國地稅合作實踐探索與理論思考

◆張 銳

國地稅合作實踐探索與理論思考

◆張 銳

中共中央全面深化改革領導小組通過的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，將國地稅合作推向了前所未有的高度，隨著營改增等稅制改革的進一步推進，國地稅合作的科學性和重要性日益凸顯。文章從青島市國地稅合作實踐出發，分析了國地稅合作的現狀及開展深層合作的制約因素，并提出了國地稅深度合作的對策。

國地稅合作；征管體制；合作規范

推進國地稅合作是一項事關經濟發展、稅收現代化、納稅人權益等多方面的長期的系統工程。自1994年國稅、地稅機構分設以來，為倡導和推動國地稅合作，國家稅務總局在不同時期出臺了多個指導性文件，特別是2015年6月以后相繼推出了《國家稅務局和地方稅務局合作工作規范》（以下簡稱《合作規范》）1.0版、2.0版和3.0版，通過頂層設計、統籌謀劃、統一規范，有序地推進了國地稅合作的進程，不斷取得新的成效。中共中央全面深化改革領導小組《深化國稅、地稅征管體制改革方案》（以下簡稱《改革方案》），提出到2020年建成與國家治理體系和治理能力現代化相匹配的現代稅收征管體制，進一步將稅收征管體制改革上升到國家治理現代化的戰略高度來加以實施。

一、青島市國地稅合作的實踐探索

青島市國地稅合作由來已久，自2004年起，就在稅收征管、納稅服務、信息共享、信用管理等多個領域進行合作，迄今為止，已建立起以信息共享為基礎，優化納稅服務、提高征管效能和規范稅收執法為重點的國地稅合作常態化機制，在43項具體業務方面進行實質性合作，并取得了顯著成效，實現了1+1＞2的積極效應。特別是《合作規范》1.0版試行以來，青島市國稅局、地稅局協同貫徹落實，取得了較好效果，并得到總局和青島市委、市政府主要領導多次表揚性批示，同時，也在總局績效考核中獲得了優秀等級。

（一）《合作規范》與《改革方案》融合實施，同步推進

《改革方案》明確了深化國稅、地稅征管體制改革6方面31類的改革事項，而總局據此制定的96條具體措施中有30多條都需要國稅局與地稅局協同完成；《合作規范》2.0版44個合作事項中，有20多個事項都在總局的96條措施中專門提及；《合作規范》3.0版，保留了2.0版全部44個合作事項，并重點修訂了其中13個合作事項，同時，新增了7個合作事項，合作事項總數為51個，這表明《改革方案》與《合作規范》具有很高的契合度。

為此，青島市政府專門成立領導小組，分管副市長任市深化國稅、地稅征管體制改革領導小組組長，市財政局、法院、公安局等30家職能部門的分管領導為領導小組成員。在此基礎上，領導小組召開了落實《改革方案》和《合作規范》的專題會議，全面解讀工作要求，進一步凝聚了改革共識。其后，青島市國稅局和地稅局聯合成立了具體工作推進領導小組，分別對國、地稅征管體制改革具體措施以及合作事項進行逐項研究，并制定了落實方案。

（二）聯合辦稅，統籌推進

“服務深度融合”部分的17個合作事項可分為辦稅服務、宣傳咨詢和權益維護3大類。其中，對于辦稅服務的8個合作事項，從大廳辦稅、網上辦稅、移動辦稅三個層面同時發力，形成了國地稅聯合辦稅的三條業務線。

1.網絡互連，推動大廳辦稅合作

大廳辦稅5個相關合作事項的難點是國、地稅軟件如何同時運行在同一個辦稅廳。為此，青島市稅務系統應用新的技術打通了國、地稅兩家業務網絡和征管系統，讓納稅人做到“進一家門、辦兩家事”。

