上海市大型居住社區精細化治理機制研究

文 /孫榮 湯金金

上海市大型居住社區精細化治理機制研究

文 /孫榮 湯金金

隨著城市化的快速發展，城市社會治理不斷面臨新的挑戰。對此，黨的十八屆五中全會提出，要加強和創新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共享的社會治理格局。近年來，隨著城市更新速度的加快，在我國的一些大城市、特大城市的城市邊緣或城郊接合部出現了一批以保障性住房為主的大型居住社區，隨之而來的大型居住社區的治理問題逐漸凸顯。為了防止大型居住社區淪為城市的“貧民窟”，需要具體分析各個大型居住社區的特點，因地制宜進行分類治理。在大型居住社區的治理方面，上海市作出了一些有益探索，提出了“鎮管社區”的管理模式。具體而言，上海市大型居住社區的治理需要在梳理上海市大型居住社區的特點及當前社區治理概況的基礎上，分析上海市大型居住社區“鎮管社區”管理模式的運行現狀，進而從體制機制層面系統提出解決上海市大型居住社區治理問題的思路和策略。

一、大型居住社區的特點與治理難題

（一）大型居住社區的特點

隨著城鎮化進程的加快，城市政府開始置換城市用地，將市中心的住宅用地轉變為商業用地賺取級差地租，并在城市郊區興建大體量的住宅區，將動遷居民和原址村民安置在城市郊區的大社區，由此形成了大型居住社區。大型居住社區作為城市發展的新興產物，具有如下特點：

1.位于城市郊區，規模較大。大型居住社區是政府主導下新規劃建設的居住社區，多選址于中心城外圍（外環之外），基本分布于郊區新城、新市鎮鎮區或毗鄰新市鎮鎮區，規劃人口規模在4萬至20萬人左右，相當于一個小城市，單個社區占地面積大，容積率較小。由于地理位置較偏，周圍的配套設施尚不完善，交通不便，在擴大居民居住空間的同時，也造成了生活的不便。

2.居民來源復雜，老弱群體所占比例較大。大型居住社區的住房以中低價商品房和動遷安置房為主，居民除了原址村民外，還有動遷居民和外地來滬工作人口。動遷居民大多是長久在市區生活的，通過拆遷搖號搬入新社區的，原住地的便利和新社區的不便形成極大反差，極易引發這部分居民的不滿；外地來滬工作人口因為忙于工作，沒有時間、精力和熱情參與社區事務；而原址村民則面臨從“村”到“居”的轉變，在生活習慣等方面需要一個適應的過程，再加上其知識結構和學歷層次較低，參與社區事務將面臨能力不足的問題。這些因素在造成大型居住社區中居民異質性和陌生性的特點的同時，也加劇了居民自治工作的難度。此外，由于交通、教育、醫療等基礎設施的不健全，造成居民的生活不便，部分居民在市區工作，每天從郊區到市區的通勤時間過長會帶來不便，有條件的會選擇搬回市區居住，而將自己在郊區的房子空置、出租或留給家中的老年人居住，這導致大型居住社區中的青壯年人口流失，現有居民呈現出老年人多、弱勢群體多的特點，不利于社區的長期發展。

3.居委會工作人員多為上級指派，缺乏堅實的群眾基礎。當前，在大型居住社區的居民入住之前需要成立社區居委會，與居民入住進行對接，因而第一屆居委會無法實現自我選舉，通常由社區所在鎮、街道政府進行委派。這類居委會的特點是權威性強，但親和力弱，和居民的關系容易被誤解為是上對下的領導關系,因而在進行社區動員時可能存在號召力不強的問題。

（二）“鎮管社區”模式及其存在的問題

針對大型居住社區的特點，上海市形成了“鎮管社區”的管理模式，即在鎮的行政框架下，對鎮域城鎮化社區采用與管理農村社區有差別的政策與行政手段，實施符合城市化管理與服務實際的行政管理方式，參照城區街居制社區管理方式，在鎮域范圍內設置若干個“社區”，通過“社區”直接或間接管理鎮域范圍內的社會事務，為屬地居民（包括市民、農民、流動人口）有效提供公共服務的一種基層社會管理體制。“鎮管社區”模式通過體制創新，獲得了一些制度紅利，取得了一定的治理成效。隨著大型居住社區治理過程中新問題的不斷出現，迫切需要不斷完善“鎮管社區”的管理模式，充實和創新鎮管社區的管理方式。在實踐中，一些地方摸索出鎮管社區社會治理的新模式，通過設置“中間治理層”，提高服務和管理的靈敏度，為大型居住社區的治理積累了經驗。

