全面推進依法治國的困境與路徑研究

王永香 李景平

（西安交通大學馬克思主義學院 陜西 西安 710049）

·理論探索與創新·

全面推進依法治國的困境與路徑研究

王永香 李景平

（西安交通大學馬克思主義學院 陜西 西安 710049）

全面推進依法治國是加強黨自身建設的重要途徑，是發展社會主義市場經濟的必然要求，是推進全面深化改革的迫切需要。當前我國全面推進依法治國仍面臨立法質量不高、法律實施機制不完善、地方與部門保護主義的困擾、公民及部分領導干部法治意識淡薄方面的困境，要全面推進依法治國，需要依法全面從嚴治黨，堅持依法執政；全面提升立法質量，做到有法可依、有法能依；切實加強憲法和法律的有效實施，維護法治的權威與尊嚴；深入推進依法行政，加快建設法治政府；全面深化司法體制改革，大力加強司法隊伍建設；增強全民法治觀念和法治意識，推進法治社會建設。

全面依法治國 困境 對策

黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），提出要建設中國特色社會主義法治體系，堅持走具有中國特色的社會主義法治道路。這對于我國的法治建設具有巨大推動作用。全面推進依法治國是一項宏大的系統工程，需要整體規劃、統籌兼顧和把握重點。

一、全面依法治國的內涵與重要意義

（一）全面依法治國的內涵

依法治國的涵義是依據法律的精神和制度來治理國家。依據的法律必須體現廣大人民的意志，治理國家不能憑個人主觀意志，即國家的政治、經濟、社會活動不受任何個人主觀意志的隨意干擾，而是嚴格遵照法律。全面依法治國要突出“全面”，要求推進依法治國應當具有整體和系統思維，考慮到各個領域、各個環節、各個方面。要堅持黨的領導與依法治國的有機統一，注重科學立法、嚴格執法、公正司法及全民守法的系統發展，共同推進依法治國、依法執政和依法行政，促進法治國家、法治政府和法治社會的一體化建設。

第一，依法治國的主體、對象和方式。一是，依法治國的主體，是廣大人民群眾。我國憲法明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。《決定》明確指出：“人民是依法治國的主體和力量源泉”。二是，依法治國的對象，國家機關和國家公職人員是依法治國的直接對象，管理國家、經濟、社會文化事務的行為和活動是間接對象，依法治國主要是依法治權、依法治官。三是，依法治國的方式，是管理和治理。

第二，法治與人治。法治是依據體現人民意志的法律來治理國家，人治是依照少數統治者個人主觀意志來治理國家。依法治國堅持的是法治，而非人治。與人治相比，法治具有以下優點：一是，法律更具公平正義性，人治難免出現不公；二是，法律更具平等性，人治容易產生特權；三是，法律更具公開性，可以防止腐敗現象發生；四是，法律更具穩定性，人治容易根據領導人觀點和看法的改變而改變。

第三，法治與法制。法治與法制的區別是：一是，法治是相對于人治的治國理念和原則，二者是根本對立的，而法制則是一個中性概念，是法律制度的簡稱。二是，法治主要是一個動態的概念，強調用法律制度去治理國家，而法制則主要是一個靜態的概念，主要表現形式是法律文本。三是，法治是建立在民主政治基礎之上的，而法制可以與專制相結合。

（二）全面依法治國的重要意義

第一，全面依法治國是加強黨自身建設的重要途徑。堅持黨對依法治國的領導還需不斷加強黨自身建設，不斷提升黨的執政能力。習近平總書記指出：“黨既領導人民制定憲法法律，也領導人民執行憲法法律，做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法。”[1]只有堅持全面依法治國，確保黨自身在憲法和法律范圍內活動，不以黨權壓法、不徇私枉法，黨自身建設才能加強，黨的執政地位才能鞏固。

第二，全面依法治國是發展社會主義市場經濟的必然要求。市場經濟的主要特點是追求經濟利益最大化、市場主體多元化、平等與自由的交換等，這就決定了必須用法律手段調整市場領域各種關系。而且，市場經濟具有自身無法解決的缺陷，它的持續健康發展需要國家用法治來規范[2]。我國雖然已初步建立了社會主義市場經濟體制，但仍有不完善之處，還需進一步完善依法管理市場經濟的有效機制，建立社會主義市場經濟法律秩序。

