關于水利部所屬各級事業單位投資企業風險防控的若干思考

李 暉，尤慶國

(1.神華銷售集團有限公司，北京 100011；2.水利部發展研究中心，北京 100038)

關于水利部所屬各級事業單位投資企業風險防控的若干思考

李 暉1，尤慶國2

(1.神華銷售集團有限公司，北京 100011；2.水利部發展研究中心，北京 100038)

在識別水利部所屬各級事業單位投資企業面臨主要風險的基礎上，提出了企業風險防控工作的總體思路，從內部控制、外部監督管理兩個層面構建了水利部所屬各級事業單位投資企業風險防控制度框架，并提出了加強企業風險防控工作的相關建議。

水利部所屬各級事業單位投資企業；風險防控；內部控制；外部監督管理

長期以來，水利部所屬各級事業單位投資企業(以下簡稱中央水利企業)在支持事業單位運轉、提供產品和服務等方面發揮了重要作用，為推進水利事業改革與發展做出了重要貢獻。當前，中央水利企業共有近700戶，從業人員5萬余人，資產總額近 1 500 億元，營業總收入近450億元，涉及水力發電、水利勘測設計和土木工程建筑等多個國民經濟行業。

近年來，按照水利部的統一部署，部屬事業單位不斷加強對中央水利企業的監督管理力度，在完善監督管理體系、加快清理整合、開展績效評價考核等方面取得了明顯成效。但是在經濟發展進入新常態、國有企業改革不斷深化的形勢下，中央水利企業的風險管理意識不強、風險管理體系不健全，難以有效防范和控制風險，制約了企業的可持續發展。為了提高經營管理水平，完善企業監督管理體系，保障國有資產保值增值，中央水利企業風險防控工作亟待加強。

1 中央水利企業的風險識別

1.1 企業面臨的主要風險

總體來看，中央水利企業面臨著政策、市場等方面的外部風險和戰略、運營、財務、法律等方面的內部風險。

a.外部風險。中央水利企業的行業依賴性較強，水、電產品定價的決定權在政府價格主管部門，財政補貼等政策直接影響企業的利潤水平。具有長期高額投資特征的水力發電和供水項目投資面臨較大的政策風險。

中央水利企業的市場風險較高，近年來隨著水利投資增速的下降，勘測設計和施工企業面臨著很大的市場競爭壓力，而供水、水力發電和維修養護企業具有一定的區域壟斷性，市場競爭壓力相對較小。

b.內部風險。很多中央水利企業受制于人才短缺、設備陳舊、資金積累少，欠缺自主創新能力，運行機制不夠靈活，企業運營風險較大。特別是綜合事業局等單位所屬企業級次多、數量大，增加了經營決策、組織管理、內控監督的難度。

隨著我國產業結構調整的持續推進，部分中央水利企業的房地產、煤炭、機電制造等非主業投資盈利能力變差，存在較大的財務風險，而且資金不足影響企業信用乃至國有資產保值增值。

1.2 企業的關鍵風險點

當前，中央水利企業存在法人治理結構與激勵約束機制不健全、內部控制制度與財務管理制度不完善等問題[1]。這些問題與企業監督管理體制不健全、能力不足有著很大關聯，深層次原因在于以產權為紐帶的事企關系尚未建立，出資人職責履行不到位，事業單位財務監督管理缺位。

1.2.1 內部控制方面

a.法人治理結構不完善。根據規范黨政領導干部在企業兼職(任職)的規定，事業單位只能委派非領導職務的一般工作人員擔任中央水利企業董事和監事，而他們缺乏所需的工作經驗和經營管理能力；長江水利委員會等部分單位設立了企業監督管理委員會，但是又存在多層審議現象，對企業有關事項的推進效率難免有所影響。

b.對外投資決策不科學。黃河水利委員會等部分單位所屬企業的法人治理結構不夠健全，加之企業沒有嚴格執行民主決策制度，造成對外投資的決策程序不盡合理。有些中央水利企業貿然開展了很多與所處行業關系不大的非主業投資，投資效益存在很大的不確定性。

c.資金財務管理不到位。很多中央水利企業資金周轉壓力較大，不得不開展籌資活動，產生了一定的債務風險。而且，很多中央水利企業財務管理人員配備不齊全，內部控制制度建設不完善、執行不到位，容易產生財務監督管理的漏洞。

d.產權轉讓過程不規范。由于內部人員控制、外部利益輸送等多種原因，中央水利企業可能存在應公開掛牌轉讓但協議轉讓、產權轉讓價格過低等很多不規范的產權轉讓行為，由此產生了國有資產流失風險。

