土地征收中公共利益的分析界定

文/賈廣葆

土地征收中公共利益的分析界定

文/賈廣葆

公共利益內涵范圍的界定和區分公共利益與非公共利益，是土地征收征用必須首先解決的問題，也是土地征收征用過程中的難點。

一、公共利益的含義與范圍

《土地管理法》第二條規定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。

國務院《國有土地上房屋征收與補償條例》（2011年）第二條規定，為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人給予公平補償。第八條對公共利益的范圍作了規定：“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣人民政府作出房屋征收決定：1．國防和外交的需要；2，由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；3．由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；4．由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；5．由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；6．法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。依照本條例第八條規定，確需征收房屋的各項建設活動，應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃。保障性安居工程建設、舊城區改建，應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃。”

二、公共利益的特征

公共利益最大的特征是“公共”二字，是全社會的需要，而不是個人、單位、小團體的需要。

公共利益最重要的特征是“利益”二字，全社會的利益、全社會大眾的利益、全社會中非特定的絕大多數人的利益，均屬于公共利益的范疇。

公共利益最關鍵的特征是“公益性”，是全民享有的屬于公共事業的公益性項目，而不是商業性、經營性、創利性、贏利性項目。

三、公共利益界定的條件

縮小征收征用土地范圍，不擴大公共利益范圍，既是順應時代發展的改革方向，也是社會經濟發展的必然要求。2016年11月27日《中共中央、國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》指出：“完善土地、房屋等財產征收征用法律制度，合理界定征收征用適用的公共利益范圍，不將公共利益擴大化。給予被征收征用者公平合理補償。” 依據現有的法律法規制度，對公共利益的界定需把握以下五點：

一是公共利益的準確界定，必須以法律法規、中央頂層設計為主要依據，任何部門性、地方性規章以及市、縣地方人民政府等確定的公共利益范圍內容，必須以法律法規、中央政策為準；

二是公共利益的范圍，必須充分體現“公共”和全民享有，不能具有開發經營性、商業營利性、創收贏利性；

三是公共利益的內容，不能因社會經濟的發展、城市市政基礎設施多元化投資主體、公益性項目股份化或引入PPP等兼具公益性、公共性和經營性、營利性等的因素變化，而放棄公共利益；

四是公共利益不能以用破壞代替平衡、犧牲被征收征用單位和個人利益為代價，征收征用土地、房屋涉及公共利益的，必須征收征用目的正當、征收征用審批正確、征收征用程序規范、足額補償到位，不將公共利益擴大化，要給予被征收征用者公平合理補償；

五是對于公共利益的確立、征收征用的程序、補償標準等內容，被征收征用的單位和個人，尤其是征收征用農村集體土地、房屋的集體經濟組織和農民，要有廣泛的知情權以及一定的參與權。

四、公共利益的深層次思考

長期以來，我國對“公共利益”并沒有明確界定，而隨著社會經濟的發展，公共利益、非公共利益的內涵和外延也在不斷變化，土地征收征用中的公共利益引發了眾多思考。

提出公共利益是為了什么？提出公共利益的目的，是為了進一步規范、完善土地及房屋的征收征用制度，確保國家和全民享有的公用事業、公益性項目建設的順利實施，保障被征收征用者得到公平合理的補償。而長期以來，我國對公共利益沒有明確的界定，土地審批制度缺乏對土地征收征用的用途和目的進行規范嚴格審核的程序，從而導致征收征用公共利益范圍過寬過大，大量的征收征用土地行為涉及經營性、營利性或公共利益與非公共利益互相混淆的項目。政府行政機關自由裁量空間大，自由隨意，少數地方借“公共利益的需要”之名，行強制征收征用土地、房屋之實。這就需要在立法中正面回答提出公共利益究竟為了什么，避免出現原則條文、含糊不清、操作困難而使得保護優先征收合理公平的立法宗旨難以成立。

公共利益是什么？《物權法》、《土地管理法》等法律法規只是原則規定國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地、房屋實行征收征用并給予補償，對公共利益的范圍、內容、用途、目的等沒有明確界定，從而導致征地范圍過寬，大量征地行為以經營為目的。這就需要在國家利益的基礎上，準確考量公共利益的法律定義，全面考慮土地、房屋尤其是非公有土地、房屋產權保護因素，縮小征地范圍，不將公共利益擴大化，突出強化土地征收征用的審批權限、程序、方法及補償標準。

公共利益怎么界定？一般來講，凡涉及社會中非特定的絕大多數人的利益，都應當屬于公共利益的范疇，全社會全民共同享有的公用設施也屬于公共利益的范圍。然而，現實中的公共利益與非公共利益相互交織，復雜難辨，比如：地鐵、輕軌、高鐵、高速公路、城市公共交通線路等公益項目引入PPP社會資本，實行股份化或混合所有制經營；城市用水、用電、新能源、網絡通信、地下管廊等市政基礎公用設施投資主體多元化；城市舊區、棚戶區、低洼區等改造，除了回遷房、保障性住房以外，還有相當一部分用于商品房開發。這些都不可避免地兼具公益性和營利性、公共利益和非公共利益。可見，隨著社會經濟的發展，公共利益的內涵也會因不同的利益主體、利益層次、時期、地區而有所不同，出現新的公益性項目或一些公益性項目變成營利性項目。這就需要建立公共利益與非公共利益的標準，尤其要建立一套規范的、嚴格的公共利益認定程序，引入公眾聽證機制，修改和完善“征地目錄”，綜合運用“目錄列舉”、“程序認定”、“公眾聽證”三種方法明確界定“公共利益”范圍。

公共利益怎么用？用好用準用齊公共利益，是土地征收征用工作中的重點，也是土地征收征用順利實施的關鍵。在土地征收征用工作中，要重點掌握以下幾點：

1．國土資源部2001年頒布的《劃撥用地目錄》中列舉了十九類公共利益用地，國務院2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條列舉了公共利益五種情形。

2．公共利益不能是經營性的、開發性的、贏利性的。

3．對于同一區域、同一地塊征收既有公益性項目、也有經營性項目的，要分別處置、區別對待，確定為經營性項目、商品房開發的，要引入招拍掛方式進行土地流轉，分別按國有土地、集體土地的審批程序、條件、手續辦理，最大限度地體現經營性土地征收的經濟價值。

4．在國家層面的“征地目錄”、“用地目錄”的基礎上，各地針對具體情況和社會經濟發展變化，因地制宜地對公共利益“征地目錄”進行進一步的說明和補充，并制定切實可行的相關制約性條款，確保為公共利益順利實施征收征用土地。

5．縮小征收土地補償與土地流轉收益之間的差距。征地補償公平合理和補償到位，是確保為公共利益征地的基礎，對于同一區域的兩塊地或相鄰的兩塊地，若一塊地因公共利益需要而被征收，另一塊地未被征收而進行出租、轉讓或作價入股等土地流轉，兩者的補償方式、標準往往會出現較大差異，前一塊地補償收益可能少于后一塊地的流轉收益，這種狀況不僅會造成被征地集體經濟組織和農民個人心理的不平衡，而且會大大增加了征地的難度。在利益分配政策制度上，要創新改革土地征收補償與土地流轉補償之間的利益再分配，建立公平合理的利益二次分配機制，即土地流轉收益對于征地的支持和補助機制，對土地激發的經濟價值和土地增值收益進行二次再分配，縮小征地補償和土地流轉收益之間的差距，保障被征地集體經濟組織和農民收益。

（作者單位：大連市房地產經濟學學會）