一是網絡直連，實現“用一根網線，訪問兩家網絡”。在保證網絡安全的基礎上，搭建網絡橋梁，雙方可分別訪問對方業務網絡，實現了數據的即時傳遞和共享。

二是系統互通，運用“同一臺機器，操作兩家系統”。在國、地稅網絡直連的基礎上，搭建了青島市國地稅合作平臺，將青島市國稅局的“綜合征管軟件”與地稅局的“大集中征管軟件”整合到同一臺計算機上，國稅局、地稅局的工作人員可以分別登錄對方的征管系統，操作辦理對方的征管業務。

三是窗口互設，做到“在一個大廳，辦理兩家業務”。通過窗口互設，歸并了業務流程。如在國稅局辦稅廳開設多個地稅服務窗口，可以同時辦理地稅的業務。

2016年，進一步打造了全面融合的辦稅服務廳。實現了“進一家門、抽一次號以及一站咨詢、一窗代開、一窗通辦、一機通用、一廳服務”的全面融合新模式。

2.CA互認，推動網上辦稅合作

網上辦稅3個相關合作事項是《合作規范》新增事項，是實施“互聯網+稅務”行動計劃的重要內容，其難點在于如何在國、地稅兩套網上辦稅體系中應用同一CA。對此，青島市稅務系統聯合解決了CA互認的技術和管理問題，同時，還推動市政府統籌市直單位共用同一CA，讓納稅人“用一個證、辦多家事”。

免費提供CA。前期，數字證書公司主要采取與聯通公司、移動公司和商業銀行合作的方式發放CA，只要納稅人滿足一定的通信套餐或銀行賬戶條件就可以免費獲得CA。后經稅務部門與數字證書公司商談，達成了無條件免費發放CA的協議，大大加快了CA在納稅人中的推廣速度。

CA互認對國地稅聯合網上辦稅的無紙化提供了可能，目前，納稅人可以使用同一數字證書在國稅網站和地稅網站辦理21項無紙化涉稅業務。

3.軟件共用，實現移動辦稅合作

移動互聯是新一代的互聯網，其發展速度遠超PC互聯。因此，青島市國稅局、地稅局在《合作規范》44個合作事項之外又創建了移動辦稅合作，讓納稅人做到“指尖一動即可輕松辦理兩家事”。

統一APP軟件。納稅人通過下載一個移動辦稅APP軟件，安裝注冊一次，即可使用國、地稅統一的移動辦稅APP中所有功能。同時，將國、地稅業務統一分布到各功能模塊中，從而方便了納稅人一體化使用。

通過國、地稅聯合提供移動辦稅服務,讓更多的納稅人得到了益處，目前已有12萬戶納稅人注冊成為基本用戶群，功能涵蓋國稅和地稅的政策資訊、咨詢服務、辦稅幫助、納稅申報、預約辦理、私人訂制、涉稅查詢、涉稅提醒、納稅學堂等九大板塊內容，不僅創建了移動辦稅平臺，而且也實現了聯合宣傳、輔導、共建熱線、為大企業提供個性化服務等功能。

（三）深度合作，攻堅克難，層層推進

1.首創與公安聯合辦案新機制

2016年3月29日，青島市國稅局、地稅局和省公安廳、市公安局聯合舉行建立稅警合作機制聯席會議暨“公安派駐國、地稅辦公室”揭牌儀式，開創了青島市“國稅+地稅+公安”深度合作的新格局，標志著青島市國稅、地稅、公安三方在聯手打擊涉稅犯罪方面實現了新突破、開啟了新征程。

2.激活信息資源的聚合效應

青島市國、地稅信息互通已由原來的按需、定期交換數據，成功地提升為目前的按照信息交換內容不設障礙、信息更新頻度完全實時、信息應用最大化共享，并在國稅數據中心建立了國、地稅統一的數據倉庫，通過復制軟件實現了國、地稅數據的實時集中，同時對集中的數據進行加工整理和融合，形成國地稅統一的業務主題模型，為國地稅聯合開展信用等級評價、注銷、納稅評估、稽查、簡化納稅人報表報送等工作提供了保障。