第三，全面依法治國是全面深化改革的迫切需要。黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標，要求推進國家治理體系和治理能力現代化，不斷完善和發展中國特色社會主義制度，最為關鍵的是建立起科學規范、系統完備和運行有效的制度體系。習近平指出：“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用。”[3]全面推進依法治國對全面深化改革具有重要推動作用：首先，當改革出現不穩定時，憲法和法律可以維持國家和社會安定。其次，憲法和法律能夠規范國家機關及工作人員行為，有利于打破利益固化局面。最后，只有得到憲法和法律的確認，全面深化改革才具有正當性。

二、全面推進依法治國的困境

自從依法治國基本方略提出以來，我國法治建設取得了很大成績，但仍存在不足。

（一）立法質量不高

第一，法律體系不完備，存在立法空白。例如，我國社會組織發展迅速，但由于相關立法滯后帶來很多問題。現行法律體系不完備，造成很多領域無法可依。國家立法機關應盡快完善法律體系，填補立法空白，制定新法律，讓各個領域都有法可依。

第二，法律可操作性不強，部分內容已過時。一方面，相當一部分現行法律只是原則規范，僅具有政策導向作用，缺乏可操作性。另一方面，一些法律由于沒有及時修訂，有些內容已過時，嚴重滯后于法治建設的現實，在現實中出現有法難依的現象。只有與時俱進，對現行法律進行修訂和完善，注重法律的可操作性，才能實現有法可依、有法能依，執法必嚴、違法必究才能真正落實。

第三，法律規制太寬松，懲治違法行為顯乏力。立法質量不高的其中一個表現就是法律規制太過寬松，使違法行為具有較低的成本代價，對違法行為的懲治顯得乏力，法律實施效果差，不能起到真正的矯治作用。

第四，法規規章數量龐大，立法層次低。我國地方法規規章數量龐大，遠遠超過全國人大及其常委會制定的法律總數，立法層次太低破壞了法律的威嚴性。地方法規規章帶有濃厚的地方保護主義色彩，爭奪權力、推卸責任的現象嚴重，國家法制的完整性遭到破壞。

第五，重復立法現象嚴重，甚至相互抵觸。一些地方立法機關制定的法規跟國家立法機關制定的法律有很多重復的地方，沒有考慮地方的實際情況，極大浪費了立法資源，國家法制的完整性和統一性也遭到損壞。此外，有的地方立法完全違背和曲解國家立法的本意，造成地方法規與國家立法相抵觸。

（二）法律實施機制不完善

全面推進依法治國不僅要注重立法質量，也需要加強法律實施。然而，目前我國的法律實施機制還存在諸多問題，主要體現在行政執法領域和公正司法層面。

第一，行政執法領域。我國的行政執法主要存在執法不規范、執法阻力大等問題，在市、縣政府層面體現明顯，這個層面的地方政府行政執法具有濃厚的行政強制命令色彩。總體而言，行政執法領域面臨以下困境：一是，地方行政法規規章缺乏相應配套機制，無法追究行政法律責任。二是，行政執法的法律監管體系不完善，有的已經嚴重滯后于行政執法的客觀現實，大量監管問題缺乏有效法律依據。三是，權錢情色等對行政執法領域干擾嚴重，以權代法、以錢代法現象普遍[4](P80)。

第二，公正司法層面。司法機關在行使審判權和檢察權時難以保持獨立，影響了司法的公正性。其一，在司法機關內部，法官辦理案件受到各級領導干部的不當干預，法受到權的壓制，案件審理者很難做到獨立審判，有的法官迫于領導干部權力的壓制，只能按照領導干部的意圖進行辦案，嚴重損害了辦案的公正性。其二，在司法機關外部，地方法院人財物的調配受到地方政府的控制，地方政府往往利用行政權力干擾法院的審判結果，地方法院也不得不屈服于行政權力。