在“鎮管社區”的管理框架下，大型居住社區的治理還存在著一些問題，主要集中在：1.大型居住社區管理體系和機制尚不健全，在管理制度和標準規范等方面需不斷細化、充實；2.管理思維需進一步扭轉，特別是政府，要進一步轉變管理理念；3.財政體制不完善與財政資金短缺問題，大型居住社區的建設和管理需要大量資金支持，而現有的大型居住社區的財政保障體制存在缺乏可持續性、事權與財權劃分需進一步明晰等問題，需要繼續完善相關財政保障體制。

二、大型居住社區治理的思路

(一)轉變政府職能，構建“強政府，大社會”的大型居住社區治理格局

以往政府包辦社會管理和服務的模式已不能適應社會發展的要求，尤其對于大型居住社區來說，其人口規模大、需求類型復雜，而“鎮管社區”模式下社區管理力量薄弱，不可能滿足大型居住社區居民方方面面的需求，因此需要轉變政府職能，建設平臺型和服務型政府，通過制定相關制度機制，以規范性的方式鼓勵和吸引社會力量參與大型居住社區的治理工作。對于可以通過居民自治和社會共治解決的社區事務，政府要創造條件，放權給社會力量，而對于涉及公共利益的事務，完全依靠居民自治容易形成“公共池塘”問題，造成居民搭便車的行為，此時政府要發揮其“守門人”的作用。因此，在大型居住社區的管理中，需要政府“放管結合”，構建“強政府，大社會”的管理格局。

在我國，大型居住社區已有的管理經驗很少，而問題又廣泛存在，這對政府的管理能力提出了挑戰。政府部門在探索大型居住社區管理方式的同時要加強區域合作，以開放的態度、創新的思維破解“大居”管理難題。重點要發揮社會的力量，“智慧在民間”，通過購買機制等機制和制度方式，架起政府和社會溝通合作的橋梁。

1.研究拓展政府購買服務的范圍和內容，完善政府購買服務制度機制。政府購買服務方式是當前吸引社會力量參與社會治理的重要方式，通過研究制定政府購買服務的范圍，明確政府購買服務的負面清單和正面清單，充分發揮政府和社會力量的優勢，優化資源組合，從而實現經濟效益和社會效益的最大化。就大型居住社區的治理而言，需要明確政府購買服務的具體內容，適合由社會組織提供的服務就由社會組織提供，同時政府要扮演好培育者、資源整合者和協調者的角色，明確政府在多元治理中“掌舵而不劃槳”的角色。采取適當措施，培育和促進本地區社會組織的發展，重視社會組織的能力建設，探索建立政府與社會組織的合作伙伴關系。

2.政府與社會資本合作，提升公共服務的供給質量。實施政府與社會資本合作的“PPP模式”，能激發企業等市場主體的投資熱情和活力，緩解政府的財政壓力，并能有效促進公共服務和基礎設施建設的“提質增量”，有利于探索并形成政企合作的制度機制，規范政企合作行為，構建政企合作的新局面。大型居住社區的治理應在借鑒已有PPP運作形式的基礎上，探索“在地化”的PPP運作新形式和新內容，以PPP機制創新為契機，重新整合本地資源優勢，扶持發展一批居民亟需的、吸納就業能力強的企業或機構，特別是第三產業的企業，以滿足居民日常生活需求，同時增強大型居住社區居民的“在地就業率”，縮短通勤時間，并繁榮區域經濟，最終實現企業、居民和政府的多元共贏發展。

（二）調整管理思路，建立全過程的整體管理機制

大型居住社區體量較大，人口來源復雜，且因其保障性住房的定位而匯聚弱勢群體，管理難度較大。對大型居住社區的管理，不能延續傳統的事后管理的思想和策略，而應提早規劃，根據社區入住人口的特點進行有針對性的、以需求為導向的規劃，使建筑設計規劃實現由“小區規劃”向“社區規劃”的轉變。

此外，還應建立全過程的管理機制，針對居民入住前、入住中和入住后三個階段制定系統性的管理機制和策略，并在實踐中不斷完善，最終形成大型居住社區治理的全過程、彈性化管理規范或標準，指導市域范圍內大型居住社區的管理工作。