1.2.2 外部監督管理方面

a.監督管理難度大。中央水利企業數量過多且小而散，層級多、鏈條長，造成了事業單位監督管理難度較大。由于事業單位分類改革尚未完全到位、經費缺口難以彌補、人員安置與資產清算較困難等原因，中央水利企業投資清理整合進展緩慢。截至2016年底，部屬各單位累計清理整合85戶企業，僅完成清理整合方案計劃數的43%。

b.監督管理責任落實不到位。部分事業單位及其下屬事業單位監督管理責任劃分不清，甚至在出現問題后相互推卸責任，由此造成中央水利企業監督管理工作存在漏洞。

2 中央水利企業風險防控的路徑

2.1 風險防控工作的總體思路

根據《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》《國務院辦公廳關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》和《水利部關于加強事業單位投資企業監督管理的意見》《水利部辦公廳關于進一步加強事業單位對所投資企業監督管理的通知》等有關文件的精神，中央水利企業應以風險防控制度建設為切入點，建立健全基于內部控制的風險管理體系，從而做到切實有效地防范和控制各種風險，為加強中央水利經營性國有資產監督管理、促進國有資產保值增值提供有力支撐。

2.2 風險防控制度建設的基本框架

中央水利企業應按“全覆蓋、差異化、規范化、審慎性”的原則構建風險防控制度框架，具體可分為企業自身的內部控制和事業單位的外部監督管理兩個層面。

a.內部控制。中央水利企業應當在完善法人治理結構的基礎上，在戰略規劃、重大事項民主決策、經營管理、財務管理及內部審計等方面建立和完善內部控制制度，做到組織體系完備、戰略規劃科學、運營管理規范。

按照企業內部控制規范的要求，中央水利企業應在開展風險評估的基礎上，制定涵蓋業務流程各個環節的全流程控制措施，并制定內部控制監督制度。

b.外部監督管理。事業單位應當推進中央水利企業清理整合工作、明確企業監督管理責任，在財務監督管理、新辦企業、產權轉讓、企業改制、清產核資等重點環節加強監督管理工作。

按照有關規定，嚴格落實參與企業重大決策、選擇管理者和收取投資收益等權利與責任，督促中央水利企業落實重大事項民主決策和建立“三重一大”報告制度，開展企業績效評價考核，督促開展企業內部審計并加強第三方審計工作。

3 中央水利企業風險防控制度框架

3.1 內部控制制度

3.1.1 完善法人治理結構

應根據國家有關法律法規和企業章程，建立規范的公司治理結構和議事規則，按照“董事會-經理層-監事會”的結構進行組織體系建設，明確決策、執行、監督等方面的職責權限，形成科學有效的職責分工和制衡機制。

針對法人治理結構不盡完善的問題，中央水利企業重點要強化董事會規范運作和對經理層的監督。同時，還要加強內設監事會建設，提高專職監事比例，增強監事會的獨立性和權威性。

3.1.2 建立戰略規劃制度

應在董事會設立戰略發展委員會，落實戰略規劃部門，并制定發展戰略與規劃，明確今后的發展方向以及擬采取的對策措施。

中央水利企業應制定符合自身特點的發展策略，其中勘測設計和施工企業應當加快轉型提升，走專業化與多元化相結合的發展道路[2-3]；綜合性企業應當調整產業結構，著力增強市場競爭力。