（三）地方與部門保護主義影響法治建設進程

地方與部門保護主義影響了我國法治建設的進程，在立法方面，地方與部門法規規章往往與國家立法、政策相沖突。此外，各類保護主義在行政執法和司法領域也大量存。

第一，地方保護主義。主要是指地方政權機構及其成員為了維護或擴大地方局部利益，違背國家法律法規，利用權力干涉市場、干預行政執法、干預司法。一是，干涉市場。地方政府利用權力對非本地企業進行種種限制，片面保護本地企業。二是，直接干預行政執法和司法。行政執法機關對經濟違法行為的查處受到不當干預，地方政府要求本地檢察機關和審判機關為保護本地經濟利益提供司法庇護。相關法律不健全、地方政府權力沒有受到有效監督制約是地方保護主義形成的重要原因。

第二，部門保護主義。主要是指國家機關違背國家法律法規，利用權力不講原則地為本機關、本系統下屬機關爭取法外利益。一方面，國家機關濫用職權為本部門爭取非法經濟利益；另一方面，國家機關違背國家法律法規為本系統下屬機關謀取非法經濟利益，袒護本系統下屬機關的越權行為和違法行為。地方保護主義和部門保護主義影響了我國全面推進依法治國的進程，需要通過各種手段加以治理，為我國的法治建設開辟道路。

（四）公民及部分領導干部法治意識淡薄

在我國歷史上，以“皇權至上”、“言出法隨”及“嚴刑峻法”等為主要特征的封建法治占據主導地位。“在中國，法律自始就是帝王手中的鎮壓工具，它幾乎就是刑的同義語”[5](P138)。“權大于法”的人治理念是我國傳統制度的一個重要內容，短時期內難以根治。在各種因素影響下，我國公民及部分領導干部法治意識比較淡薄。

第一，公民法治觀念不強。目前我國的法制教育稍顯落后，家庭、學校與社會之間缺乏互動和配合，缺乏規范化的協作機制。特別是在當今網絡化、信息化時代，青少年的思想很容易受到網絡信息的影響，很多不健康、甚至違法犯罪的信息對青少年的思想產生很大負面影響，影響了青少年法治意識培養。此外，當今教育對法律知識學習重視不夠，很多青少年缺乏相應的法律知識儲備，法治觀念不強。

第二，部分領導干部法治意識淡薄。除了普通公民之外，一些領導干部的法治意識也比較淡薄，不注重法律知識學習，法治思維不強，在日常工作中，無法很好地依據法律來解決各種事務，相反，以言代法、以權代法現象比較嚴重，無法起到推行法治的帶動和示范作用，也不利于在全社會形成良好的法治環境。

三、全面推進依法治國的路徑

（一）依法全面從嚴治黨，堅持依法執政

依法治國關鍵在黨，黨的十八屆四中全會把“加強和改進黨對全面推進依法治國的領導”作為重要任務，習近平總書記曾明確指出：“黨和法治的關系是法治建設的核心問題。……黨的領導是社會主義法治最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。”[6](P37)因此，全面推進依法治國必須依法全面從嚴治黨。

第一，堅持黨在憲法和法律范圍內活動的原則。黨不僅要對立法工作進行領導，而且還要帶頭執行法律。黨員領導干部要牢固樹立法律至上觀念，不斷加強法律知識學習，培養法治思維，嚴格依據法律辦事，任何情況下都不能凌駕于法律之上。

第二，健全和完善黨內法規制度，依規管黨治黨。王岐山指出：“依規管黨是依法治國的重要前提和政治保障。只有把黨建設好，國家才能治理好。”[7](P18)首先，切實維護黨章的權威性。鄧小平同志說過：“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。”[8](P147)黨章是全黨必須遵循的總規矩，是黨的根本大法[9]。其次，完善黨內法規制度體系。重點抓好黨內法規起草工作，增強黨內法規解釋力度。

第三，健全和完善監督制度，嚴格落實監督效果。習近平曾明確指出：“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”[10(P388)]一是，健全完善監督制度。嚴格要求國家機關工作人員做到法定職責必須為、法無授權不可為。二是，加強黨員干部自覺接受監督的意識。三是，明確監督重點。各級領導機關和領導干部是重點監督對象。

（二）全面提升立法質量，做到有法可依、有法能依

十八屆四中全會指出，“法律是治國之重器，良法是善治之前提，建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，抓住提高立法質量這個關鍵。”[11](P6)