具體來說，要延長管理服務前端，以居民為本位統籌配套設施的建設和引入。在居民入住前，乃至在大型居住社區進行規劃時就要考慮居民入住后其日常生活所涉及的就業、交通、教育、醫療、養老、娛樂休閑等模塊的配套建設和資源整合問題，并提前進行協調，使配套設施的建設和大型居住社區的建設同步，確保居民入住時，社區生活各要素完備，以此吸引居民入住的積極性，提高社區的入住率，并以此吸引商家入駐，形成一定的商業競爭，從而提高社區公共服務的質量和數量，為社區運作營造的良性氛圍。

此外，為了建立全過程的服務管理機制，提高社區服務質量和居民的滿意度，在居民入住前，部分服務工作可以提前啟動。如天津市出臺的政策提出，新建居民住宅小區要落實“三個提前”：在業主入住前，社區居民委員會提前開展工作；在業主委員會成立前，街道辦事處、鄉鎮人民政府提前開展工作；在選聘物業服務企業前，社區物業管理工作聯席會議提前開展工作。這些經驗對上海大型居住社區的社區管理工作具有重要借鑒價值，有利于明確工作分工和責任主體，使社區各項工作服務到位。目前，上海實行“鎮管社區”的管理模式，其中一個突出問題就是管理力量的不足。提前啟動社區服務的相關工作，意味著提前配套設置相關管理機構，并進行人力和物力的同步匹配，有利于加強上海大型居住社區管理的力量。在居民入住時，要做好入住居民的信息登記工作，建立居民服務檔案，方便進行分類管理和服務；在居民入住后，要協助成立業主委員會等居民自治組織，并培育居民興趣小組等自治組織，開展豐富多彩的居民活動，豐富居民生活。

2015年初，上海市委提出“重心下移，資源下沉，權力下放”，明確街道的職能定位重點為公共服務、公共管理和公共安全，這意味著街道、鎮將從行政事務中抽離出來，把更多精力放在為居民服務上，同時也意味著街道、鎮需要轉變管理思想，樹立全過程的管理理念，以全過程的服務機制滿足居民全方位的服務需求。

（三）完善“鎮管社區”模式，優化大型居住社區細部管理機制

隨著我國城鎮化的發展，城市更新速度加快，越來越多的人口涌入城郊，導致上海的鎮域規模和人口不斷擴容，鎮管社區的管理模式逐漸形成了“小馬拉大車”的局面，因此，必須不斷完善“鎮管社區”管理框架下的大型居住社區治理模式，優化大型居住社區的細部管理機制，這就需要堅持重心下移，盡可能把資源、服務和管理放到基層，使基層有職有權有物，更好地為群眾提供精準有效的服務和管理。當前，鎮管社區的管理模式在實踐中大體形成了“分類管理”與“統一管理”兩種方式。在大型居住社區的管理中，需要根據“大居”的規模等情況制定差別化的管理策略和制度，比如對人口規模比較大、轄區面積廣的大型居住社區，要加強網格化管理，根據公共管理的有效性、公共服務的可及性、居民參與便利性及面積、人口規模適度性等因素，合理劃分社區管理的基本單元，明確管理邊界，并在各社區管理的基本單元中落實公共服務設施和社會管理力量，發揮政府、社會、市場不同主體作用，建立健全多層次社區公共服務體系，滿足群眾多樣化服務需求。通過在社區與鎮之間設置若干中間機構，具體指導和服務大型居住社區的社會管理工作。當前逐步成型的“1+X”和“1+X+X”的“大居”管理方式就是對“大居”實行差別化分類管理的一種具體表現。

三、完善配套制度機制，促進大型居住社區治理創新

（一）開源節流：破解大型居住社區治理的財政困境

上海的保障房建設采取“集中安置”的方式，來自上海各個區的動拆遷人口被安置在郊區幾個大型居住社區內，導致大型居住社區所在鎮的建設管理費用陡增。整體來看，造成大型居住社區財政困境的原因主要有以下幾個方面：1.從鎮域范圍來看，目前“大居”的市政管理費用、社區管理費用、物業管理費用補貼、動遷資金再支出嚴重，導致大型居住社區所在鎮的財政資金短缺；2.由于鎮域范圍內的部分土地被用來作為大型居住社區的建設用地，致使一些原駐工廠搬遷，造成鎮域稅基減少，加劇了“大居”所在鎮的財政困境；3.目前面向“大居”所在鎮的財政補貼項目較少，補貼標準以面積而非實有人口為測算單位，支持力度不夠大。除此之外，在“大居”范圍內還存在十分嚴重的物業管理費用遲交欠交現象，致使大量“大居”物業企業虧本經營，不得不降低管理標準。