3.1.3 完善投資決策制度

應加強投資計劃管理與項目前期論證、嚴格項目審批程序，提高投資效率和科學決策水平，并且對所有對外投資項目進行生命周期全過程實施管理。

中央水利企業所有對外投資事項均應當經過總經理辦公會審議，編制可行性分析報告并組織專家進行評估論證，再報董事會研究審核，按規定向上級主管部門履行審批或報備程序。

3.1.4 健全財務管理制度

a.完善財務會計制度。應嚴格執行國家會計準則，加強會計基礎工作，并將資產負債率、應收賬款回收率等指標納入績效考核體系，密切關注現金流狀況。還應建立財產日常管理和定期清查制度，實施全面預算管理[4]。

b.規范資金使用程序。應制定資金管控、融資、授信等管理辦法，對有關事項做出明確規定。針對大額資金使用事項，執行“三重一大”決策和報告制度，實行對外擔保還要認真進行風險評估。

c.加強企業內部審計。應當加強內部審計工作，對企業的組織控制、風險、治理、經營和財務活動進行常態化的檢查和評價，并對內部控制的有效性進行監督檢查。

3.1.5 健全產權轉讓制度

a.依法進行決策。中央水利企業產權轉讓應當按照企業章程和內部管理制度進行決策，根據發展戰略做好產權轉讓的可行性研究和方案論證，并形成書面決議。

b.加強評估管理。根據《企業國有資產交易監督管理辦法》等相關法律法規和規章，經批準實施的中央水利企業國有產權有償轉讓事項，應當進行資產評估和備案管理。

c.規范進場交易。中央水利企業應當在依法設立的產權交易場所公開進行產權轉讓，轉讓價格應當以經備案的資產評估價值作為參考依據。符合有關規定的，可采取協議方式轉讓產權。

3.1.6 建立激勵約束機制

a.建立廉潔風險防控體系。應編制廉潔風險防控手冊，圍繞決策、執行、管理全過程，突出工程建設、物資采購、境外項目等重要領域和財務管理、產權交易、資本運營、招投標等關鍵環節，細化每個關鍵點的流程控制和監督管理責任[5]。

b.形成個人利益掛鉤機制。可嘗試把廉潔風險防控工作融入考核分配體系，建立人員利益掛鉤機制，將一定比例的績效年薪作為企業負責人廉潔風險保證金延期兌現。

3.2 外部監督管理制度

3.2.1 加快推進企業清理整合

事業單位應當嚴格控制投資新辦企業，加大對現有中央水利企業的清理整合工作力度，有效壓縮管理層級、提高管理效率，降低管理層級過長可能產生的管理失控風險。

事業單位應當加大與履行職責關系不大的“非主業投資”清理力度，業務相同或者處于同一產業鏈的企業，應橫向或縱向合并；規模小、業務量少的企業，應撤銷或并入其他企業；連年虧損且扭虧無望，產品、技術落后的企業，應破產或重整[6]。

3.2.2 建立以資本為紐帶的監督管理體制

理順事業單位與中央水利企業的產權關系，充分發揮股東會、董事會、監事會的各項職能，以資本為紐帶、以現代企業制度為手段積極參與企業治理，建立起產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學、運轉靈活、有效制衡的公司法人治理結構。

事業單位作為出資人派出董事、監事參與中央水利企業的重大決策和管理，其上級單位可根據工作需要，向大中型企業委派或推薦董事、監事。法人治理結構較為規范的中央水利企業可嘗試從水利行業相關專家學者、退休領導干部中遴選外部董事，大股東為同一事業單位的中央水利企業也可嘗試互派董事、監事。

3.2.3 加強“三重一大”事項管理

事業單位應當督促中央水利企業執行“三重一大”決策和報告制度。事業單位可以結合企業規模及其業務特點，分類制定“三重一大”事項的具體標準，如綜合性企業對外投資 2 000 萬元以上可明確為重大項目，以提高投資決策效率。對于內部控制制度建設較弱的企業，改制重組、資產處置、資產評估等重大事項可以由企業申報、事業單位審批。

3.2.4 健全資金財務監督管理制度

a.加強資金集中管理。事業單位可以在開展先期試點的基礎上，全面推行財務集中核算、資金集中管理、網絡系統集中辦公等管理制度，加強對中央水利企業的財務監督管理及指導。

b.全面加強財務監督管理。事業單位應當加強中央水利企業賬戶開設、賬簿設立、會計核算、資產管理等財務基礎工作的監督管理，對企業擔保、借貸等重要財務事項采取監控措施，定期匯總審核和分析企業財務會計決算報表、財務月報。事業單位的上級單位可根據工作需要，向大中型中央水利企業委派或推薦總會計師或財務總監。對于內部控制制度建設較弱的企業，事業單位應當向企業委派財務負責人或者會計人員，或者直接由事業單位財務會計人員代為管理。