第一，注重法律可操作性，堅持立改廢釋并舉。首先，增強法律的可操作性。將法律變為具體的規范，良法不厭細。其次，堅持立改廢釋并舉。注重法律法規的系統性、及時性、有效性和針對性，對陳舊過時的法律法規進行清理、廢止或修訂。

第二，完善立法工作體制機制，明確國家立法機關的立法主導權。首先，讓立法機關主導立法事務。明確界定中央政府和地方立法機關的立法權限，將成熟的行政法規上升到法律層面。其次，完善社會各界參與立法的機制。讓社會各界尤其是專業機構與人士對法律草案提出意見建議，加強對立法的評估和審查。最后，優化立法機關組成人員結構，提升立法機關工作人員素質。

第三，加強立法機關與行政、司法機關的協作配合。現實中的立法需求以及法律實施中存在的問題需要行政、司法機關及時向立法機關反饋，立法機關只有充分掌握了反饋信息才能有效制定法律。因此，需要加強立法機關與行政、司法機關之間的互動和配合，加強立法機關對行政執法、司法的檢查和監督。

（三）切實加強憲法和法律的有效實施，維護法治的權威與尊嚴

憲法和法律的生命在于實施，憲法和法律的權威也在于實施。習近平總書記指出：“只要我們切實尊重和有效實施憲法，人民當家作主就有保證，黨和國家事業就能順利發展”[10](P9)。

第一，設立憲法監督機構，完善憲法實施監督制度。在全國人大設立憲法監督委員會行使違憲審查權，監督人大常委會立法，糾正各級權力部門的違憲行為。首先，人大常委會制定的法律條款不能與憲法沖突。其次，國家行政機關制定的每一項行政法規和政策都必須符合憲法精神。最后，司法機關做出的每一個判決都要符合憲法精神。為使憲法監督委員保持獨立，憲法監督委員會不應隸屬于常委會，至少應該與常委會并設。

第二，消除立法與司法中存在的部門和地方保護主義。首先，為了保證立法的公平、公正和公開，必須消除立法中的部門保護主義，維護法律的統一性與完整性。其次，消除司法中的地方保護主義。增強地方司法機關的獨立性，維護司法機關的公正司法，決不能讓地方司法機關成為地方保護主義的工具。

第三，加快制定法治指數以量化評估法治建設效果。在借鑒國外法治指數建設有益經驗及我國部分地區法治指數建設實踐基礎上，構建我國國家層面的法治指數，并在全國范圍內推廣，通過法治指數評估我國法治建設的效果，將我國的法治建設進行量化評估。

（四）深入推進依法行政，加快建設法治政府

第一，建立政府責任清單，推行權力清單制度。首先，建立政府責任清單，即“法定職責必須為”。不作為、亂作為現象必須堅決糾正。其次，推行政府權力清單制度。對政府權限進行明確界定，堅持“法無授權不可為”。政府機關的行為必須有明確的法律法規依據。

第二，規范行政立法行為，健全依法決策機制。首先，嚴格規范行政立法行為。加強行政立法的程序化建設，明確規定行政立法的邊界與范圍。其次，健全依法決策機制。建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，當決策出現重大失誤時，嚴格追究行政首長及相關領導和責任人員的法律責任。

第三，加強行政執法體制改革，全面推進政務公開。首先，加強行政執法體制改革。行政執法體制應具有權責統一性、權威性和高效性，行政執法程序應進一步完善，各種行政違法行為要依照法律進行懲處，全面落實行政執法責任制。其次，全面推進政務公開。使政務公開常態化，拓展公開范圍和內容，將政府決策、執法、公共管理和服務等方面進行公開。

（五）全面深化司法體制改革，大力加強司法隊伍建設

第一，改革司法管理體制，切實保障司法機關獨立。通過“省級統管”等深度司法改革，讓司法機關去行政化、去地方化。我國傳統體制以黨政為主導，司法機關的人財物受到行政機關控制，應該將司法機關從這種傳統體制中“剝離”出來，保障司法機關的獨立。

