內部潛力挖掘，主動應對外部挑戰，放棄“各唱各的調、各吹各的號”，努力做到“1+ 1＞2”。在服務型政府理念和經濟增速下行等制約下，政府行政成本意識會更強烈，將努力尋找一條“少花錢多辦事、花小錢辦好事”的工作路徑。“大市政”協同治理機制具有促進部門間協同、節約行政成本和治理資源、促進開放式決策和實現部門信息共享等價值。因此既可驅動旅游的質量發展、協同發展，又可促進城區民生服務的和諧發展、共享發展。相比市政管理體制整合性轉型，當前“大市政”協同治理機制更經濟、更有效。

3.協同治理機制具有現實可行性

市政園林、旅游會展、文化體育、城管執法、城鄉建設等都是“大市政”協同治理機制的核心供給環。城市旅游公共服務發展必須以市政設施完善為前提，而市政事業也必須考慮旅游公共服務需要，甚至在旅游資源豐富的思明區，更應優先考慮旅游公共服務完善。若孤立發展市政事業，就算居民一時滿意，沒有產業支撐終究會淪為無源之水，終將走上涸澤而漁的絕路；若封閉發展旅游服務業，就算經濟一時繁榮，但無法協同回應游客需求，在激烈市場競爭中胡亂出招，最終也會被游客“用腳投票”。目前，思明區政府部門機構設置是最新一輪“大部制”改革成果，是依據2015年初全省政府工作部門機構改革精神完成的。這次改革基本理順了市區兩級部門職能對應關系，但未理順推動全域旅游發展所需的旅游運行體制。事實上，此前思明區實行旅游與園林組合的運行體制，并在這種體制下作了一些旅游與園林協同發展的工作嘗試。按照全省機構改革要求，思明區原旅游園林局被一分為二，保留原有旅游職能并增加會議展覽職能，對應公務員減少2名（共6名），保留原有旅游質量監督管理所。園林職能則與原區建設局剝離出來的市政職能合并組成前文所述的超級職能局。顯然，作為最新改革成果，思明區現有行政機構還有一個持續的生命周期存在，短期內不太可能再次調整變革機構設置。因此，基于改革穩定性考慮，在不改變權屬關系前提下，采取“大市政”協同治理機制，推動思明區旅游公共服務的質量改進、轉型發展，不失為一種好的政策謀略。

三、“大市政”協同治理機制的設計

當前我國已進入全民旅游和個人游、自助游為主的全新階段，作為綜合性產業在經濟社會發展中發揮的作用和影響更加廣泛，時代賦予旅游業的責任也空前加大，傳統的以抓點方式為特征的景點旅游模式，已不能滿足現代大旅游發展的需要[13]。在既有條件約束下，可以設計一個“大旅游協同、大數據共享、多部門服務、跨部門監管”的“大市政”協同治理機制（圖1），改進旅游公共服務，推動思明區質量發展、轉型發展。在此機制中，以大旅游為核心，協同大數據共享、多部門服務、跨部門監管，促進旅游公共服務改進；以大數據為平臺，支持多部門協同供給、跨部門治理監管、大旅游協同發展；以多部門服務為抓手，優化服務、促進服務，借助大數據共享即時回應游客需求；以跨部門監管為依托，促進大旅游協同、大市場穩定、公共服務提升，借助大數據共享持續改進旅游公共服務質量。

圖1 ：“大市政”協同治理機制運行圖

1.“大旅游”協同發展

——樹立大旅游發展理念。旅游服務業綜合性強、覆蓋面廣，需要與商業、交通、文化、城建等各個部門加強溝通和協調。因此，必須樹立“大旅游”觀念[14]，上上下下都形成旅游優先的戰略理念，同時把部門間協同發展上升到行政區協同發展的高度。建議思明區從戰略層面確立大旅游協同發展理念，并在體制機制、資源整合、項目資金、質量提升、人才引進等諸方面給予政策傾斜。