3.共建“互聯網+稅務黨建”平臺

雙方共同合作開發“青島稅務黨建”微信公眾平臺，拓展黨建交流信息渠道，宣傳黨的路線方針政策，及時了解社情民意。同時，加強國地稅黨建文化、廉政文化、稅務文化等基地建設，定期聯合組織干部職工到文化基地參觀學習，提升修養、提振精神。

二、國地稅深度合作的制約因素分析

（一）部分人員思想不到位

由于受管理體制、考核機制、部門利益和現實條件等因素影響，各級稅務機關對國地稅合作的必要性、重要性的認識還沒有達到高度的統一。主要表現在牽頭部門合作意識較強，配合部門合作意識較弱；利于本部門工作的合作積極性較高，其他工作合作力度不大等。究其原因除了對國地稅合作的重要意義認識不到位、主觀愿望不迫切外，還有就是缺乏大局意識。

（二）相關法律不完善

執法適度整合是建立在依法治稅層面上的，因此，合作不能突破法律邊界。然而，事實上在國地稅聯合執法方面缺乏實操性強的涉及法律風險層面的合作工作制度。由于國稅部門和地稅部門是兩個不同的執法主體，執法的側重點不一樣，管轄的稅種也不一樣，在文書和程序方面也都存在著一定的法律障礙，形式上的聯合難以實現實質意義上的便捷、高效和減負。

（三）機制和制度不完備

在實際工作中，許多的合作事項涉及兩個機構的征管流程、部門職責和工作文書的優化和整合。由于缺少健全的實操性強的合作制度或保障性制度機制，在合作中難免會產生沖突，導致執行方式松散化、工作內容碎片化。

一是基層國稅、地稅的征管機構不一致，國地稅合作運行不順暢。當前，省級國、地稅部門的設置基本對等，而地市與縣級國、地稅部門設置有較大的差異，即使設立了對等的部門，部門職責也不盡相同。此外，重點稅源企業標準不一樣，也阻礙了風險管理的合作程度。

二是國、地稅部門單一征收各自管理的稅種制度安排，造成稅款流失。如國稅局代開個人增值稅發票時，原來只征收增值稅，現在的做法是代征城市維護建設稅、教育費附加等或向地稅局反饋相關信息，但仍然沒有考慮代扣個人所得稅問題。以城市維護建設稅為例，增值稅是地稅部門征收城市維護建設稅的計稅依據，可地稅部門在納稅檢查時卻無權查證增值稅數額。

三是合作工作機制缺乏職能化的支撐和監督。雖然制定了合作方案、明確了合作項目和責任分工，但相關內容還沒有納入責任監督和績效考評機制中，因此，合作效果難以保證和衡量。

（四）信息障礙仍存在

由于國、地稅之間信息化建設程度不同，信息交換與共享平臺不一致，數據處理能力和方式以及征管軟件差異等問題的存在，一定程度上制約了雙方對彼此信息的分享和利用，進而制約了稅收業務上的深度合作。

（五）新技術應用不夠

一是國、地稅門戶網站不統一，內容更新不及時，從納稅人側考慮，針對涉及國、地稅業務事項的查詢搜索很不方便。

二是尚未形成全國統一規范的國地稅合作平臺。當前金稅三期系統中國地稅合作平臺開發和應用的事項較少，僅僅限于聯合稅務登記、共享涉稅信息等，既沒有很好地結合“互聯網+”擴展到《合作規范》中涉及的信息化支撐的事項范圍，也沒有在全國范圍內形成諸如稅收征管規范、納稅服務規范標準化的運行模式。

（六）合作領域待挖掘

受制于信息技術、制度機制、機構設置、資金人力等因素，國地稅合作的廣度、深度、力度還有待于進一步加強。主要體現在“三多三少”，即針對納稅人事項合作多，針對稅務機關內部事項少；服務層面多，執法層面少；基礎業務層面多，綜合管理層面少。如聯合稅務登記、納稅信用評價方面的合作做得好，而在涉及稽查、評估、協同制訂稅收風險管理年度合作計劃等相關環節上難以達成共識。

