論公共行政現代化中的價值演變

王秋敏

（甘肅政法學院 甘肅 蘭州 730000）

論公共行政現代化中的價值演變

王秋敏

（甘肅政法學院 甘肅 蘭州 730000）

本文以世界現代化進程及其階段性為基點，探討了公共行政現代化的變革與發展，其中，公共行政價值則經歷了一個由效率至上到公共性日益凸顯的演進過程。

公共行政 價值演變

在現代社會，無論是西方發達國家還是發展中國家，政府的行為和能力對一個國家的經濟發展、社會進步和民族興衰起著舉足輕重且不可替代的作用，每一個國家的現代化發展，既要求本國政府建立適應當前現代化階段的公共行政機制，又受制于本國政府公共行政的現代化水平，國家現代化建設，必然也是一個政府的公共行政不斷走向現代化的變革進程。公共行政現代化，不僅包括管理制度、組織結構、運行機制和技術手段的科學構建，更是一種與倫理相關的現代化的公共行政價值的建設過程。公共行政價值是政府治理的靈魂，它引導、規范著政府的治理行為，決定著公共行政體制改革的目標和路徑，在國家治理體系的建設中發揮著重大作用?，F代化本身是一個歷史的、發展的概念，公共行政的價值理念也隨著人類現代化的實踐、探索、創新不斷豐富和發展變化，在人類社會現代化的不同階段表現為不同的內容。

一、公共行政的價值體系

公共行政由“公共”與“行政”兩個詞語構成，要把握公共行政的精神，就必須對“公共”與“行政”做出明確的界定和全面的理解。第一個明確使用公共行政這個術語的人是伍德羅·威爾遜，他以政治與行政二分法為基礎，將公共行政學從政治學的研究中分離出來，使公共行政成為獨立的專門的研究領域，因此，界定行政便成為研究公共行政的邏輯起點。“行政”一詞在英文中有控制事務的方向、運用合法權力處理事務、管理等含義，但同“管理”一詞相比，行政更側重于執行指令和提供服務，關注過程和程序，而管理更側重于結果和責任。在公共行政中，行政特指政府對公共事務的管理活動。威爾遜認為，公共行政就是政府的執行，政府的操作，公共行政領域是事務性的領域，行政問題不是政治問題而是管理問題，公共行政是技術職員的事情，它需要管理的知識、技能和經驗。因此，公共行政研究的目的就是政府如何以最高的效率和最低的消耗來完成它應當承擔的工作。懷特在其著作《公共行政研究概論》中指出：“公共行政研究的起點應以管理為基礎，而非以法律為基礎，因此我們應多加注意‘美國管理學會’的活動，而不必太在乎法院的判決?！盵1](P18)公共行政的行政性意味著管理領域的經濟、效率價值也是公共行政的主要行動價值，公共行政的現代化包含了工具理性和技術理性，要通過管理技術的科學化和精細化實現。

“公共”是用來修飾和限定“行政”的，它決定了政府管理的本質特征，也是公共行政構建、運行和發揮作用的基礎，甚至在很大程度上決定了政府治理的合法性。然而，長期以來，行政性一直是理論和實踐關注和研究的主題，人們總是從改善行政方法來改革政府，不斷提高政府的管理效率和職業能力。這樣的發展和進步卻帶來了很多意料之外的負面結果，例如生態環境的破壞，貧富差距的擴大，公平正義的缺失，政府腐敗的泛濫，甚至動亂、戰爭、饑餓、流亡等。人們開始反思由于價值偏離所導致的治理失敗，“公共”重新進入人們的視線，特別是新公共行政理論對“公共”內涵的詮釋和倡導使人們逐漸認識到，“公共”才是公共行政的本質屬性，它應該成為公共行政現代化的方向標，引領政府治理改革。但是，對于如何界定“公共”一詞，它應該包括哪些內容，學者們眾說紛紜，并沒有一個統一的、標準的說法。本文認為，公共行政的公共性應包含以下寓意：