——選擇全域大景區型發展模式。全域旅游開發模式大致有全域大景區型、全域旅游服務聚集型和全域“+旅游”型三種[15]。思明區既有核心旅游吸引物，客源市場龐大且穩定、旅游在當地經濟中占主導地位，又有完善的基礎設施和資源。目前，廈門市4級以上（即優秀級）旅游資源單體共67個，思明區占了33個，其中5級資源更是占了全市71.43%。思明區吃住行游娛購等要素資源齊備，游客接待量、旅游收入10來年均保持高速增長，長期占全市70%以上，符合發展全域大景區要件。建議思明區選擇全域大景區型開發模式推進旅游公共服務，著力打造全國全域旅游先行示范區。

——把握大旅游發展難點特點。旅游公共服務意味著全體居民都有可能成為旅游接待服務者，真正實現“人人都是旅游形象、個個都是旅游風景”的全員旅游服務體系[16]。不管是有償服務還是無償服務，都必須借助服務體現者——人來實現。在旅游公共服務視域下，轄區內每一個人，甚至每一座設施、每一棟樓房、每一個角落、每一寸土地都應該是旅游形象展示的載體。建議思明區持續運用文明創建、社會綜合治理等有效機制，協力打造安全、文明的旅游休閑軟環境。思明區地處老城區，風貌建筑、人文史績等較豐富，開發較充分。建議思明區把工作重點放在設施完善、功能優化、資源整合等方面，通過補齊短板、分散客流、拓展價值鏈，全力推進全域大景區建設。讓游客在感受時光倒流的同時，也感受品質非凡的旅游公共服務。

2.“大數據”協同共享

——提供大數據服務。所謂大數據是指所涉及資料量規模巨大到無法通過目前主流軟件工具，在合理時間內達到獲取、管理、處理并整理成為幫助企業經營決策更積極目的的數據，即不能用隨機分析法（抽樣調查）這樣的捷徑，而采用所有數據的方法[17]。建議思明區依托該市初步搭建的旅游大數據管理平臺，為大旅游協同、多部門供給、跨部門監管做好共享服務支持。將轄區內涉及旅游投訴以及吃住行游購娛廁等信息，整合在一個平臺上，比如全部協同至12301或12315，做到統一接聽、協同處置、統一問責、統一反饋，以降低投訴率、提升旅游公共服務質量。提供全區旅游大數據交換、存儲、計算、開發等服務，促進大數據價值深度挖掘，開展旅游精準營銷，為來訪游客個性化旅游提供后臺服務支撐。

——提供一站式服務。思明區旅游門戶網站建成多年，雖有改版調整，先后開通微博帳號、微信公眾號，但仍存在游客需求主線不突出、實用性不強等弊端。建議思明區以游客需求為核心，按照“信息提供、信息交互、在線交易和關系管理”[18]原則，借鑒日本東京旅游官網成功做法，以大數據技術為驅動，重新改版設置功能，通過建立新呈現方式，設置新功能板塊，以實現傳遞信息、服務游客、凝聚游客等功能，“一網打盡”公共服務功能，主動回應游客需求。

——提供無線寬帶服務。思明區信息化基礎不錯，但無線寬帶建設遠未達到智慧旅游城區所需理想狀態。利用Wi-Fi無線信號直接上網，不僅可節省游客的流量費，而且是以人為本、貼心服務的具體體現。建議思明區在中山路、鼓浪嶼等Wi-Fi試點基礎上，加快無線寬帶服務建設。盡快覆蓋轄區內所有公園、碼頭、車站等公共場所，連接三星級及以上酒店大堂、旅游咨詢服務中心等旅游公共服務設施。加快景區、購物、餐飲等熱點區域接待設施無線Wi-Fi及4G網絡建設，全面提升旅游景區、飯店和旅行社的智能化水平，真正做到無線旅游城區。

3.“多部門”協同服務

——全面優化空間布局。目前思明區空間布局不均衡，既加劇了轄區接待壓力，又降低了游客滿意度。建議思明區進一步梳理、整合自然與人文資源，構建全新的旅游空間布局。即以鼓浪嶼——萬石山為軸心，通過濱海景觀道、自然生態綠道、人文歷史線路串聯多個旅游區域，形成“全域旅游”開發新格局，把旅游服務業空間布局界定為“一軸三線五片”。即以“鼓浪嶼——萬石山風景名勝區”為軸心；將轄區旅游景區/點串成線，連成濱海休閑“藍線”、自然生態“綠線”、歷史文化“紫線”；根據“商、養、學、閑、情、奇”等旅游新熱點，主動適應商業形態新變化，以國際會展中心為主體構建旅游會展片區,以中山路等商圈為主體創建本土特色購物片區,以南普陀和廈門大學等為主體打造研學旅行片區,以環島路馬拉松賽道和騎行道為主體打造體育娛樂片區，以鷺江道筼筜湖為主體打造夜間旅游片區。