三、國地稅深度合作的對策

（一）發揮地方政府主導作用，創建深度合作的共治格局

推進國地稅深度合作，尤其是“深水區”觸及多方利益的合作，如聯合采集第三方信息、跨區域稅收協作等，必須爭取到地方政府的支持，并充分發揮其在合作工作中的主導作用，才能為國地稅深度合作提供必要的人財物保障。此外，積極服務當地經濟發展，以實際行動爭取地方政府優秀考評成績也是稅務系統的責任。

（二）同步推進征管體制改革，規范征管職責和機構設置

現行征管體制下，國、地稅職能界定重疊，職責分工交叉。因此，應合理劃分國、地稅征管職責,改變一個稅種兩家都管的現象。營改增后，流轉稅已基本由國稅征收，因此企業所得稅應全部由國稅征收，對其稅收收入實行中央與地方同源分成共享。同時，與之相配套的是要充分考慮國、地稅資源的合理配置，保證業務增減、機構設置要與人財物等資源配備相適應。此外，雙方的機構設置和部門職責方面也應趨同，減少差異，這樣才有利于雙方深度合作。

（三）梳理并固化合作事項制度，建立國地稅合作長效機制

梳理當前合作事項，對已經成熟的合作事項，從雙方合作配合的責任部門、合作內容、工作方法與手段、工作程序以及問題解決機制等方面予以明確，形成健全、科學、規范的合作管理制度和工作流程體系，從而建立起國地稅合作工作的長效機制。

（四）加快應用新技術，實現國地稅信息共享和增值利用

一是共建實體辦稅服務廳。運用互聯網思維，在辦稅服務廳內設立國地稅綜合服務窗口，統一名稱設置、人員管理、服務標準、設施配置和使用，通過國稅、地稅雙系統運行模式，將一人雙機、前臺一家受理、后臺分別處理以及限時辦結反饋落到實處。

二是共建電子稅務局。統一門戶網站，秉承以納稅人為中心的理念，注重客戶體驗設計，讓納稅人在同一網站、同一入口既可以辦理國稅業務也可以辦理地稅業務，共同打造標識統一、流程統一、操作統一的“電子稅務局”。同時，網站配備在線客服和智能化客服，使用推薦式搜索引擎。運用大數據思維，量化統計、分析納稅人行為習慣，做好納稅服務。并通過網上和實體辦稅服務廳線上線下、互聯互通的方式實現同城通辦。

三是依托和完善金稅三期信息管理系統，為國、地稅兩個系統之間的數據互聯互通提供技術支持，實現納稅人戶籍資料等內部信息和收集的外部信息完全共享。完善金稅三期系統中國地稅合作的模塊與功能，搭建快捷、好用的國地稅合作平臺。

四是大力實施“互聯網+服務”的行動計劃。通過共享12366資源和熱線平臺設備、共建熱線服務場所、共同培訓12366服務人員等方式，聯合開通省級12366納稅服務熱線，統一服務標準，統一咨詢解答，暢通納稅人稅務咨詢、服務投訴渠道。

（五）培養國、地稅業務復合型人才是深度合作的基礎

加強人力資源管理和儲備，培訓和培養精通國、地稅業務的復合型人才。加大國、地稅干部交流的力度，注重對中青年干部的全面鍛煉和培養，用制度來保證每年選派一定數量的稅務干部相互掛職，通過交流互動，將彼此的先進經驗融合本職工作并加以改進創新，為深化合作提供新思路、新方法，為創新合作找準關鍵點、結合點，努力成長為國、地稅業務都精通的綜合型稅務干部，為推進國地稅合作提供人才儲備。

（六）建立績效考評機制

通過對各地、各層級稅務機關合作事項進行目標考核的方式，促進和推動合作事項真正落地并規范運行。因此，必須完善績效管理體系，提高國地稅合作工作考評的分值，必要時可以考慮進行專項考評。

（責任編輯：東方源）

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2095-1280(2017)02-0020-05

張 銳，男，青島市國家稅務局副局長。