第二，推進司法公開，加大對司法的監督力度。首先，加強黨委紀檢部門的監督。其次，設立專門監督機構。在省級以上人大建立司法委員會實現對司法機關的專門監督。最后，強化社會監督。保障社會公眾、新聞媒體和公眾輿論對司法領域進行監督。習近平強調：“司法越公開，就越有權威和公信力。……對公眾關注的案件，要提高透明度，讓暗箱操作沒有空間，讓司法腐敗無法藏身。”[12](P72-73)

第三，加強司法隊伍建設，整體提升隊伍素質能力。司法部于2014年12月印發《關于進一步加強司法行政隊伍建設的意見》，就如何加強司法行政隊伍建設作了指示。一要，加強思想政治建設。加強政治理論知識學習，始終堅持對黨的絕對忠誠。二要，加強業務工作能力建設。大力開展業務知識學習和崗位技能培訓，切實提高履行崗位職責的能力。三要，加強作風建設。始終將人民根本利益作為司法工作的出發點和落腳點。強化公正廉潔的職業道德，加強司法廉潔教育。

（六）增強全民法治觀念和法治意識，推進法治社會建設

黨的十八屆四中全會指出，法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。亞里士多德曾說：“法律所以能見成效，全靠民眾的服從”[13](P81)。習近平曾指出，“人們沒有法治精神、社會沒有法治風尚，法治只能是無本之木、無根之花、無源之水”[4](P205)。

第一，增強公民法治觀念。一是，加強法治宣傳教育。各級部門要重視普法工作，加強法治宣傳教育，將法治教育融入到國民教育體系中去。鄧小平曾指出：“在黨政機關、軍隊、企業、學校和全體人民中，都必須加強紀律教育和法制教育。……否則我們就決不能建設社會主義，也決不能實現現代化”[8](P360)。二是，健全公民和組織守法信用記錄。習近平同志提出：“要健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使尊法守法成為全體人民共同追求和自覺行動”[12](P91)。

第二，提升領導干部法治意識。要增強全民的法治觀念和法治意識，還必須抓住領導干部這一“關鍵少數”。領導干部要努力提升法治思維水平，自覺學法、尊法和守法，嚴格依法辦事，切實保護人民的合法權益，決不能以言代法、以權壓法。法治素養是領導干部應該具有的一個品質，應將是否遵守法律、依法辦事作為考核干部的重要依據。

［1］習近平在中央政法工作會議上的講話［N］.新華每日電訊，2014-01-09.

［2］柯衛，唐元平.依法治國是全面建設小康社會的必然要求［J］.毛澤東思想研究，2004（3）.

［3］習近平.真抓實干、蹄疾步穩、務求實效［N］.新華每日電訊，2014-03-01.

［4］蔡定劍，王晨光.中國走向法治30年［M］.北京：社會科學文獻出版社，2008.

［5］梁治平.法辯［M］.北京：中國政法大學出版社，2002.

［6］黨的十八屆四中全會《決定》學習輔導百問［M］.北京：學習出版社，2014.

［7］《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》輔導讀本［M］.北京：人民出版社，2014.

［8］鄧小平文選（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1994.

［9］習近平.認真學習黨章 嚴格遵守黨章［N］.人民日報，2012-11-20.

［10］習近平談治國理政［M］.北京：外文出版社，2014.

［11］中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議文件匯編［M］.北京：人民出版社，2014.

［12］習近平關于全面依法治國論述摘編［M］.北京：中央文獻出版社，2015.

［13］［古希臘］亞里士多德.吳壽彭譯.政治學［M］.北京：商務印書館，1965.

［14］習近平.之江新語［M］.浙江：浙江人民出版社，2007.

（責任編輯：潘維永）

D920.0

A

1007-9106（2017）12-0012-05

* 本文為中國博士后科學基金項目“城市化進程中我國城中村村民政治參與研究”（2015M582628）；中央高校基本科研業務費馬列專項重點項目“西安市農村村委會選舉過程中的基層政府行為研究”（SKZX16006）；陜西省社科基金一般項目“全面依法治國背景下陜西省基層協商民主法治化建設研究”（2016E003）；西安交通大學新教師科研啟動項目（ML1K009）。

王永香（1985—），女，西安交通大學馬克思主義學院講師，研究方向為民主政治與法治；李景平（1958—），男，西安交通大學馬克思主義學院教授、博士生導師，研究方向為中國政治與政府管理。