——持續補齊服務短板。思明區地處老城區，與本地居民生產、生活息息相關的物質和非物質文化遺產散落不同社區、背街小巷，這些區域普遍市容環境較差、市政設施破舊，且交通不太方便，甚至還有不少危房。建議思明區按照全域大景區發展模式，做好這些散落“珍珠”的保潔、保養、提升、串職等工作，最大限度凸顯這些旅游產品的個性,滿足游客差異化需求。以曾厝垵文創村、沙坡尾海洋文化創意港、營平片區等為載體，著力補齊“大市政”設施短板，打造十余條“旅游+文化”特色街巷，使之成為分流游客高峰、增強體驗性、延緩步伐的重要載體。

——協同服務天下游客。思明區管轄公園均免費開放，其工作重心是設施維護、安全管理等，而非游客服務。建議思明區在公園內設置旅游咨詢服務點，派駐講解員或招募志愿者，提供預約講解、旅游宣傳資料派發等服務；在公園設施更新完善、生態綠道建設、公廁選址改造等同時，嚴格按照景區標準實施。統籌轄區內公園、大型公共場所、寺廟、車站碼頭、報刊亭、自行車站等資源，優化旅游公共服務咨詢布點。協同提升3000名環衛工人的咨詢服務能力，借用共享發展、共同締造理念，采取“增減互補”或“多勞多得”等方式，解決旅游公共服務咨詢全覆蓋問題，并采用人工智能終端配置、游客手機掃描點贊等手段，做好一線環衛工人額外工作量核定與服務質量改進跟蹤等。

4.“跨部門”協同監管

——協同監管服務質量。鑒于地處旅游核心區、老城區游客集中、糾紛集中等實際，建議思明區發揮協同監管整合效應，主動推進旅游協同監管“四結合”，即與鼓浪嶼“申遺”、街巷文化、老城區有機更新、重點工程建設等相結合。協同整治違章占道等，以鼓浪嶼、廈大——南普陀、環島路、輪渡碼頭、東渡郵輪碼頭等為重點，集中整治機動車、電瓶車、摩托車、自行車“四車”占道等問題。逐步整合城管、綜治、公安監控資源，提升網格化旅游監管共享水平。結合網格化管理，完善巡查機制，開展分路段、分季節延時錯時執法，延長旅游監管服務時間、拓展旅游監管覆蓋面。

——協同監管市場秩序。市場亂象之所以持續規模化存在，關鍵是未形成旅游市場協同治理機制。建議思明區按照“屬地管理、部門聯動、行業自律、各司其職、齊抓共管”原則[19]，加快建立權責明確、執法有力、行為規范、保障有效的旅游市場綜合監管機制，協同旅游、公安、城管、價格、市監、質檢、安監、稅務、商務、通信、網信等部門，進一步解決擾亂旅游市場秩序、侵害游客權益等突出問題。促進旅游消費環境明顯改善、旅游市場秩序明顯扭轉、行業自律能力明顯提升、旅游監管效能明顯提高。重點整治擾亂旅游市場秩序、侵害旅游合法權益、影響服務質量提升等突出問題。

——協同旅游發展根基。要在打造國際旅游城區的目標引領下，以游客滿意為立足點和最終歸宿，以旅游公共服務質量持續改進為手段，建議從機制上強化思明區旅游部門的權威性，借助其引領性話語權，加快跨部門服務協同供給與質量改進。積極修訂基于大旅游發展的領導干部績效考核指標體系，讓旅游部門在整體干部資源開發與利用中有“自己”的聲音。積極推動旅游大數據共享，爭取作為協同職能部門業績考核、晉升考核的數據采集源，借此協同旅游公共服務質量持續改進；并借助旅游公共服務質量評價指標體系，動態跟蹤游客滿意度，適時更新游客公共服務質量目標；通過游客—政府—旅游企業協同互動，促進旅游公共服務質量持續改進。