第一，公共利益。政府是公共利益的代表和體現，公共行政存在和發展的目的是維護和實現公共利益，公共行政只能是實現全社會公共利益，增進全民福祉，推動社會與經濟發展的工具，公共利益是公共行政公共性最核心的體現。二千多年前，古希臘哲學家亞里士多德曾說過：“凡是屬于最多數人的公共事務常常是最少受人照顧的事物，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事務；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關的事物?！盵2](P48)相對于私人利益而言，公共利益更加難以實現和維護，國家便是作為實現和維護公共利益的一種集體行動機制而產生。現代公共行政是在西方國家工業化、現代化過程中發展起來的一種社會治理途徑，“在參與社會治理的過程中，公共行政的基本任務就是處理個人與集體、不同的社會團體、不同的利益階層等之間的關系，以求在多元的利益沖突中發現共同的基點，這個基點就是公共利益。對公共利益的追求，又使公共行政獲得了公共性”[3]。

第二，社會公平。公平考慮的重心在于社會分配的結果和效果。社會公平要求公務員致力于更合理地分配公共物品和服務，要代表那些沒有渠道參與公共政策過程的人，要追求公共的利益或更大的善，要尊重個人（公共雇員及其他公民）的尊嚴并不遺余力地維護他們的權利。[4](P106)社會公平強調政府提供服務的平等性，尤其是要為現代化發展中所獲資源最少，處于競爭劣勢的弱勢群體提供公平的公共服務,社會公平強調政府應積極回應公民的需求,以公共利益的實現為行動目標而不是追求組織自身需要的滿足。社會公平只能通過政治共同體內部那些地位平等的人的公開對話來實現，如果做出決定的過程是公平的，所有受到公共行政決定影響的公民，特別是弱勢群體都參與到公開對話中來，公共行政的決定就是公平的。實現社會公平要求公民參與、程序正義和行政法治，公平是形式公平和實質公平的統一。公平行政并不反對效率價值，如果沒有效率，公共利益無法得到更好地實現與保護，公共行政難以為社會治理做出重要貢獻，但對效率的追求必需符合公平的道德要求，必須置于民主和公共利益的框架體系中。

第三，公開與公民參與。在民主治理中，公民就是公共，“公民第一”是公共行政的核心原則，強調公共行政的公共性就是強調公共行政對公民的責任。政府必須能夠聽到各種集體的和非集體的公共利益訴求，對公民的需要做出快速回應，只有這樣，公共行政才能促進公民整體的利益?，F代政府治理應當采取民主行政模式，鼓勵公民參與公共決策的制定和執行，公共行政官員應與公民建立合作伙伴關系，通過與公民合作來更有效地提供公共物品，并利用自己的專業知識和技能幫助公民實現自主治理,為此政府的運作必須保持公開透明。只有當公共行政直接承擔了民主的責任，按民主的方式運作，民主治理才得到徹底的貫徹，積極的公民精神和公民參與是民主制度有效運轉的關鍵。正是公民對公共行政的積極參與，公共行政才能成為“公共”的行政。

公共行政的公共性強調，政府治理無論是在理論還是實踐中，都必須遵循“公共”的基本內涵，以憲政主義的民主價值、公民本位、公平正義、代表性與回應性作為行為準則，公共行政的現代化要根據民主的要求建立民主行政和依法行政。

綜合“公共”與“行政”二詞的內容，可以看見，經濟、效率和公平、民主等共同構成了現代公共行政的價值體系，從而使政府治理實踐與改革也表現出兩種價值取向：一種是管理主義的取向，它秉承了管理學和經濟學的傳統，以經濟、效率作為行動的價值指導，強調工具理性和技術理性；一種是憲政主義的取向，它秉承了政治學和法學的傳統，關注公共性，以公共利益、公平、民主作為行動的價值指導，強調公民參與、民主行政和依法治國。