上述問題歸根結底在于大型居住社區缺乏建設管理資金。要破解大型居住社區社會建設和管理的財政困境可以從“開源”和“節流”兩個方面著手。具體來說，“開源”即增加大型居住社區建設和發展的資金來源，這方面的措施主要有：1.縱向上，加大區級層面的財政統籌力度，建立大型居住社區最低財力保障標準；2.橫向上，完善人口導出區對人口導入區的財政轉移支付制度，提高橫向補貼標準，延長橫向補貼年限，并加強資金監管；3.適當吸引“體制外”的社會資本參與社會建設和管理。“節流”即減少大型居住社區建設和發展過程中資金的無效利用和浪費，這方面的措施主要有：1.科學合理規劃，提高大型居住社區建設和管理中的資源使用效率；2.在提供公共服務等方面引入市場機制，減輕政府財政壓力；3.鼓勵多元主體參與大型居住社區治理，搭建資源對接平臺。

（二）智慧社區：完善大型居住社區信息化管理平臺

針對當前大型居住社區管理力量不足的問題，在探索大鎮析出街道并按照街道的標準配備管理力量的同時，也可在技術層面進行有益的探索。借助互聯網科技，構建“智慧社區”工程，通過建立大型居住社區信息化管理平臺，提高管理效率，及時發現并解決問題，降低管理成本。

建立信息化管理平臺需要有完善的信息化配套設施和信息化管理人才作支撐，因此,政府需要撥付專門資金用于信息化平臺建設。在信息化平臺建設方面，一些地區已經作出有益探索，如:上海寶山區顧村馨佳園“大居”建立了網格化管理平臺“智聯城”，運用數字化手段將街面管控和小區治安防范納入統一管理，形成“大聯動、大聯勤、大聯防、大聯合”工作機制，實施精細化管理，而羅店鎮也將逐步建設“羅店大居智慧城”，包括一個“大居”社區服務信息網站、一個涵蓋各類社區信息的綜合數據庫，一個數字化便民服務平臺和一個移動終端。“大居”居民可通過這些數字化平臺及時進行生活消費，接受社區服務；“大居”管理亦將由此與區級平臺專網對接，形成智能化管理系統。通過社區信息化管理平臺的建設可以動態地了解居民需求，及時地為居民提供個性化服務。

（三）社區自治：建立大型居住社區自我管理機制

大型居住社區主要匯聚了外來務工人員和本地拆遷安置居民這兩類人群，居民數量較多，社會需求復雜，需要充分調動社區自治力量的參與熱情和積極性，通過建立大型居住社區自我管理機制，培育和發動社區自治力量。以居民需求為導向，健全自下而上的自治議題和自治項目形成機制。

居民自治機制的形成，需要政府做好以下幾方面的鋪墊：一是建立開放、民主、寬松的社區治理氛圍和機制。民主、寬松的氛圍利于激發居民參與的積極性。二是重視對權威人物（領袖人物）的培育和發現。通過舉辦豐富多彩的居民活動，如各種興趣小組、志愿小組等，培養具有積極主動和樂于奉獻等領導特質的居民成為領袖人物，這些領袖人物將成為居民自治的重要發起力量和帶頭人；三是設立職能部門對接居民自治工作。由于目前我國的公民社會發育尚不成熟，公民意識尚未完全覺醒，要發揮居民自治在社會治理中的作用需要政府設立專門的職能部門或工作人員對接居民自治工作。此外，還應注意發揮社會組織和企業在培育公民意識、提升公民能力中的重要作用，使居民能夠自發探索社區發展議題并開展行動，最終使服務需求與服務供給有效匹配和對接。如由匯豐銀行出資、上海恩派公益組織發展中心策劃和執行的“匯豐中國社區建設計劃”項目的目的就是吸引和倡導公眾參與社區建設，通過培育社區領袖，促進社區自治力量的發展。在項目具體實施中，為切實促進居民參與，各個試點社區在招標前都開展基線調研，與居民代表共同探討社區建設的愿景、公共議題和途徑等，并以此為標的主體開展招標，同時鼓勵社區居民內生的居民組織參與投標，希望真正帶動居民參與到社區公共事務中來。此項目是國內首個在政府指導下由企業發起、公益性社會組織參與合作的系統支持社區建設的項目，將為政府、企業和社會組織合作進行社區建設和治理作出有益探索。

（作者單位：同濟大學經濟與管理學院）