c.開展第三方審計。在開展中央水利企業內部審計的同時加強第三方審計，由事業單位委托會計師事務所等獨立的中介機構，加大對企業負責人履行經濟責任情況的審計力度。

3.2.5 完善產權轉讓管理制度

a.嚴格產權轉讓審批。對于中央水利企業國有產權有償轉讓事項，事業單位要嚴格按照資產管理審批權限履行審核審批程序，審核重點是資產評估報告和規范進場交易。

b.開展產權轉讓專項審計。國有資產產權轉讓事項經批準后，應當由事業單位委托會計師事務所進行專項審計。

3.2.6 建立廉政風險防控制度

a.開展企業監督管理督查。事業單位應當采取實地調研、財務狀況跟蹤分析、企業負責人經濟責任審計等多種方式，進一步強化對中央水利企業履行出資人職責情況的監督檢查，強化企業對其子企業的審計監督。

b.建立國有資產管理責任追究制度。事業單位主要負責人對中央水利企業監督管理負主要責任，對企業的各級子企業及所屬事業單位投資企業管理工作負監督管理領導責任，國有資產監督管理及相關部門和人員按崗位和職責分工負責。事業單位或中央水利企業委派的股東代表、董事、監事及高級管理人員，依法并按照與委派單位簽訂的責任書承擔履職責任。

4 相關建議

4.1 推進國有資產監督管理職能轉變

進一步推進事企分開、理清理順事企關系，準確把握事業單位依法履行出資人職責的定位，科學界定國有資產出資人監督管理的邊界，建立監督管理權力清單和責任清單，實現以管企業為主向以管資本為主的轉變。按照完善現代企業制度的要求，推進中央水利企業股權多元化和市場化改革，適時將具有相應條件的中央水利企業建設成為國有資本運營平臺，促進事企之間建立以資本為紐帶的產權關系。

4.2 調整優化國有資本布局結構

根據《關于深化國有企業改革的指導意見》“清理退出一批、重組整合一批、創新發展一批國有企業”的精神，推動中央水利企業資源整合、轉型升級。在落實新時期治水方針、實施最嚴格水資源管理制度的新形勢下，一方面，要結合事業單位分類改革，持續推進中央水利企業清理整合工作；另一方面，要將有限的資金、資源調整到合同節水、水權交易等領域，實現中央水利經營性資產結構的優化。

4.3 健全企業績效評價考核體系

根據中國共產黨十八屆三中全會對深化國有企業改革提出“準確界定不同國有企業功能”的新要求，建議按照國資委、財政部《關于完善中央企業功能分類考核的實施方案》，充分考慮企業規模、發展程度和承擔社會職能等因素，對中央水利企業進行分類考核評價。此外，還可以將風險防控作為管理定性考核指標納入中央水利企業負責人經營業績考核中。

4.4 建立對外投資的后評價機制

事業單位應當建立對外投資后評價機制，以 3～5年為周期，邀請具有較強企業監督管理研究基礎和豐富績效評價工作經驗的第三方機構，開展事業單位對外投資后評價，主要包括中央水利企業經營管理、內部控制制度建設和事業單位外部監督管理能力建設等情況，從而全面評價事業單位對外投資的效果，并提出進一步加強中央水利企業監督管理的建議，為保障國有資產保值增值奠定基礎。

[1] 黃江濤.國有大中型水利企業內部控制問題研究[J].中國水利，2005(16)：18-21.

[2] 林巧娟.水利勘測設計企業經營管理存在的風險及對策[J].吉林水利，2014(8):60-62.

[3] 孫宗海、董彬.水利施工企業經營風險防控研究[J].水利建設與管理，2013(9):50-52.

[4] 田麗.水利建設企業財務風險防范研究[J].中國集體經濟，2015(21)：140-141.

[5] 朱健.淺談水利水電施工企業的項目風險管理[J].技術與市場，2013(12)：205-206.

[6] 水利部發展研究中心.對外投資管理制度研究:推進事業單位投資企業清理整合工作框架研究[R].北京：水利部發展研究中心，2014.

李暉(1979—)，女，博士，主要從事公司法律事務管理工作。E-mail：youqguo@126.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.06.006

F426

A

1003-9511(2017)06-0029-04

2017-07-20 編輯：胡新宇)