二、工業化社會公共行政的主導價值——效率至上

現代公共行政,是在西方國家工業化、現代化過程中發展起來的一種國家治理職能，在其產生之初，以政治與行政二分法為哲學基礎，以官僚制為組織原則，以科學管理方法為技術支撐，將自己的職能定位于對國家意志的高效執行。

工業革命初期，由于政治上奉行政黨分贓制和恩賜官爵制，無專業知識和技能之人依靠政治獻金、選票和賄賂占據了政府職位，造成政府辦事效率低下且貪污腐敗盛行，政府的行為和立場無法預見，政府管理越來越不適應日趨復雜的經濟和社會生活以及由此而來的政府規模與職能的擴大，改革政府，建立一個高效的、負責任的、與工業文明相適應的現代政府管理體制勢在必行。1870年、1883年英美兩國相繼建立現代文官制度，改進了政府的人事管理，也使公共行政成為一個獨立的職業領域。1887年，威爾遜在其著名的《公共行政之研究》一文中首次提出了政治與行政二分法，現代公共行政，作為國家權力的一種形式和職能，開始確立了自己在國家治理中相對獨立的地位和職責，此文被認為是現代公共行政建立的標志。后來，古德諾在《政治與行政》一書中進一步闡述了政治與行政二分論。從二分論的政治方面來看，政治是國家法律和政策制定的活動，在此過程中，公民通過各種政治參與途徑，如選舉投票、政治游說、結黨結社等等來表達意志和利益需求，影響公共政策的制定。由于政治是對社會資源和福利的分配，是公共利益的凝聚和表達，公平與民主理應成為它的活動準則；在二分論的行政方面來看，行政則是法律和政策的執行活動。公共行政是實現國家意志的工具，公共行政應以最高的效率和最低的成本做好自己應完成的事情，它是一項事務性和技術性工作。既然公共行政與私人行政都屬于事務性領域，都是管理問題，那么管理的經濟、效率價值觀也應成為公共行政運行的準則。為了實現公共行政的高效率，公共組織采取了現代官僚制組織模式。官僚制理論來自于馬克斯·韋伯，韋伯根據法理權威的思想，確立了現代官僚制的主要特征是：法制化、層級節制、專業分工、職業主義、非人格化以及效果的可預見性?，F代官僚制本質上是一種追求形式合理性的管理體制，其理性原則強調科學化、專業化和技術分工，它適應了現代社會對形式平等的追求，也適應了工業社會大生產和公共行政復雜化的客觀需要，是現代公共行政達到最高效率的理想組織工具。與此同時，產生于工廠管理實踐的科學管理理論也被作為提高政府管理效率的手段引入政府改革中，美國政府運用泰勒的科學原理和方法調整機構，改進工作方法，提高行政效率。

由上可見，工業文明時期民主治理的邏輯在于：當政治領域以民主、公平、代表性與回應性等價值作為自己的行為準則表達國家意志時，公共利益在國家法律和公共政策中得以充分體現；公共行政則以經濟和效率為行動準則，以官僚制作為組織基礎，發揮最大能力不折不扣地執行法律和政策，公共利益得以完滿地實現，民主治理由此完成。因此，對于現代公共行政而言，由職業專家高效地執行法律和政策，便是對自己責任的有效履行，也是對公共利益的最大維護。所以，效率便成為公共行政部門“最高的善”或“行政價值鏈條中的原點”[1](P18)，“而有關參與、協商、公民投身于公共事務、授權公民和民主過程的思想則退居到公共行政的次席地位”。[5](序，P4)第二次世界大戰結束之后，出于對戰爭創傷和行政帝國主義的反思，也為了回應上個世紀60年代社會動蕩、社會危機和社會變革的壓力，人們開始反對和批評主張效率至上，追求形式理性和工具理性的官僚制政府治理模式。尤其是1968年，在公共行政學大師沃爾多的倡導下，由一群年輕的公共行政學者所發起的新公共行政運動，對政治與行政二分法和效率至上的治理觀念進行了深刻的反思與批判。新公共行政運動的先鋒和代表人物弗雷德里克森教授認為，由于政策制定過程中對專業知識的尊重，政策執行中行政自由裁量權的行使，以及政府對社會和經濟生活積極主動地干預，公共行政事實上在公共政策制定和執行中都發揮著重要的影響。因此，公共行政應將社會公平作為自己的核心價值觀，以民主行政模式促使公共行政發現自己的身份并且變得更有效率。然而對經濟、效率的過分迷戀和追求使公共行政逐漸喪失了公共性，忽略了民主治理的目的和精神，應當通過對“公共”一詞的明確界定，以公共行政的精神引導公共組織切實有效地負起民主治理的責任。盡管新公共行政運動如曇花一現很快沉寂下去，但其對公共一詞的詮釋，對公共行政精神的弘揚卻為公共行政的理論研究和改革實踐提供了一種新的范式。