四、“大市政”協同治理機制的優化

“大市政”協同治理機制在不改變資源配置格局的前提下，能夠創新機制、優化流程，促進協同發展、協同服務、協同監管，是復雜環境下協調發展、互聯網時代開放發展、利益多元情境下共享發展、資源約束條件下綠色發展的必然選擇，是目前促進思明區旅游服務轉型發展，實現經濟社會新跨越的首選治理工具。基于深化改革、優化發展，推進新型城鎮化考慮，未來“大市政”協同治理機制應該優化為城市協同治理機制，為推進城市治理現代化服務。

從服務城市質量發展來看，要樹立質量發展理念，并制定質量戰略、質量獎勵、質量準入等一系列措施，保障城市質量發展路徑得以順利實施；同時按照市、區、街分級對標方式確立質量目標，考慮設置市、區、街三級質量獎框架，市級對標國際先進水平、區級對標國內先進水平、街道對標省內先進水平，有條件的行政村或居委會設置特色質量獎，以形成全方位、全覆蓋的質量驅動發展環境。

從服務城市綠色發展來看，要堅持可持續發展實踐，在發展過程中科學平衡眼前發展與長遠發展利益。主動控制城市開發強度、主動以更高標準推進節能環保、主動綜合居民與游客對旅游公共服務的要求、主動控制熱門景區游客數量、主動推進產業轉型升級、主動做好特色開發與地域保護，全面夯實綠色可持續發展道路。

從服務城市共享發展來看，要堅持共享發展路徑，在發展過程中堅持共享理念、踐行和諧路徑，推動城市共享和諧發展。可借鑒臺灣“社區增權”方法，將本地居民和社區視為傳統文化開發的重要利益相關者，推動本地居民和社區參與人文旅游資源開發，推動歷史街區、社區參與旅游發展，讓更多傳統人文旅游資源頻現活力，促進保護與開發雙贏，促進經濟社會發展轉型。也可學習日本“觀光立國”戰略，形成自上而下、由官到民，共同打造吸引游客的社會環境，讓濃郁的城市特色成為吸引客流、推動共享發展的重要載體。

總之，在近期資源約束條件下，“大市政”協同治理機制是提升思明區旅游公共服務質量、促進其協調發展、開放發展、共享發展、綠色發展的最佳政策工具；在中長期改革情景下，則應該將其優化為城市協同治理機制，主動推進城市治理現代化。

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Collaborative Governance Mechanism of"Big Municipal Administration"and Improvement of Tourism Public Service Quality——Taking Siming District of Xiamen City as an Example

Chen zhenming/Lan Haijun

Collaborative governance mechanism of"Big municipal administration"is a kind of policy tool,which is based on a regional administrative system,with specific public needs as a goal,to municipal,landscape,tourism and other departments as the core, supported by departments of planning,transportation,and so on,collaborating to supply public facilities,public places,public services, etc.,and cooperating in the management of urban environment,urban health,urban chaos,etc.,for promoting the harmonious development of regional economy and society.Taking Siming District of Xiamen City as an example,this article analyzes how to improve the quality of tourism public service through the collaborative governance mechanism of"big municipal administration".The author believes that under the circumstances of deepening reform,new normal development and new-type urbanization,the existing municipal administration system needs to be reconstructed urgently.Under the existing conditions,to promote the development of tourism public service quality and transformative type.We can construct collaborative governance mechanism of"big municipal administration",including"big tourism collaborative development,big data collaborative sharing,multi-sectoral collaborative services,cross-sectoral coordination of supervision".In the future,it should be optimized as urban collaborative governance mechanisms,serving for urban quality development,green development, shared development.

Big Municipal Administration;Collaborative Governance;Tourism Public Service;Siming District of Xiamen City

（責任編輯 周巍）

D632.9

A

1009-3176（2017）03-022-（8）

福建省2011協同創新中心“公共政策與地方治理協同創新中心”及“廈門大學公共服務質量研究中心”建設項目；國家自然科學基金面上項目“作為一種國家治理新方式的合約制：機制設計與有效性檢驗”（項目批準號：71473210）

2017-2-15

陳振明 男（1959-）廈門大學公共事務學院與公共政策研究院教授

蘭海軍 男（1973-）廈門大學公共事務學院行政管理專業博士研究生