三、信息化社會公共行政的主導價值——凸顯公共性

20世紀80年代西方發達資本主義國家進入了現代化較高階段——信息社會，石油危機，經濟全球化和信息技術的不斷發展，對政府的治理能力和治理水平提出了更高的要求。然而工業時代發展起來的官僚制政府，專注于各種規章制度和層疊的指揮系統，奉行國家干預主義承擔了過多的職能且處于社會壟斷地位，日趨龐大臃腫，行動僵化，效率低下，既無力應對自身機構膨脹、財政開支加大的困境，又無法有效回應公民的各種需求，導致普遍的政府信任危機。為了應對信息社會的挑戰，西方發達國家于70年代末80年代初掀起了一場席卷全球的新公共管理運動。新公共管理以新自由主義經濟學和私人部門的管理理論為基礎，將官僚制政府的弊病診斷為組織結構問題、管理技術問題、運行方式問題，并開出采用私營企業的組織結構和管理技術以及市場化的運作模式來改革政府，其口號是摒棄官僚制，建立企業家政府；其核心是對“三E”標準，即經濟、效率、效益的追求；其主要措施包括：通過政府職能的市場化，壓縮政府活動的規模和空間，并將競爭機制引入政府部門；采用扁平化的組織結構，使公共機構更為分權、靈活；采用私營企業的管理方法創新政府的服務方式；其最終目標是以更低的費用、更高的效率實現公共目標。新公共管理運動以私有化、市場化的改革措施再造政府，關注公共部門內部的理性化，力求提高政府辦事的經濟效率。這一理論認為，公私管理之間的區別其實是一種假象，因為管理就是管理，二者追求的目標和采用的手段是相通的。新公共管理運動將“公共”從公共行政的理論和實踐中抽離出去，只留下管理的內容，造成了管理價值在公共行政領域的再度流行。

新公共管理運動崇拜市場價值和市場機制，忽視了公共部門與私人部門之間本質的區別，片面地追求效率，縮小了公共責任的范圍并且不利于政府部門責任的落實，將公民降低為顧客，既妨礙了政府官員與民眾之間的聯系與溝通，又損害了公民參與。因此倡導管理主義的新公共管理運動在其風靡歐美等西方發達資本主義國家時遭到了來自各方面的質疑和批評。人們不禁追問：一個低成本、高效率的服務型政府，就是公共行政的全部嗎？這種追求技術理性的政府改革并沒有想清楚公共行政到底是為誰服務，如何公平地分配其服務，怎樣實現其對現代民主治理的責任。即便是管理，也有其二重性，除去實現組織各要素的有效結合和高效利用，以產生最大的經濟效率這一直接目標之外，還要回答究竟是為誰管理這一根本目的。目的不同，實現目的的手段和方式便不相同。由于公共行政在民主治理中扮演著重要角色，它便取代議會成為各種利益集團施加影響的主要對象，如何使政府超越各種特殊利益，服務于所有享有平等權利的公民，并對弱勢群體給予特別關注，而不是社會中一部分人，尤其是強勢群體，將直接決定政府的治理措施。在對新公共管理運動的批判和反省中，在超越管理主義的價值取向中，現代政府治理的民主行政范式浮現出來，并在應對高度復雜、動蕩和多樣的信息社會和風險社會中逐漸得到構筑。

早在新公共行政運動中，學者們就提出了建立以民主、公平為價值取向的新公共行政。文森特·奧斯特羅姆教授在其著作《美國公共行政的思想危機》一書中以公共選擇途徑構建了不同于官僚制的民主制行政模式，并認為，從官僚制到民主制，這是一個“哥白尼式的轉移點”。[6](P169)2002年登哈特夫婦針對企業家政府的缺陷，出版了《新公共服務——服務，而不是掌舵》一書，提出了新公共服務理論。登哈特夫婦以公民社會的公民權理論、社區和市民社會的模型、組織人本主義和后現代主義的話語理論為基礎，提出了新公共服務的七條原則：服務而非掌舵；公共利益是目標而非副產品；戰略地思考，民主地行動；服務于公民而非顧客；責任的非單一性；重視人而不只是生產率；超越企業家身份，重視公民權和公共服務。[7]如果說新公共服務思想提供的主要是理念指導的話，現實中需要通過一定的制度安排來使新的價值優先性得以實現。蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》中提出了參與式國家的四種參與機制：（1）監督。公民要有權利監督和評判政府的制度運作及其服務質量，并且政府要在公民參與的條件下建立適宜的公共服務績效評估標準，而不是從官僚的立場出發告知公民應期待的質量要求。（2）授權。參與式管理注重決策過程向下延伸，培養低層員工和公民影響決策的能力，使以顧客為導向的治理方法可能轉變成如何管理民主體制的概念。（3）對話。公民可以直接與政策觀點不同的公民討論，也可以直接與政府機關協商，通過對話協商機制，增強共識和共同的責任感，從而有利于確定和實現符合公共利益的目標。（4）選擇。參與式國家中的消費者選擇方式比市場模式下的消費者選擇方式更具有政治性，是基于強化參與和自我管理的選擇，依賴于政治過程而非市場過程。[8](P80-85)約翰·克萊頓·托馬斯以丹麥的公共管理改革經驗為理論來源，精心設計了公民參與的各種途徑。他將公民參與的具體途徑分為四類：以獲取信息為目標的公民參與，包括關鍵公眾接觸、由公民發起的接觸、公民調查等方法；以增進政策接受性為目標的公民參與，包括公民會議、咨詢委員會、斡旋調解等；以構建政府與公民間強有力的合作關系為目標的公民參與，包括領導人認可、培養知情公眾、相互學習，以及政府支持等；公民參與新的高級形式，包括申訴專員和行動中心、共同生產、志愿主義、決策中制度化的公民角色、保護公共利益的結構等。[9](譯者前言，P5)最后，在對上述理論的進一步發展和實踐中，共同治理的社會機制得以形成。共同治理的社會機制的內容包括： 一是治理主體的多元化。政府不再是國家唯一的權力中心。各種組織（包括社會的，私人的）只要得到公眾的認可，都可以成為社會權力的中心，政府只是眾多治理主體之一。二是主體間責任界限的模糊性。在強調國家與社會合作的過程中，模糊了公私機構之間的界限和責任，也強調了眾多的私營部門和公民社會組織在分享權力的同時承擔相應的責任。三是主體間權力的依賴性。由于環境的復雜動蕩，沒有任何一個機構或個人擁有足夠的知識和資源獨自解決所有問題，即使政府也是如此。因此，公共事務的組織和管理不得不依賴于眾多的利益相關者共享知識和資源，通過協商談判，基于互惠達成共識，取得信任建立合作，從而采取有效的集體行動。四是自主自治的合作網絡。各行為主體自行管理本領域內部事務，在此基礎上，整個社會構成一個自組織網絡。在自組織網絡中，行動者為了達成目標而相互依賴，又因為依賴而在行動者之間創造可持繼的互動關系。在這種可持繼的互動關系中，每個行動者都擁有對社會事務的否決權，行動者通過談判、磋商等手段互相博弈，以此對資源進行分配。同時，在這一過程中，規則被創設并被強化，以用來規制行動者的行為。五是治理手段的多樣化。不再以強制和壓迫為主，主要依靠民主協商、合作互助以及網絡化管理等。從本質上來說，治理就是一個以實現公共利益為目標的社會合作過程。

由上可見，民主行政并非是對新公共管理運動的全盤否定，也無意回歸傳統的官僚制模式，它承認新公共管理運動所帶來的一些積極的變化，但加入了更多的價值考量，把公民權、公民參與、公共利益等公共性內涵置于公共行政的優先地位，試圖在公共行政的價值領域實現乾坤大挪移，將經濟、效率等價值置于公平、民主等價值統攝之下，通過在公共行政領域進行更加符合現代化發展的價值創新，來引導并實現政府治理現代化。

綜上所述，公共行政現代化經歷了官僚制模式—新公共行政運動—新公共管理運動—民主行政模式的發展過程，相應地,公共行政的價值也經歷了效率至上—公共性回歸—效率張揚、公共性衰減—公共性張揚的演變過程。適應工業文明時代發展起來的，建立在政治與行政相分離和古典管理理論基礎上的現代官僚制，崇尚理性和技術，過度強調管理的價值，越來越不適應現代社會不斷發展的民主朝流，不能有效解決由于信息社會的復雜性、多樣性和差異性而造成的各種社會沖突和社會風險。新公共行政運動批判官僚制熱衷于等級命令而忽略公民權利，倡導公平行政與民主行政，希望通過對公共性價值的弘揚重振公共行政的活力，但由于缺乏概念上的連貫性，沒有明確限定的憲法基礎很快沉寂下去。新公共管理運動用市場機制和私營企業的管理方法和技術再造政府，在改進政府的運作效率，提高政府的服務能力，創新政府與公民的關系、超越官僚制上確實成績顯著，但它并沒有跨越效率主義的藩籬，其實質不過是新瓶裝舊酒。信息革命在推動社會現代化發展的同時也在不斷促進人的現代化，公民權利、公民組織、公民參與日益興盛，特別是社會分化和貧富懸殊的擴大化把社會引入風險狀態的時候，人們對公共行政的公共性價值達到了前所未有的重視程度，只有通過重新構建國家與社會、政府與公民的互動與合作關系，樹立公平行政與民主行政的理念，才能克服由于社會轉型所造成的不可治理性。當人類社會進入了現代化發展的新階段時，公共行政的現代化必須沿著民主行政的方向推進，這個過程必然伴隨著公共性價值的回歸和日益凸顯。

［1］［英］戴維·H·羅森布魯姆，羅伯特·S·克拉夫丘克.公共行政學：管理、政治和法律的途徑［M］.北京：中國人民大學出版社，2000：18.

［2］［希］亞里士多德.吳壽彭譯.政治學［M］.北京：商務印書館，1965：48.

［3］張康之.論“公共性”及其在公共行政中的實現［J］.東南學術，2005（1）：52-53.

［4］［美］喬治·弗雷德里克森著.張成福，劉霞等譯.公共行政的精神［M］.北京：中國人民大學出版社，2003：106.

［5］［美］全鐘燮.公共行政的社會建構：解釋與批判［M］.北京：北京大學出版社，2008.

［6］［美］文森特·奧斯特羅姆.《美國公共行政的思想危機》［M］.上海：上海三聯出版社，1999：169.

［7］［美］羅伯特·B·丹哈特，珍妮特·V·丹哈特. 新公共服務：服務而非掌舵.中國行政管理［J］，2002（10）：42-44

［8］［美］蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式［M］.北京：中國人民大學出版社，2001：80-85.

［9］［美］約翰·克菜頓·托馬斯.公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略［M］.北京：中國人民大學出版社，2005：譯者前言，5.

（責任編輯：潘維永）

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1007-9106（2017）12-0057-06

王秋敏（1972—）女，甘肅政法學院副教授，從事行政改革與行政發展研究。